摘 要：党的十八大以来，河南省通过精简行政审批事项、改革投资审批制度和商事制度加快简政放权；通过整合信息平台、“双随机一公开”、建立信用体系等措施加强事中事后监管；通过“互联网+政务服务”优化公共服务，并取得了显著成效。“放管服”改革的进一步深化，为“双创”打好基、服好务、把好关，有效激活了“双创”的新动能。针对新业态构建包容创新的审慎监管机制，需要正确认识审慎监管的内涵及适用范围，减少政府过度干预，构建多方参与的治理体系，抓住包容审慎监管的关键环节，进一步创新包容审慎监管方式方法。

关键词：“双创”；“放管服”改革；审慎监管

中图分类号：F203 文献标识码：A 文章编号：1671-0037（2019）2-45-6

DOI：10.19345/j.cxkj.1671-0037.2019.02.008

党的十八大以來，“放管服”改革成为我国深化经济和行政体制改革、转变政府职能的重要抓手。“放管服”改革旨在推动政府职能深刻转变，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，这是一场重塑政府和市场关系、刀刃向内的政府自身革命[1]。全国上下围绕“正确处理政府与市场关系”这个主线，从商事制度改革入手，逐步推动简政放权，下放了大批的行政审批事项权限，推动清单管理，加强事中事后监管，优化政府公共服务，推动国家治理现代化进程快速发展。全国各地推出了许多创新举措，优化了营商环境，为“双创”工作提供了良好的市场环境和制度环境。河南省将“放管服”改革与“双创”工作紧密结合，在简政放权、优化服务的基础上，通过一系列改革措施，探索建立符合新兴业态发展的包容审慎监管模式，创造了公平营商环境，释放了市场活力，有力地推动“双创”工作取得明显成效。

1 深入推进“放管服”改革的基本情况

1.1 通过简政放权释放市场活力

1.1.1 大幅精简行政审批事项。2013年以来，在衔接落实国务院取消行政审批事项基础上，认真落实国务院分11批次取消下放的行政审批事项681项和中央指定地方实施行政审批事项305项，彻底终结非行政许可审批，先后6次清理精简省级行政审批项目55.5%，职业资格许可和认定事项大幅减少。省本级投资项目审批事项由原来的113项精简到59项，精简约48%。剩余的审批事项全部为依据法律法规设定的行政许可事项，非行政许可审批事项得以全部取消[2]。

1.1.2 深入推进投资审批改革。2017年5月，出台实施《河南省深化投融资体制改革实施方案》，将项目备案权全部下放，并推动工作机制的创新，提出推行首问负责制、项目承诺制，推动中介服务改革，实施中介服务“多评合一”新模式，完善在线审批平台建设，让群众、企业少跑路。在全国范围内，河南省项目备案权的下放程度也是属于最彻底的，单个项目备案、办理的时间比以前大幅减少。精简整合投资项目报建事项，将环境影响评价等6项行政审批，由核准或审批前完成改为开工前完成；对企业投资项目，将节能评估和审查、航道通航条件影响评价审核2项行政审批，由核准前完成改为开工前完成。

1.1.3 商事制度改革屡创品牌。商事制度改革主要包含两方面的内容：一是持续推进注册资本登记制度改革和“先照后证”改革，全省企业登记实施“三十五证合一”制度，个体工商户的营业执照和税务登记证整合程度更是走在全国前列。二是推动注册登记方式的创新，率先建设国家企业信用信息公示系统（河南），改革信息共享机制，搭建信息共享交换平台，实现部门间信息互联互通和共享应用，实现“数据跑腿”代替“企业跑腿”。在全国率先实现工商登记政务网“一网通办”，率先上线企业登记身份管理实名验证系统。截至目前，河南省各类市场主体总量突破了600万户，成为全国第5个市场主体大省，迈入全国第一方阵[3]。

1.1.4 收费事项全面实施清单管理制度。清理规范涉企收费事项，严格落实收费政策，加强涉企收费监督检查，对各项清费政策落实情况开展专项督查，确保普遍性降费政策落地。政府部门和依法承担行政职能的事业单位，必须做到全部公布权力清单和责任清单。公布行政职权运行流程图。凡是向群众收费的项目都必须做到收费有据并且公开透明，强制性公开目录清单，明确收费基金项目名称、设立依据、征收标准等信息，并依据收费政策调整实时更新。

1.2 加强事中事后监管

1.2.1 全面推行“双随机、一公开”监管。各地各部门，建立随机抽查事项清单，探索随机抽查监管的有效形式，夯实“双随机、一公开”监管基础，全部市县均已开展“双随机”抽查。对取消的行政审批项目，分类制定操作性强的后续监管办法和具体措施，避免出现监管真空。对下放管理层级的行政审批项目，加强上下沟通衔接，防止出现管理脱节。

1.2.2 不断加强信用信息系统建设。国家企业信用信息公示系统（河南）的正式上线运行，标志着河南省在加强企业信用管理方面又一现代化举措付诸实践。截至2018年11月底系统累计查询量达24亿余人次，全省67个部门归集各类涉企信息616万余条[4]。在全国范围内，率先在省级层面推动企业信息归集和整合，并出台相关管理办法，在管理措施和制度创新方面都有重要意义。一是为全国信用体系建设开了个好头，二是在全省范围内做到与其他49个部门实现涉企信息的共享，为后期实现更大范围内的信息共享奠定了基础。

1.2.3 逐步完善信用监管。建立企业经营异常名录和严重违法失信企业名单库，实现企业信用信息共享，实施守信联合激励和失信联合惩戒机制，让市场中的“老赖”无处遁形，让经营者因诚实守信获益。

1.3 持续优化政务服务

1.3.1 紧紧围绕“互联网+政务服务”。顺利建成了全省投资项目在线审批监管平台，并实现与国家平台的互联互通，按照“一窗受理、并联办理、限时办结、依责监管、全程监察”的原则，实现了非涉密投资项目和审批事项的即时监管和服务。省公共资源交易平台上线运行，实现全省18个省辖市平台互联互通。公共资源交易的职能集中到公共资源交易中心的交易平台上，实现“管办分离”，做到统一规范、协同高效，提升了监管效率和效果。

1.3.2 清理无谓证明，优化办事流程。全面梳理省直部门办理公共服务事项所需证明材料和手续，凡没有法律法规或规章依据的证明和盖章环节原则上一律取消，坚决杜绝各类“奇葩证明”“循环证明”。对各类服务窗口进行流程上的重新设计和优化，尽可能地提高办事效率。

1.3.3 不断完善便民服务体系。建立健全行政（便民）服务中心，实行“一个窗口”受理、“一站式”服务，基本实现企业或群众“进一个门、办各种事”。省、市、县、乡四级联动服务网络基本形成，不少县（区）还在村级建立便民服务代办点，将服务延伸到群众家门口。

2 “放管服”改革激活“双创”事业发展

“放管服”改革是供给侧结构性改革的重要内容，是推动“双创”顺利开展的有力保障。通过简政放权，为促进就业创业降门槛；通过商事制度改革，为各类市场主体减负担；通过审批体制改革，为激发有效投资拓空间；通过完善市场准入机制和加强事中事后监管，为公平营商创条件；通过“互联网+政务服务”，进一步优化公共服务，为群众办事增便利。一系列的“放管服”改革措施落地，从根本上转变了政府职能，改革了政府传统的管理体制，为创建公平的营商环境，推动“双创”的顺利开展提供持续动力，成为“大众创新、万众创业”的源头活水。深入推进“放管服”改革对大力发展“双创”具有重要意义。

2.1 协同推进数据和信息共享，为“双创”打好基础

打破信息孤岛、实现信息共享是深化改革的基础。河南省在推进数据共享方面的创新：一方面，体现在企业登记全程电子化网上服务平台的上线运行；另一方面，体现在“三十五证合一”信息共享交换平台的运行。企业登记全程电子化呈现5个主要特点：第一，以信息化建设为支撑，整合信息实现共享，解决信息孤岛问题；第二，统筹整合区域行业，实现区域范围全覆盖、市场主体类型全覆盖、业务范围全覆盖“三个全覆盖”。第三，优化办事流程，严格落实“三日办结”；第四，在开展企业登记全程电子化工作同时，坚持线上线下双优质服务，充分满足各类经营者实际需要；第五，同步推行电子营业执照，服务企业“一照一码走天下”。以政府平台为依托，改造升级相关部门各自的业务信息系统，在同样的标准下，畅通部门间的信息交流通道，实现信息共享，避免信息采集的重复浪费和部门系统的“烟囱效应”，为企业和民众提供整体性、高效性的公共服务，避免公共服务“碎片化”带给群众的不便，解决“多部门多次跑、重复提交材料、办理时间长”等问题，真正实现“让信息多跑路、让群众和企业少跑腿”的目的。

2.2 大力发展“互联网+政务服务”，为“双创”服好务

通过发展“互联网+政务服务”，为企业和群众提供方便快捷、公平普惠、优质高效的政务服务体系，为“大众创业、万众创新”创造了良好的环境。线上电子政府服务实现全省一个平台，从省级平台进入，可实现全省各个地市的链接，实现地域全覆盖；通过“三级十同”专项行动，省、市、县、乡四级的网上行政审批事项标准统一，扩大网上行政审批事项的范围，将与创业就业密切相关的事项、群众关注的重点民生服务事项全部纳入网上審批，基本实现“一号申请、一窗受理、一网通办”，初步建成覆盖全省、整体联动、部门协同的“互联网+政务服务”体系，各级行政审批效率和政务服务智慧化水平大幅提升，公民和法人办事更便捷、高效。

长期以来，电子政务内网和外网“两张皮”现象一直存在。全省电子政务服务平台的运行以及通过电子政务外网建设或升级改造工作的快速推进，进一步扩大了电子政务外网覆盖范围，提高了网络资源整理力度，实现业务资源网、部门业务专网等与电子政务外网有效联通。

按照规划，河南省近期主要通过完成行政权力事项梳理录入、加快对权力事项清单进行修改完善；推动政务大数据平台二期工程、加快推进河南省统一电子认证平台的应用，实现统一身份认证、统一支付等功能；通过网上办税大厅和网上非税缴费平台建设完成，实现发票领用“网上申领、线下配送”，实现预约办税和跨地区经营企业涉税事项一网通办；依托政务数据共享交换平台和电子证照库，实现电子营业执照在政府部门间的共享互用，对企业刻章提供便利化服务，提供面向企业和政府有关部门的企业电子档案在线查询、下载打印等服务。

2.3 积极探索包容创新的审慎监管，为“双创”把好关

自从2017年初全国两会《政府工作报告》明确提出。本着鼓励创新、包容审慎的原则制定新兴产业监管规则以来河南省积极贯彻落实中央精神，结合实际采取了一系列审慎监管措施，积极探索包容审慎监管模式。

2.3.1 以共享交通工具为代表的共享经济监管创新。共享单车因环保、便捷，一面世就受到大众青睐，众多企业也非常看好其发展前景，于是河南省各地共享单车数量出现井喷式增长，郑州市尤其突出。2017年9月，郑州共享单车饱和度系数为233.54%，全国第一[5]。

共享单车的出现给政府监管提出了新的挑战，郑州市转变政府监管理念，坚持包容审慎监管的原则，鼓励其作为新兴业态发展的同时，对共享单车企业加强监管，对运行企业进行约谈，责令单车企业有序摆放，适时暂停投放单车，并要求把共享单车的后台运行信息和政府监控中心对接，以便实现对共享单车的有效管控。

网约车作为新业态，深受市民关注。2017年初，郑州市颁布实施了《关于深化出租车行业改革实施意见》《郑州市网络预约出租汽车经营服务管理细则》和《郑州市规范私人小客车合乘出行的意见》，对网约车车辆、驾驶员准入条件、定价模式等方面都做了明确规定，政府监管在不断地完善。

2.3.2 对跨境电商的包容审慎监管。近年来，河南保税物流中心、郑州机场、新郑综保区、郑州铁路东站、邮政口岸等一系列跨境电商业务陆续开展，蓬勃发展的跨境电子商务已经成为贸易新业态。中国（郑州）跨境电子商务综合试验区获批建设后，2017年河南全省电子商务交易额达到1.3万亿元，其中跨境电商1 025亿元[6]。面对跨境电商的巨大发展潜力，河南省通过一系列监管理念和制度的创新，实施包容创新的审慎监管，提升服务水平。

第一，创新网购保税进口模式。主要做法是交易全流程申报数据可溯源，同时仓储前置，跨境电商企业可以把热销的海外商品提前整批备货到郑州海关，待接到订单后，再分装、缴税、通关，邮寄给消费者。这样既减少了消费者收货的等待时间、降低了物流成本，又实现了税收征管、贸易统计、质量追溯等政府监管，解决了政府管理和市场便利的双重难题。

第二，创新通关监管模式。在通关监管模式上有三大创新：一是实施关检合作“三个一”，即一次申报、一次查验、一次放行；二是海关查验“双随机”，即随机选择布控、随机派员查验；三是跨境电商“秒通关”。

第三，实施“网购保税+线下提货”监管新模式。消费者到店选购、线上下单支付、身份信息比对、海关放行后即可当场提走。这种模式具有“保真、低价、便捷”三大优势。

2.3.3 对PPP融资模式的监管创新。对于基础设施和公共服务的提供，采用政府与社会资本合作（PPP）的模式越来越普遍。对于自然垄断性质的基础设施建设，如公路、铁路、自来水等项目，在我国发展比较早，也相对比较成熟，社会可接受程度比较高。然而，对于公益性比较强的公共服务供给，如养老服务、社区志愿者服务等后期运营管理比较复杂的项目，由于这些项目的投资收益率低、投资时间长、收益慢等原因，民间资本参与的积极性不强，政府对于放开养老服务市场也持谨慎态度。而我国正逐步进入老龄化阶段，养老压力逐渐增大，适时放开养老服务领域的投资门槛可以说是势在必行。2015年2月，民政部出台了《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》，此后国务院又有多项关于民间资本参与养老服务的意见和规定出台。经济发展中出现的新模式、新形态，使原来完全由政府负责的项目，逐步向市场化、社会化方向发展。河南省积极响应国务院的号召，在已经发布的四批PPP项目名录中，河南省的养老领域项目在全国处于领先地位，在发展过程中积累了不少的经验，特别是对PPP项目的监管方面。对于公共部门比较值的建立和适用、物有所值评价体系建设、项目融资评估、项目风险识别与风险分担机制、政府补贴和收益分配机制等方面都有不同程度的创新。对于PPP模式的监管创新，拓展了PPP模式在公共服务领域的应用范围和深度，对于相关领域企业和群众就业创业产生不同程度的积极影响。

3 构建包容创新的审慎监管机制的建议

河南省深化“放管服”改革的举措虽然取得了上述成就，但是仍存在不足特别是对新产业、新业态、新模式的审慎监管机制仍然处于探索阶段，在理论认识、适用范围、制度设计、方式方法等方面经验不足，需要继续完善。

3.1 正确认识审慎监管的精神实质及适用范围

包容审慎监管是对审慎监管原则的发展，是以包容性监管来弥补传统审慎监管的不足，是包容监管和审慎监管的平衡和对立统一[7]。目前来看，包容审慎监管主要是作为一种监管理念存在，该理念意味着相信市场、鼓励创新，同时更加重视加强事中事后监管，管理方式从处理具体事项的细则式管理转变为事先设置安全閥及红线的触发式管理。

第一，针对新技术、新产业、新业态和新模式，要鼓励创新。本着包容审慎的原则，在行业尚未成熟前，应弱化国家的强监管，更多依靠市场的竞争机制以及行业协会等自律制度，让产业在运作中找寻到最优模式。包容审慎监管还应区分政府监管、企业监管和社会监督的范围和边界[8]。

第二，明确审慎监管的适用范围，分类监管，守住底线。对潜在风险大、社会风险高的领域，要严格监管，消除风险隐患。对于限制性或资质要求较高的商品和服务提高市场准入要求，对一般性产品则放宽准入要求。以共享经济为例，共享经济创新不能无度，需要保证基本的安全和道德要求，创业者虽带来各种创意，但不应跨过法律红线。

3.2 减少政府过度干预，建立公平开放的市场准入制度

针对新产业、新业态，政府要以更加包容的态度加快顶层设计和制度安排，完善相关政策法规，弥补相关的法律空白，推动现行监管制度与新业态接轨。制定法律法规时要坚持审慎的原则，因为新经济、新业态具有创新性和不确定性，政府对于新经济的业务流程、业务形态都不了解，这使得对其监管既可能过度，也可能过宽，出错的可能性大大增加，不利于其健康成长。因此，监管部门不能削足适履，强迫新事物符合旧的监管框架，应因地制宜地调整监管策略[9]。具体而言，当前应该以完善负面清单管理为主，坚持“法无禁止即可为”的原则，对未纳入负面清单管理的行业和领域，要切实保障各类市场主体的合法权益。针对新产业新业态，本着降低创业门槛的原则，尽量不要纳入负面清单管理，减少政府过度干预。

以网约车监管为例，虽然2016年7月发布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》明确了网约车的合法地位，然而，很多地方政府滥用或者误用了自由裁量权，制定了过于严苛的实施细则。在驾驶员的准入、车辆准入等方面附加了诸多限制。地方细则实施一年多来，政府过度干预所导致的供需矛盾等现象已初现端倪，出行难、打车难的局面在很多城市开始重现[10]。所以对于新业态的监管，做到属于政府规制的事情“不缺位”，不属于政府监管的事情有所不为才能有所为，绝不可越俎代庖[11]。

3.3 加强政府与平台协同监管，构建多方参与的治理体系

首先，出台相应的法律法规，为共享平台参与监管提供法律依据。在知识产权保护、质量管理、网络安全等方面，明确界定平台企业参与监管的权利和义务。其次，建立政府、平台、行业组织、劳动者、消费者共同参与的规则协商、利益分配和权益保障新机制。通过法律法规的形式，明确参与各方的权利和义务，调动第三方、同行业、公众、媒体等的监督力量，形成社会力量共同参与治理的格局。将监管规则的执行责任从政府转移到众多平台，并不意味着政府所制定的规则不再重要，相反，政府制定的规则将在宏观引导方面发挥更大的作用。

3.4 抓住关键环节，完善风险管控体系

在新經济的发展初期，易存在较大的不确定性风险，而风险往往存在于某些特定的环节，审慎监管就要抓住这些关键环节，完善风险管控体系。以共享经济为例，共享经济目前存在两个需要高度重视的关键问题：一个是资金监管问题，另一个是信息监管问题。共享经济涉及的用户数量大、范围广，一旦出现平台捐款跑路、企业倒闭、押金无法退还等问题，会因涉及面广造成比较严重的社会影响。在大力推动共享经济的同时，除了采用专款专用、专门账户管存等措施外，还要进一步完善资金的冻结、提存制度，加大惩罚性赔偿力度，提高对新兴经济领域潜在风险敏感性和突发情况快速处置的能力，优化风险管理机制。

另外，滥用用户个人信息，是共享经济普遍存在的一个问题。针对信息滥用问题，下一阶段的监管重点应该是按照信息保护和网络安全的法律法规，加强对电信、互联网、平台企业等主体的责任落实机制，同时采用云计算、大数据、区块链等技术手段，提高信息安全管理水平。

3.5 进一步创新审慎监管方式

针对新兴经济领域市场主体变化快、业态新、规模小等特点，需要加强审慎监管方式的创新。在审批服务、商事登记、“互联网+政务服务”等方面，及时总结各地监管创新的做法和经验，加以复制推广。例如，进一步推广工商注册便利化措施，优先对新业态实行“证照分离”“多证合一”改革，取消不必要的行业门槛限制，消除隐性壁垒；全面实行并联审批、阳光审批、限时办结等制度，探索多评合一、多审合一、多图联审、联合验收等新模式，开展企业投资项目承诺制和首问负责制改革试点等。

在创新审慎监管机制的推广方面，注意协同性和系统性的同时，还要注意不同地方的差异性，要结合本地实际研究出台有利于发展新产业、新业态的地方性监管制度，鼓励条件相对成熟、风险相对较小的行业和领域先行先试。

参考文献：

[1] 李克强.在全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议上的讲话[EB/OL].（2018-07-12）[2019-01-01].http：//www.gov.cn/guowuyuan/2018-07/12/content5305966.html.

[2] 余蕊，李文哲.国家发改委就民间投资部署四方面工作[EB/OL].（2018- 04-14）[2019-01-03].http：//news.21cn.com/hot/cn/a/2018/0414/00/32897407.shtml.

[3] 秦长江.“放管服”改革中存在的问题及其对策[J].中州学刊，2019（3）：3.

[4] 大河报.郑州共享单车恢复原价每月20元饱和度曾全国第一[EB/OL].（2018-03-06）[2019-01-03].http：//henan.sina.com.cn/news/2018-03-06/detail-ifxipenn4541537.shtml.

[5] 中国新闻网.推动贸易全球化2017河南跨境电商交易破千亿[EB/OL]. （2018-01-24）[2019-01-03].http：//www.chinanews.com/cj/2018/01-24/8432377.shtml.

[6] 夏旭田.民主党派建言共享经济：新业态需要包容审慎、规范有序的监管[EB/OL].（2018-03-03）[2019-01-03].http：//www.21jingji.com/2018/3-3/5NMDEzNzlfMTQyNTU5NA.html.

[7] 刘太刚.从审慎监管到包容审慎监管的学理探析[J].理论探索，2019（2）：56.

[8] 罗泽胜.新经济发展中的包容审慎监管原则[J].中国市场监管研究，2018（6）：70.

[9] 刘星宇，邸岩.共享单车政府监管新举措研究[J].法制与社会，2018（7）：154.

Abstract： Since the 18th National Congress of the Communist Party of China， Henan has accelerated the simplification of administration and delegation of power by streamlining administrative examination and approval matters， reforming the investment approval system and the commercial system， and strengthened intermedium and post-incident supervision through the integration of information platforms， "double random and one disclosure"， and the establishment of a credit system， etc. The "Internet + government service" has optimized public services and achieved remarkable results. The further deepening of the reform of "power delegation， tightened oversight and service improvement" has laid a good foundation， made a good service and guard well for " mass entrepreneurship and innovation"， effectively activating the new energy of " mass entrepreneurship and innovation ". To build a prudent regulatory mechanism that is inclusive and innovative for new forms of business， it is necessary to correctly understand the connotation and scope of prudent supervision， reduce excessive government intervention， build a multi-participatory governance system， seize the vital link of prudent and inclusive supervision， and further innovate the ways and means of prudent and inclusive supervision.

Key words： mass entrepreneurship and innovation； reforms of " power delegation， tightened oversight and service improvement"； prudent supervision