李喜庆

摘 要：国内谈到大学治理，总会涉及到大学与政府、党委与行政、学术与行政、管理与放权这四对关系。本文结合作者在加拿大阿尔伯塔大学访学时的见闻、感悟和实例，结合加拿大高等教育管理的特点，对这四对关系进行了阐述，以期能客观地认识和比较阿拉伯塔大学同国内高校在治理结构上的差异和共同之处，找出一些世界一流现代大学治理的规律，为建设中国特色世界一流大学提供参考和借鉴。

关键词：大学治理;治理结构;阿尔伯塔大学

谈到大学治理，总会不可避免地谈到大学与政府、党委与行政、学术与行政、管理与放权。本文以阿尔伯塔大学（以下简称UA）为例，谈谈对这四种关系的看法和认识。

一、关于大学与政府的关系

在加拿大，公立大学在政府面前并没有想象中那么多的自主权。以UA为例，政府对大学的掌控体现在四个方面。

一是经费上的控制。作为公立大学，UA每年预算经费中的60-70%来自政府。其中的科研经费，不管是来自联邦还是来自省政府，都带有国家和地方政府的迫切需求;因此，不论愿不愿意，申请到这些经费的教授们都不可能有完全自主的科研方向，在学术研究上，都不得不受到政府的影响。此外，校内绝大部分基建项目经费来源也是政府。

二是管理架构上的控制。根据《阿尔伯塔省高等教育法》，省内高校，包括UA，其管理架构及校内组织的运行等都有详细明确的规定，这种法律层面的严格控制，使得UA在这些方面没有任何自主权。

三是专业设置和招生方面的控制。UA新增专业，必须要向省教育厅申请，得到批准后才可以实施，才能得到相应的经费支持。另外，阿尔伯塔省启动了“阿尔伯塔校园计划”，把整个阿尔伯塔省看成一个大的校园，通过省政府经费投入的杠杆来调节不同高校的专业设置，并突出不同高校的优势领域、优势学科。比如，省政府会根据省内人才需求的变化，要求UA增加某些专业的招生数，并配比相应的经费;对专科院校，省政府则把拨款同学生的毕业率挂钩，从而引导学校的人才培养方向。

四是董事会的代表意义。UA董事会主席和不超过9名的社会公众人士是由副省长在省议会上直接任命的，9名学校相关人员由学校提名、省教育厅长任命;一些重大决策（如预算、新修建筑等）前，董事会主席也会向省教育厅汇报工作。因此，在师生眼中，董事会代表的是省政府;在政府眼里，董事会才代表学校。

不仅在加拿大，在美国过去的几十年里，政治力量也逐渐介入了高等教育事务。“进入21世纪，在大部分州，管理者和立法者審查学位课程，创设或取消州管理委员会，迫使院校调整招生和科研方向，将重点转移到工程、教师培养或其他州级重点发展项目上。不当的政治不断介入学术事务，如评估学生学习、增加教师工作量、制定英语水平标准等”。杜德斯达甚至指出，“大学不断受到州政府、联邦政府以及管理董事会等众多政治派别的影响。州政府和政党出于政治原因，迫使董事会免除公立大学校长或教师的职务”。

同样，很多大学也充分利用其影响力影响政府对其的资金投入，通过游说避开一些例行的审核过程，甚至说服议会代表专门提出法律法规来为自己的项目提供直接的经费资助等。

可见，大学和政府作为国家大系统中的两个子系统，不可避免地会发生相互作用，即便是西方国家的政府也会以自己的方式加大对大学的掌控。同时，对于公立大学来说，政府作为最主要的投资方，对被投资人——大学进行监管，本就是无可厚非的。正如McDaniel所说，“在强调学术自由与大学自治的同时，大学也须接受政府对高等教育的法定权限。全世界没有哪一个国家不对其大学实施某种控制。问题不是政府是否应该对大学实施控制，而是政府应该实施多少控制，在哪些方面实施影响”。

二、关于党委与行政的关系

常有人拿国外大学治理结构以及董事会、评议会等机构的设置来评论甚至贬低大陆大学治理结构，特别是党委领导下的校长负责制。但实际上，尽管不同国家不同大学治理结构的具体表现方式和相互关系都不尽相同，但都存在着四种权力和四类机构并存的治理框架。

首先是“立法权”通过“立法机构”发挥作用。国外大学的“立法权”是通过董事会或评议会或教师大会等机构来行使的。这些机构是校内重要规则、重大事项的最终决定者;下设有一些委员会，承担相应的决策、咨询、质询等职责。国内则是党委会承担着这一角色，由党委部门负责具体工作。这些“立法权”来自大学举办者的授权，而“立法机构”则代表大学举办者在授权范围内行使权力。

其次是执行权通过执行机构发挥作用。国内外大学对立法事项的执行权都是通过以校长为首的行政体系来落实的。只不过，国外大学校长更多精力放在为学校筹款方面，具体的行政事务性工作基本上是交由教务长负责的。

其三是学术权通过学术机构发挥作用。国内外大学的学术机构称谓不尽相同，但其实质基本相同，都是对专业设置、职称评定、学位授予等重大学术事务行使学术权力。

其四是监督权通过监督机构发挥作用。国外大学监督机构种类、名称繁多，有评议会、教师/职员工会、学生会、研究生会、学生申诉委员会、执业审核委员会、大学上诉委员会等等;而国内大学中，工会、教代会是主要的民主监督机构。这些监督机构主要对执行机构的履职情况进行监督。

由此可见，国内外大学在治理结构上并无实质性区别，都可以归结为是四种权力通过四类机构发挥作用的架构;党委领导下的校长负责制是这一架构在中国的具体表现。

此外，大学治理结构、四种权力在大学权力构架中的表现形式和比重从来都不是一成不变的;它是大学利益相关各方不断博弈的结果，是大学在社会历史和文化变迁中的自然反应。

UA评议会角色的变化就是一个很好的例子。早期的加拿大大学多为教会学校，有着浓郁的英国大学特色。评议会制度就是其一，在UA早期发展中发挥着重要作用，是当时校内的最高权力机构，承担着学校立法职能，校监是学校的最高领导。然而，随着地方政府对大学控制的加强，评议会在博弈中淡出权力中心，绝大部分权力被转交给了董事会，“咨询，推广，联接”变成其主要职责，评议会成为更具象征意义的机构。

同样，新中国成立以来，高校也经历了校（院）长负责制、党委领导下的校务委员会负责制、“革命委员会”一元化领导、党委领导下的校长分工负责制等多种内部领导体制的演变。

因此，我们很难也不必去评价哪种架构好、哪种架构不好并纠结于此，而是应该认真思考“怎样的治理架构更适合我们？为什么会有这样的治理架构？哪些方面我们可以做得更好或更需要我们去努力？”。这样，我们就会发现，党委领导下的校长负责制既符合国内外大学治理的基本架构，也符合中国实际并由70年新中国高等教育发展实践最终证明是适合的。

三、关于行政与学术的关系

在UA，谈到行政系统，有两个最重要的人：校长和教务长。

校长由董事会任免，代表大学行政体系，但他同时也是副校监（评议会当然成员）、董事会当然成员、学术委员会主席（当然成员），且由省高教法予以明确。这就意味着校长在学校的四种权力机构中都担任着重要角色与职责。

教务长是学校的二号行政长官，相当于大学的首席运营官，所有副校长、院长和大部分行政部门负责人都要向其汇报工作。但他同时也是学术副校长，是学校的首席学术长官，负责领导学术和监督大学整体制度规划，负责设计、开发、实施学术项目和学术服务，选择与监督学院院长，参加学术委员会（所有副校长都是学术委员会的当然成员）并担任其中一些委员会的主席。

因此，从校长和教务长的角色与职责来看，UA的行政和学术至少在学校层面上并未界限分明。

另外，在UA，行政人员有6500多人，远多于学术员工（4385人，包括教学人员），且很多行政岗位人员有学术背景的任职要求。这种情况，在众多世界一流大学中普遍如此。当前，学术研究跨学科、跨学校甚至跨国间的合作越来越密切，科研早已不是一个人或几个人就可以完成的，而必须是由一个甚至多个团队来完成;而没有相应的行政管理，显然无法整合协调各方力量资源做好研究。正是众多行政人员为科研学术工作提供了大量的服务，学术员工才有更多精力投入到学术研究中。

因此，行政与学术应该是相辅相成的关系，而不是互不相干甚至相互对立的关系。

四、关于管理和放权的关系

中国有“一管就死、一放就乱”的怪圈。不论是教育行政部门还是高校党政领导班子，一方面希望权力下放，可以集中精力做好宏观管理和服务，一方面又担心基层用权不严，出现管理乱象，因此往往两难。而高教现实，恰恰就存在“一方面说没有自主权，呼吁政府和学校放权;一方面一些学校和学院顶着国家的三令五申，滥用权力，违规违纪甚至违法”的现象，使得管理和放權成为了难以两全的矛盾对立面。而在UA，我们没有看到管理和放权的两难，而是看到管理和放权的和谐统一。

UA的院系和行政部门负责人在其管理范围内拥有高度自主权，对人员选聘、解聘、经费开支等重要事务拥有最终决定权;学校层面机构则主要是对超出基层管理权限的重大事项、违反法律校规的基层行为、师生投诉问题等做出处理，一般情况下不会干涉基层的自主管理。同时，UA的制度和流程简约，制定有学术、研究、发展、人力资源、经费、管理运行、学校关系、健康与安全、信息管理和信息技术、设施设备等十大类共87项制度，大多数制度也有相应的流程;但相较于国内高校，UA的制度体系更为简单，内容更为简练（多数制度仅有1-2页），流程也多用文字表述而并非像国内高校那样有清晰的流程图。

为什么UA这种看似简单的管理却能够支撑其世界一流大学的发展？而国内大学制定了大量规章制度，却往往陷入制度越多越管不好、越管不好越要制定制度的尴尬局面？从UA的管理中，有两点需要我们认真思考借鉴。

一是管理中的共同治理理念。UA的管理决策多是由众多类型、不同层面的委员会（小组）做出，是一个集体决策的过程。这其中，随处可见师生员工的参与，而校友、行业人士、社会人士的参与也很常见。在学校层面，校董会和评议会的固定组成成员中都会有来自校友会、工会、本科生会和研究生会的代表;校学术委员会的代表中也有来自工会、本科生会和研究生会的固定席位，同时还会有若干全职员工与学生被委任并参与到学术委员会的工作中。在学院层面，每个学院的学术委员会中除学术员工代表外，专业学会的代表也会参加;许多其他方面决策也都是集体决策的，比如对教师的评估，在系主任撰写评估报告之后，会由学院教师评估委员会最终给出结果，这其中就有选举出来的教师代表共同决策。这种共同治理，吸收利益相关方共同参与学校治理，避免了“一言堂”的独断专行，增加了决策的民主性、科学性，有效地把好了决策关。

二是深入人心的诚信与规则意识。不论是从法律层面还是道德层面，包括加拿大在内的发达国家都十分重视诚信体系建设。一旦被发现有违背诚信的情况，当事人不仅可能面临巨额的惩罚性罚款;更重要的是其诚信记录会被记上一笔，当事人就会成为“不可信”、“不可靠”的代名词，并严重影响个人发展。正如在UA课堂提问时、私下交谈中常听到师生说到的那样，“大家都很自觉”成为人们面对制度规则时的常态。正是这种以“个人诚信”、相互监督（鼓励和要求举报）为基础组成的一张张无所不在的无形大网维护着西方社会（包括大学）的整体运行，使之政策执行力强的同时，执法监督成本也大大降低。UA医学院原院长、世界著名妇产科专家贝克博士被迫辞职就源于学生对其演讲中引用了未指明出处的内容的

举报。

相较于发达国家，诚信和规则意识恰恰是我国发展的不足之处。“没有规矩不成方圆”，没有诚信约束的规矩也难成方圆。目前，我国已经提出社会主义核心价值观并推广践行，编制了《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020）》并逐步实现社会信用的全面覆盖。相信当我们全社会重塑诚信的时候，管理和放权将不再两难。

参考文献：

[1]菲利普.G.阿特巴赫等著，施晓光等译.21世纪的美国高等教育[M].青岛：中国海洋大学出版社，2007：109.

[2]詹姆斯·杜德斯达等著，刘济良译.美国公立大学的未来[M].北京：北京大学出版社，2006：119.

[3] OLAF C.McDaniel.The Paradigms of Governance in Higher Education Systems[J].Higher Education Policy，1996，（2）：140.