新时代党的制度建设的主要特征

2019-05-11刘彦伯

党政干部学刊 2019年1期

刘彦伯

[摘要]党的十八大以来，党中央加大了党的制度建设的力度，制定和颁布了一系列标志性、引领性、关键性的党内法规，使现行的党内法规体系逐渐完善。在这个过程中，党中央始终把握对党的制度建设的顶层设计和长期规划;将制度建设贯穿于党的建设的各个方面;坚持思想建党与制度治党同向发力;在重视制度制定的同时着力于制度的贯彻和执行。这些构成了新时代党的制度建设的主要特征，成为新时代党的制度建设方向和质量的重要保障。

[关键词]中国共产党;制度建设;党内法规

[中图分类号]D26 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2019）01-0042-05

党的十八大以来，党中央在党内制度体系建设上，成就斐然。据统计，党的十八大到党的十九大之间，党中央共制订和修订了中央层级的党内法规88部，占全部中央层级党内法规的47%。[1]12党内法规制定和修改的频率明显加快，且质量极高，通过了一系列标志性和指导性的党内法规。这些法规既体现很强的现实指导意义，又拥有极强的前瞻性和创新性。与此同时，党中央对于以往党内法规制度建设中存在的问题，尤其是现有的党内法规之间存在的不适应、不协调、不衔接、不一致的问题进行了集中清理。正是在这个党内法规制度体系不断“破旧立新”，不断丰富完善的过程中，体现出了一系列新时代的新特点。正是这些新特点，成为新时代党的制度建设方向和质量的重要保障。

一、新时代党的制度建设顶层设计

新时代党的制度建设最为突出的特点是对制度建设本身的顶层设计。党的十八大以前，尽管在制度建设方面取得了引人瞩目的成就，但是，仍有一些不可回避的问题严重影响着党内法规的权威和有效性。一是虽然党内法规的数量和种类繁多，但从总体来看，党内法规的制定和修改缺乏系统性和整体性。很多党内法规孤立存在，彼此之间缺乏必要的逻辑联系，甚至有相互矛盾、相互抵触的现象。二是党内法规的制定行为本身，缺乏规范性。党内法规的名称、层级、立法权限、文字规范等，很长一段时间未能形成一定之规。三是原则性的规定比较多，细节性的规定较少，而且程序性的规定更少。造成的结果是，党员清楚地知道原则性的规定是什么，但是到了实际操作环节，原则性的规定很难落地。而且，由于没有具体程序上的规定，使得很多党内法规在操作层面遇到很多困难。四是制度建设缺乏长期的、系统的规划，更多的还是着眼于眼前。尽管各级党组织对制度建设都十分重视，但是，由于缺乏顶层设计和前瞻性的规划，使现行的党内制度或者制度建设的步伐很难跟上形势的变化。

党的十八大以来，党内法规制定和修改的频率和速度都空前加大，与此同时，前述所暴露出来的问题也得到了很好地解决。2013年5月，党中央通过了《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》。这两份党内法规实际上可以理解为党内法规制定领域的“立法法”。正是这两个党内法规的通过，使党内立法程序走向规范化、制度化、有序化;为新时代党内法规制度体系的“破旧”“立新”，为党的制度建设的顶层设计和整体规划，提供了重要的制度基础。

此外，在党内法规的“破旧”方面，2013年8月，以《中共中央关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》的通过为契机，党中央对现有党内法规制度进行了集中清理，以解决党内法规制度存在的诸多不适应、不协调、不衔接、不一致的问题。此次清理对中华人民共和国成立直到2012年6月之间出台的2万多件党的规章制度和文件进行了徹底筛查。对其中程序性规定不足，操作性不强，或明显已经落后于时代的党内法规进行了清理，应当废止的适时废止，应当修改的及时修改。此次清理，有力维护了党内法规制度的协调一致，对党内法规制度的规范、遵守和执行起到了非常大的积极作用。

同时，在党内法规的“立新”方面，中央先后出台了两个党内法规制定工作的五年规划纲要。2013年11月，《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017）》对今后5年中央党内法规制定工作进行统筹安排，提出了指导思想、工作目标、基本要求、主要任务和落实要求，确定了一批党内法规重点制定项目。纲要提出，“力争经过5年努力，基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架，使党内生活更加规范化、程序化，使党内民主制度体系更加完善，使权力运行受到更加有效的制约和监督，使党执政的制度基础更加巩固，为到建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系打下坚实基础”。[2]时至今日，这个五年规划纲要已经圆满完成。2018年2月，《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022）》颁布实施。这是对今后五年能够实现“形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度保障体系，党依据党内法规管党治党的能力和水平显著提高”的目标而做的准备和顶层设计。[3]其中明确指出，“到建党100周年时形成以党章为根本、以准则条例为主干，覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，并随着实践发展不断丰富完善。党内法规制度质量明显提高，执行力明显提升，系统性、整体性、协同性明显增强”。[4]由此可见，在新时代，党内制度体系的构建和发展其最大的特色就是在党中央的顶层设计之下，有计划、有步骤的逐步展开的，既着眼于解决目前的问题，又将目光投向党的制度建设的长期规划。

二、将制度建设贯穿于党的建设的各个方面

新时代，党的制度建设不再单纯是党的建设工作的某一个方面，而是涉及到党的建设方方面面的系统性工程。党的十九大报告为新时期党的建设提出了新的要求，指出，“把制度建设贯穿其中……”全面提高党的建设科学化水平。[5]60尽管从字面意义上来看，制度建设似乎不再做为一个单独的方面来提及，但实际上，“贯穿其中”使制度建设在新时期党的建设工作中居于一个十分特殊的位置。“贯穿其中”是指制度建设涉及全面从严治党的方方面面，是党的建设的线索和主要内容，党的任何方面的建设，都离不开建章立制。

党的十九大报告为新时期坚定不移全面从严治党，不断提高党的执政能力和领导水平，论述了八个方面的具体内容，每个方面都有制度建设“贯穿其中”。第一，要把党的政治建设摆在首位，在制度上要求我们尊崇党章，严格执行新形势下党内政治生活的若干准则;第二，要用习近平新时代中国特色社会主义思想武装全党，制度上的必由途径是将“两学一做”常态化、制度化;第三，要建设高素质专业化的干部队伍，制度上的安排是要完善干部考核评价机制，建立激励机制和容错纠错机制;第四，加强基层党组织建设，坚持“三会一课”制度和推进党务公开;第五，要持之以恒正风肃纪，其最终的目标是希望党员干部习惯于在监督和约束中工作和生活;第六，要取得反腐败斗争的压倒性胜利，根本保证之一是建立起“于法周延、于事有效”的反腐败法规体系;第七，健全党和国家监督体系，其根本的目的之一就是让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子;第八，要全面增强党的执政本领，其中的重要内容之一，就是要增强党依法执政的本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各个方面的党内法规体系。[5]61-67

当然，这样的表述并非将党的制度建设这一命题泛化。在新时代，“贯穿其中”的党的制度建设也有其十分明确的指向性，即：满足我党净化党内政治生态的迫切要求。政治生态是党的政治生活状况以及政治发展状况的集中体现。党内政治生态健康与否，对所有的党员、干部，党的组织，社会组织，乃至于整个国家的政治发展都将产生深刻的影响。在净化党内政治生态的问题上，习近平总书记曾经深刻地指出，“要通过体制机制改革和制度创新促进政治生态的不断改善”。[6]15而党的十八大以来，党的政治实践已经深刻表明，全面从严治党，净化党内政治生态，纪律、规矩和制度是三大最重要和最关键的环节。因为，“纪律是净化党内政治生态的刚性约束，规矩是净化党内政治生态的基本规范，而制度是净化党内政治生态的根本保障”。[7]6由此可见，净化党内政治生态，是当前推进全面从严治党过程中须要着力解决的问题之一，而党的制度建设则是从根本上解决这个问题的途径之一。

三、思想建党与制度治党同向发力

党的十九大报告明确指出，新时期推进全面从严治党要使“思想建党与制度治党同向发力”。[5]60这是新时期党的制度建设的又一大特色。实际上，党的十九大召开之前，习近平总书记已经在不同的场合，从不同的出发点，进行了全面而系统的论述。“从严治党靠教育，也靠制度，二者一刚一柔，要同向发力、同时发力”。[8]“在坚持中见常态，向制度建设要长效”。[9]146“要坚持思想建党和制度治党紧密结合，既从思想教育上严起来，又从制度上严起来”。[9]149“要本着于法周延、于事有效的原则……努力形成完备的反腐倡廉法规制度体系”。[9]150“要抓住建章立制，立‘明规矩，破‘潜规则，……通过体制机制改革和制度创新促进政治生态不断完善”。[6]15由此我们不难看出，这种刚柔并济，将思想建党与制度治党紧密结合的思路，是新时代我党进行制度建设的重要方式之一。

实际上，纵观党的历史，思想建党一直是我党进行自身建设的一大法宝。在中共早期，以及革命战争年代，对党员行为规范的影响和约束，起决定作用的实际上是党员领导干部的个人修养与党性修养。更确切的说，尽管这一历史时期，党的制度建设取得了一定的成就，但制度建设的基础，源自党内精英人物的思想信念，源自全体党员在实际革命斗争当中对经验的总结和对教训的反思。最为明显的例子，是中共七大党章的制定。中共七大党章，是我党独立制定的第一部党章，是我们党对此前30余年革命斗争经验的历史总结，首次在党章的制定体例上加入了“总纲”，明确了我党的性质、任务、指导思想、基本路线、根本宗旨、组织原则，党员的权利、义务、纪律等诸多方面的问题，被称赞为“民主革命时代最好的党章”。[10]107在中共七大上，刘少奇同志代表党中央作了《关于修改党章的报告》，这篇报告后来被整理成为党建工作的经典文献之一《论党》。这篇文章对七大党章的修改做出了详细的解释和说明，但从更深层次来分析，这篇文章代表了当时中共中央领导集体对党的制度建设的顶层设计。而其核心思想的来源，出自当时中共中央领导集体的理想信念和党性修养。其党性修养的来源之一，则出自长期以来对党和党的事业的深刻思考。在这一历史时期，是党员的思想建设推动着党内制度建设的历史进程。

当今时代，世情、党情、国情都已经发生了深刻的变化，单纯依靠思想建设已经不足以满足全面从严治党的要求。因此，我们党清醒地认识到，党的制度建设关乎党的命运和国家的发展前途，必须把党的制度建设和思想建设结合起来，刚柔并济，才能更好地完成管党治党的任务。同时，随着党内制度体系的不断完善，对党员的思想建设提出了更高的要求。不但要求党员自觉遵守党纪、国法，而且时刻铭记纪在法前、纪严于法。把党纪挺在国法前面，就是要对党员干部提出更高要求，在先行表率中永葆我们党的先锋队性质。每一名党员必须遵纪守法，自警、自觉、自律、自重，切实增强组织性、纪律性，树立法纪观念，增强依法办事的能力，以及自我约束和管理的能力。每名党员不但严守党的组织纪律，率先垂范，在遵守党规党纪方面作出表率;而且要提高包括法纪修养在内的党性修养，始终保持健康的生活情趣和高尚的精神追求。

四、制度建设与制度的贯彻执行并举

习近平总书记曾经指出，“制定制度很重要，更重要的是抓落实，九分力气要花在这上面”。[11]129由此可见，制度的落实和执行相比于制度的制定同等重要，甚至更加重要。早在2015年，就曾有调查显示：大众对党内法规完善性的评分达到70.7分，而对执行力的评价是67.1分。另一项調查则显示：在党员干部之中，有41%的人认为党内法规的制定与执行是同等重要的;而认为制度的执行更为重要的百分比达到47%，认为制度制定更加重要的则只有11%。[12]6这些调查都可以说明，群众和党员干部都意识到了制度落实和执行的重要性，而对于制度执行力建设的现状，实际上是不尽如人意的。

党内法规体系若要发挥作用，体现其生命力和价值，最为关键的就是坚定不移地将其贯彻和执行下去。近些年来，党内制度体系建设确实取得了令人瞩目的成就，但正如习近平总书记所强调的，“当前突出的问题在于很多制度没有得到严格的执行。……制度的生命力在于执行，有了制度没有严格的执行就会形成‘破窗效应”。[13]在探讨制度执行难的问题时，很多学者更多地将其归之于外部原因，诸如：党内法规的体系化不足;党内法规的约束力不足;执纪主体的权能不足;党员群众的监督动力不足，等等。[1]13-15不可否认这些外部因素的合理性，但是，制度难以执行的根本原因还是来自于主观，来自于人的内部因素。

究其根本原因，是党内有法规制度，但是没有形成制度文化。进一步来说就是制度仅仅停留在条文的制定和颁布上，并没有能够内化于心，外化于行，成为全体党员在思想和行动上的一种自觉。这种自觉是制度文化的基础，更是优良的党内政治文化的根基。当制度体系最终形成制度文化并发挥其巨大的影响力的时候，钻制度漏洞的行为就会被谴责，违反制度的行为就会被惩处，上有政策下有对策的行为就会遭到抵制，制度的权威也会牢牢树立在每一个党员的思想之中。

尽管到目前为止，制度文化在党内还尚未形成规模，但党的十八大以来的实践表明，我们党内的制度文化正在逐渐形成，制度建设与党内政治文化建设的关系也日趋紧密。例如：在中央颁布“八项规定”之前，数十个文件、十几个法规在很长一段时间里无法解决“一张嘴”的问题。近几年来，尽管仍有部分违反中央八项规定的案例，但是通过全党上下的坚决执行，这些规定在党员心中确实经历了从不适应，到观望，到执行，最后到自觉的过程。又例如：党的十八大以来，党中央重拳反腐败，到目前已经形成了压倒性的态势。在这个过程中，通过严厉的查处，使官员“不敢腐”的震慑作用得到进一步发挥只是第一步。更加重要的是，通过构建完备的反腐败的法规体系，扎紧制度的藩篱，进而形成“不能腐”的态势。而最终的目标还是希望能够使这些党内法规条文深入人心，使反腐败成为每一个党员心中的自觉，并基于这些制度进而形成“不想腐”的制度文化。这才是反腐败斗争最终将要达到的某种理想状态。再例如：曾经一段时期，党内的党章意识处于“沉睡”状态，多年来几乎很少讲党章、学党章、守党章、用党章，如果这种状态任由其发展下去，其后果不堪设想。自2016年春天全党开展“两学一做”学习教育以来，党章意识逐渐被唤醒;党的十九大召开以后，又将“两学一做”学习教育常态化、制度化。尊崇党章、学习党章、遵守党章、践行党章逐渐蔚然成风。这都是党内制度建设与党内政治文化建设紧密联系而形成的积极态势。而将党的制度建设与党内政治文化建设紧密相连，既是新时期党内制度建设的重要内容，也是其突出特点。

参考文献：

[1]韩强.牛晴苇.论健全完善党内法规实施的保障机制[J].中共杭州市委党校学报，2018，（2）.

[2]中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017）[EB/OL].中华人民共和国政府网，http：//www.gov.cn/jrzg/2013-11/27/content_2536600.htm.

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[4]中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022）[EB/OL].中国网，http：//news.china.com.cn/2018-02/23/content_50590736.htm.

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