梁丽娟　江书军　庞克欣

摘 要：个性指标作为绩效评价的核心指标，在提升绩效评价的针对性和有效性中发挥着关键作用。本文以河南省为例，结合科技重大专项、重点研发与推广专项、技术创新引导专项、创新体系建设专项、基础前沿研究专项五大类项目特点和主要目标，构建了河南省财政科技支出绩效评价个性指标体系，为准确、客观评价河南省不同类型科技资金使用效益提供参考。

关键词：财政科技支出；绩效评价；个性指标体系

中图分类号：G301；F290 文献标识码：A 文章编号：1671-0037（2019）2-63-5

DOI：10.19345/j.cxkj.1671-0037.2019.02.011

1 引言

近年来，随着国家财政科技投入力度的不断加大，财政科技支出的绩效问题逐步受到社会各界的关注。2018年9月，中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》），《意见》提出将预算管理和绩效管理流程结合起来，构建涵盖事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、事后绩效评价及评价结果应用“五个环节”的全过程预算绩效管理链条。绩效评价作为整个预算绩效管理链条的核心环节，其评价指标的目的性、科学性和可操作性将直接关乎绩效评价结果的质量。目前，从理论研究层面来看，部分学者在财政科技支出绩效评价指标设计、评价方法选择、评价模型建立等方面做出了积极的探索，涌现了一批高质量的理论研究成果，为财政科技支出领域绩效评价工作的推广提供了重要的理论支撑。从实践应用层面来看，财政科技支出领域的绩效评价在全国各地都已普遍开展，逐步实现了对科技项目资金的绩效自评的全覆盖，部分重点领域的科技支出已引入第三方机构开展评价，为构建全过程预算绩效管理链条积累了丰富的经验。

但从现有的理论成果和实践应用来看，绩效评价过程中指标体系的设计依然是重点和难点。鉴于此，本文以河南省为例，结合河南省财政科技项目支出类型，构建不同项目类型财政科技支出的共性与个性指标体系，为准确评价项目资金使用效益提供参考。

2 科技项目类别及内涵界定

2.1 科技项目类别

随着2018年全面实施预算绩效管理的推行，财政科技支出项目绩效评价已成为科技管理工作的重要组成部分。然而科技支出项目数量繁多，如何做好项目分类管理，在分类的基础上开展绩效评价成为提升绩效评价质量的重要环节。

通过梳理国内外现有科技项目的分类，主要有以下几种划分方法：①二分类法。美国将科技项目划分为基础研究和应用研究两大类，同时针对这两种不同类型项目进行绩效评价，评价时会区别不同的项目特点、时间范围、评估对象以及项目重点等内容。②三分类法。联合国教科文组织和世界经济合作与发展组织将科技项目根据科技活动类型的性质特征划分为三类（基础研究、应用研究、试验开发）。目前世界上许多国家都广泛认同这种分类方法，我国在《年度科技经费投入公报》中通常采用三分类法进行相关数据的披露。③五分类法。欧洲国家从20世纪90年代就开始将科技投入项目分成五类，根据科技活动过程中的基本特征和发展规律划分为纯基础研究、战略性基础研究、应用研究、技术开发以及技术服务。④六分类法。我国科技项目分类可在科技部颁布的《科学技术评价办法》中找到明确的规定，具体划分为六大类，具体为科技条件建议与科技支撑服务、战略基础相关的研究项目、应用研究项目、自由探索性质的基础研究项目、社会公益性研究项目、科学技术产业化项目。

2.2 科技项目内涵界定

本研究基于河南省财政科技支出类型，结合河南省人民政府《关于深化省级财政科技计划和资金管理改革的意见》（豫政〔2015〕2号），在我国现有六分类法的划分基础上，围绕科技计划功能定位，整合形成科技重大专项、重点研发与推广专项、技术创新引导专项、创新体系建设专项、基础前沿研究专项五大类科技项目支出类型，并依据五类科技项目支出类型构建绩效评价个性指标。

2.2.1 科技重大专项。聚焦重大战略需求和产业化目标，筛选出若干重大战略产品、关键共性技术或重大工程作为重大专项，发挥集中力量办大事的体制优势，在设定时期内进行集成式协同攻关。

2.2.2 重点研发与推广专项。聚焦国民经济与社会发展的重点公共需求和民生科技优先领域，遵循研发和创新活动的规律和特点，凝练形成若干目标明确、边界清晰的重点专题，从基础前沿、重大共性关键技术到应用示范进行全链条创新设计、一体化组织实施，重点解决制约公益性行业发展的重大科技问题，强化需求导向和应用导向，增强项目系统性、针对性和实用性，服务社会公益事业发展。

2.2.3 技术创新引导专项。明晰政府与市场的边界，充分发挥市场对技术研发方向、路线选择、要素价格、各类创新要素配置的导向作用。政府主要通过制定政策、营造环境，引导企业成为技术创新决策、投入、组织和成果转化的主体，支持企业开展的产业重大共性关键技术研究等公共科技活动。

2.2.4 创新体系建设专项。创新体系项目与我国六分类法中的条件建设类相似，涵盖内容较为宽泛，既包括实验室建设、创新基地建设、科研平台建设、科学仪器设备研发等旨在改善科技硬条件的项目，又包括人才培养、管理信息系统建设、科普等改善科技软条件的项目，还有将两者综合考虑的复合型项目。

2.2.5 基础前沿研究专项。基础前沿研究专项突出原始创新，成果主要体现在理论层面，包括撰写研究报告、发表论文、出版专著等。相关成果虽然在短期内不一定马上投入实际应用，但对未来的技术和产品創新却奠定了重要基础，能够在源头创新上发挥很大的引领作用。

3 财政科技支出绩效评价指标设计

3.1 指标设计原则

提升绩效评价结果质量的关键在于设计一套完善、科学的评价指标体系。

3.1.1 目标导向原则。绩效评价要注重结果导向，指标体系中的每个指标都是在绩效目标的基础上衍生出来的，进而通过绩效目标的实现程度来判断资金使用效益。

3.1.2 系统性原则。绩效评价指标的设计应从项目宏观层面出发，结合绩效总目标及各单项目标的分解，形成一个由若干子系统构成的相互联系、各有侧重的评价指标体系。

3.1.3 科学性原则。科学性是绩效评价顺利进行的基础。评价指标的设计要基于各类科技项目的客观特征，定量指标与定性指标相结合，且每个指标必须具有清晰、明确、科学的含义，各指标之间既要避免相互重合又要相互联系。

3.1.4 可比性原则。可比性要求对同类评价对象要设定共性的绩效评价指标，以便于评价结果可以相互比较。

3.1.5 可操作性原则。所谓可操作性是指评价指标设计要具有可行性，做到通俗易懂、簡便易行，数据的获得应考虑现实条件和可操作性，符合成本效益原则。

3.1.6 分类评价原则。所谓分类评价原则，是指财政科技支出绩效评价指标的设计既要体现共性指标的可比性，同时又要设计个性指标体现各类资金绩效的差异性。

3.2 共性指标设计

共性指标是适用于所有评价对象的指标，主要包括预算编制与执行情况、财务管理状况、资产配置、资金分配等内容。2011年，财政部印发的《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号）对项目支出绩效评价给出了参考指标框架，在项目决策、项目管理、项目绩效3个一级指标的基础上细化出8个二级指标、20个三级指标，为后续绩效评价工作的开展提供重要的参考依据。

从项目决策、项目管理两类指标下设的二级指标和三级指标来看，主要涉及项目目标设置、决策过程、资金分配、资金管理组织实施等方面，适用范围较为广泛，在财政科技支出各类型项目绩效评价过程中属于共性评价因素，适合用来做共性指标。因此，本文在各类科技项目支出评价指标设计过程中，为提升绩效评价结果的可比性，遵循财预〔2011〕285号中项目决策、项目管理、项目绩效3个层面评价指标的设计框架，并将项目决策、项目管理中的二级指标、三级指标作为财政科技支出各类项目的共性指标，具体如下表1所示。

3.3 个性指标设计

个性指标是分行业、分领域并结合各类项目特点而设定的能够体现评价对象关键绩效的指标，个性指标的设计主要体现在项目绩效中。由于不同类型项目的产出和效益不同，因而需结合不同类型项目特征有针对性地设计产出指标、效益指标。本研究基于河南省科技重大专项、重点研发与推广专项、技术创新引导专项、创新体系建设专项、基础前沿研究专项五大类项目特点，经文献研究、调查分析对五类项目个性指标的设计进行了分类探索。

3.3.1 科技重大专项类。科技重大专项类项目主要解决事关国家长远发展和国家安全战略的核心问题，定位较高，着眼国家战略性、前沿性与前瞻性的重大技术问题，抢占科技发展的前沿制高点，同时兼具人才培养功能。该类项目更加注重成果应用和实际效益，其产出和效果指标具体如表2所示。

3.3.2 重点研发与推广专项类。重点研发与推广专项类项目关注各类新技术、新产品、新材料和新装置等在经济和社会发展中的实际应用，以及所取得的经济效益和社会效益。与科技重大专项相比，该类项目侧重于技术的研发和应用，与日常生产生活和各类企业技术创新联系更为密切，涉及的问题多、覆盖范围广，对整个社会进步具有十分重要的推动作用。其产出和效果指标具体如表3所示。

3.3.3 技术创新引导专项类。技术创新引导专项类项目主要促进科技成果转化和产业化，从而为产业发展提供科技服务，包括与产业发展相关的人才培训和基地建设以及提升各类企业的科技创新能力。一般由企业提出需求、先行投入和组织研发，通过风险补偿、后补助、创投引导等方式发挥财政资金的杠杆作用，形成主要由市场决定技术创新项目、资金分配和评价成果的机制以及企业主导项目组织实施的机制。其产出和效果指标具体如表4所示。

3.3.4 创新体系建设专项类。创新体系建设专项类项目突出载体完善、平台（基地）建设和人才培育，以创新基地、科研基础平台等各类技术创新服务平台建设为目的，旨在改善科技硬件条件，同时又包括人才和团队建设、信息化建设等科技软件条件，涵盖范围较为宽泛。其产出和效果指标具体如表5所示。

3.3.5 基础前沿研究专项类。基础前沿研究专项类项目是针对经济社会发展中的科技理论和关键共性技术，以获取新原理、新方法的研究活动。项目具有周期长、影响面广、公益性强的特点，绩效评价以其原始性创新成果为主。其产出和效果指标具体如表6所示。

4 绩效评价指标体系应用关键事项

财政科技支出绩效评价个性指标作为绩效评价指标体系的核心指标，是提升绩效评价结果应用的关键。在具体的绩效评价过程中，评价指标体系的设计与应用须把握以下几个关键环节。

4.1 树立分类分级理念

目前的理论研究和实务操作中，科技项目支出的分类关注度不够，导致不同类型项目绩效评价指标缺乏辨识度。因此，应坚持分类分级的评价思路，不同类型资金的产出和效果具有差异性，须强化个性指标的设计和使用。

4.2 坚持动态评价思路

科技资金项目效益的发挥是一个持久的、延续的过程，具有一定的滞后性。当前许多科技项目绩效评价往往在项目结束后立即展开，虽然产出指标相对较好，但效益指标却未能充分体现出来。因此，建议针对基础研究、科技重大专项等短期内效益发挥不明显的项目类型，实施动态评价，避免科研项目基于绩效观念下的短视化行为。

4.3 准确界定项目效益

项目效益作为项目绩效的核心内容，其在各类科技项目资金效益的发挥过程并非完全相同，有些类型的项目会有明显的经济效益产生，有些却没有。因此，在具体的实务操作过程中，项目效益类指标要合理取舍，而并非将经济效益、社会效益、环境效益、可持续影响、服务对象满意度都设计出来。

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Abstract： As the core index of performance evaluation， personality index plays a key role in improving the pertinence and effectiveness of performance evaluation. This paper took Henan Province as an example， combined the characteristics and main objectives of five projects： major science and technology special projects， key R & D and promotion special projects， technical innovation and guidance special projects， innovation system construction special projects， and basic frontier research special projects， and constructed a personality index system of performance evaluation of the financial expenditure of science and technology in Henan Province， which has provided a reference for accurate and objective evaluation of the using benefits of different types of scientific and technological funds in Henan Province.

Key words： financial science and technology expenditure； performance evaluation； personality index system