邱 鹏，李燕领，柳 畅，张广俊

2016年6月，国务院关于印发全民健身计划（2016—2020年）要求，加大资金投入与保障，建立多元化资金筹集机制，县级以上地方人民政府应当将全民健身工作相关经费纳入财政预算，并随着国民经济的发展逐步增加对全民健身的投入［1］。2017年1月，国家发展改革委和体育总局关于印发“十三五”《公共体育普及工程实施方案》指出，我国公共体育普及程度仍然较低，服务设施未能满足群众快速增长的体育健身需求，加强公共体育服务设施建设，提高公共体育普及水平，不断满足人民群众日益增长的体育健身需求，是各级政府履行公共服务职能的重要内容［2］。当前，我国人均体育场地面积不足1.5 m2，相比较于日本人均体育场地面积19 m2，差距显著；全国每千人拥有社会体育指导员只有1.28人，指导水平与普及率不高；2015年，参加国民体质监测人数为6 534 194人，占当年全国人口比例仅为0.47%，相当于每万人里只有约50人参加国家提供的国民体质监测。目前，在公共体育服务领域涉及规模、结构与效率的研究相继出现，代表性文献如下。李丽和花楷认为［3-4］，体育事业支出规模逐年增长，但依然存在区域体育、城乡体育发展不平衡等问题；邵伟钰［5］认为，公共体育服务财政投入结构不断优化、投入手段和效果逐渐改善与提高，但投入还未形成稳定的增长机制，投融资渠道单一等问题；邵伟钰［6］运用数据包络分析方法和SE-DEA模型，对2011年我国地方群众体育财政投入效率进行分析评价认为，地方群众体育财政投入效率普遍偏低，各地区投入存在较大差异；王占坤［7］运用DEA法，评价2008—2012年浙江省11个地级市公共体育服务的效率，认为浙江省公共体育服务平均效率变化较为平稳，呈上升趋势；袁春梅［8］利用数据包络分析法与Tobit模型研究认为，我国公共体育服务平均效率水平不断提高，地区间平均效率的差异性在逐步缩小，地区经济发展水平与人口密度对公共体育服务效率呈正相关影响，体育公共服务资源投入规模呈负相关影响；卜华杰［9］认为，投入水平较高的省份公共体育服务的效率水平不一定高，投入与产出不成正比。体育公共服务可及性程度越高，公共体育服务资源的利用效率就越高。综上所述，学者们并未对公共体育服务规模、结构与效率进行整体性研究，缺乏对影响效率因素的系统分析。因此，本研究将从规模、结构、效率与影响因素3个维度对我国公共体育服务财政投入效率进行分析与评价，这对于改善我国公共体育服务事业财政投入效率有现实意义。

1 研究方法

数据包络分析法（DEA）已广泛应用于不同行业及部门，并且在处理多指标投入和多指标产出方面，体现了其得天独厚的优势［10］。目前，DEA模型在公共财政支出效率方面的应用日益深入。根据规模报酬是否可变的假设，A.CHARNES（1978）将DEA模型定义为规模报酬不变的CCR模型；BANKER（1984）将其定义为规模报酬可变的BCC模型。BCC模型可将CCR模型中得出的综合技术效率分解为纯技术效率和规模效率。DEA是一个线形规划模型，表示为产出对投入的比率。通过对一个特定单位的效率和一组提供相同服务的类似单位的绩效的比较，它试图使服务单位的效率最大化［11］。在这个过程中，效率值为1的单位被称为相对有效率单位，效率值低于1的单位被称为无效率单位。本研究构建的DEA模型是一项单投入、多产出的系统工程，难以运用具体的函数形式来表示绩效水平。因此，本研究选取DEA模型作为评价工具，该方法无需事先设定效率的函数形式，对于评价复杂系统的单投入多产出分析具有独到之处［12］。虽然，DEA模型能够对各地公共体育服务财政投入效率进行有效评价的同时，但效率结果无法体现外部环境因素对效率的影响，运用Tobit模型对影响公共体育服务财政投入效率的外部因素进行回归分析则显得非常必要。其中，影响公共体育服务财政投入效率的因素作为解释变量，各地区公共体育服务财政投入的综合效率作为被解释变量进行回归分析。在Tobit的回归模型中，由于被解释变量是各省市公共体育服务投入效率的得分，其数值越大说明公共体育服务财政投入效率就越高。因此，若计算出的回归系数为正值，则表明该因素对公共体育服务财政投入效率发挥着正相关影响；回归系数为负值，则反之。

2 我国公共体育服务财政投入规模分析

2.1 我国公共体育服务财政投入的绝对规模分析

根据国家财政部与国家体育局相关数据统计得出，我国用于体育事业的支出从2006年135.92亿元，增长到2015年354.95亿元，绝对规模保持稳定增长，10年间绝对规模增长了2.6倍，年均增长率为15%。但没有形成稳定的增长机制，如在2009年与2013年均出现不同程度的反弹下降，究其原因主要是受奥运会等重大竞技比赛影响。“十一五”时期（2006—2010年），我国体育事业支出为1 230.9亿元，“十二五”时期（2011—2015年）为1 758.16亿元，相比“十一五”时期，“十二五”时期体育事业支出增长了43%。“十一五”时期（2006—2010年），我国财政总支出为318 970.83亿元，“十二五”时期（2011—2015年）为703 076.1亿元，相比“十一五”时期，“十二五”时期财政总支出增长了220%（见表1）。由此可知，我国体育事业支出绝对规模保持增长，但增速低于财政支出的增速。

表1 2006—2015年财政总支出与体育事业支出一览表Table1 Summary of Total Financial Expenditures and Sports Expenditures for 2006—2015

2.2 我国公共体育服务财政投入的相对规模分析

把体育事业财政支出，与教育、科学技术、文化传媒和医疗卫生财政支出进行横向比较不难发现，体育事业财政支出比重最小。2011年，我国政府体育事业支出为365.21亿元，占财政总支出的0.3%；2012年为388.42亿元，占财政总支出的0.3%；2013年为322.41亿元，占财政总支出的0.2%；2014年为333.79亿元，占财政总支出的0.2%；2015年为354.95亿元，占财政总支出的0.2%。由此可知，2011—2015年我国体育事业财政支出占财政总支出的比重仅为0.3%左右，而教育、科学技术、文化传媒和医疗卫生支出占财政总支出分别为16%、3.5%、1.5%和6.4%左右，差距显著（见图1）。基于横向的比较分析，体育事业支出在教科文卫事业投入中处于弱势，与科教文卫相比，我国公共体育服务财政投入的相对规模较小。

图1 2011—2015年“教科文卫体”财政支出占财政总支出对比/%Figure1 From 2011 to 2015，the fiscal expenditure of“teaching，culture，and health”accounted for the total fiscal expenditure/%

2011年，我国体育事业支出占GDP的比值为0.075%，2015年缩减到0.052%；2011年，我国体育事业支出占国家财政总支出比值为0.33%，2015年缩减到0.20%（见图2）。由此可知，体育事业支出占国家财政总支出与国内生产总值比例呈逐年下降的态势，我国公共体育服务财政投入相对规模逐年减小。

图2 2011—2015年体育事业支出占GDP及国家财政支出比/%Figure2 2011—2015 Sports Expenditure as a Percentage of GDP and National Fiscal Expenditure/%

3 我国公共体育服务财政投入结构分析

3.1 中央与地方财政投入结构

世界各国中央政府都几乎参与了近一半的投资［13］，而我国中央政府对体育事业财政支出比重徘徊在10%左右，其中群众体育支出基本都由地方政府包办，中央财政投入比重显然过低，这必然加重地方财政的投入压力。2011—2015年，我国中央政府体育事业支出维持10%左右，而地方政府体育事业支出维持在90%；2011—2015年，群众体育支出几乎都由地方政府承担（见表2）。

3.2 区域之间财政投入结构

从全国各省市人均体育事业财政支出来看，区域之间的差距仍然存在。据统计，2011年，人均体育事业支出最高省份为上海（达到98.89元），青海省最低（3.59元）；2012—2015年，人均体育事业支出最高均为北京，常年维持100元左右，人均体育事业支出最低的省份分别是青海、河南、安徽和河南，人均体育事业经费支出不到8元。按照我国第6次全国体育场地普查的区域划分，本研究将我国分为东部、中部、西部和东北4个区域，2011年东部人均体育事业支出最高（34.82元），往后依次为东北（23.13元）、西部（19.01元）和中部（13.67元）。2012—2015年，各个区域的人均体育事业支出逐渐提高，但依然没有改变东强中弱的趋势。可喜的是，西部、中部人均体育事业经费逐渐提高，与东部、东北的差距逐渐缩小（见表3）。

表2 2011—2015年中央与地方体育事业与群众体育支出比重一览表/%Table2 List of the Proportion of Central and Local Sports Undertakings and Mass Sports Expenditures from 2011 to 2015/%

表3 2011—2015年东中西与东北部人均体育事业经费支出情况一览表/元Table3 List of Expenditures Per Capita Sports Undertakings in the East，Central and West and Northeast China from 2011 to 2015

3.3 体育事业支出的内容结构分析

体育事业主要由体育竞赛、体育训练、群众体育和体育场馆组成。长期以来，党和国家将大部分体育事业财政资金重点投入到竞技体育上，对群众体育事业发展不够重视，导致群众体育财政投入不足。2011—2015年，群众体育支出占体育事业经费的比重年均值只有7%左右（见表4），竞技体育（体育竞赛和体育训练）支出是群众体育支出的3倍左右。群众体育支出不足，影响我国全民健身战略的推广以及体育事业的全面发展。

表4 2011—2015年体育事业支出结构Table4 2011—2015 Sports Expenditure Structure

4 我国公共体育服务财政投入效率实证分析

4.1 数据来源与指标设计

本部分数据来源于2011—2015年《中国体育事业统计年鉴》和国家统计局官方网站。鉴于数据的科学性，本文以我国30个省市（新疆部分数据缺乏，DEA不能出现0，故剔除）为研究样本进行分析。投入指标选取人均体育事业经费投入，代表了公共体育服务财政投入水平。同时，基于产出指标要贴切全面反映当下公共体育服务发展水平，产出指标要代表地方公共体育服务供给能力，其中包括每万人拥有的体育场地设施面积、每万人拥有体育社会组织个数、每万人拥有社会体育指导员人数、每万人拥有国民体质监测站和每万人参加国民体制监测的人数（见表5）。其中，每万人拥有的体育场地设施面积，是指年各省市政府命名的群众体育场地、全民健身中心、体育公园、村级农民体育健身工程、乡镇体育健身工程、全民健身路径工程、户外健身场地设施和其他群众体育场地面积之和除以当年总人口数量得出；每万人拥有社会体育指导员人数，主要是指社会体育指导员累计发展总人数除以当年总人口数得出，其反映了各个省域公共体育服务体系建设和群众体育活动的科学化水平；每万人拥有的社会体育组织数，是以全国累计发展的社会体育组织总个数除以当年总人口数量得出，社会体育组织数，是以体育基金会、体育社会团体、体育民办非营利性组织组成，反映了省级层面群众体育健身活动开展的基本情况；每万人拥有国民体质监测站点，是以全国累计建立的总个数除以当年的总人口得出的，其可以反应国家公共体育服务普及程度；每万人参加国民体质监测人数，是以当年参加体质监测人数除以当年的总人口得出，开展国民体质测试利于掌握国民体质现状和变化，推动科学健身的普及与发展。

表5 我国公共体育服务投入、产出效率评价指标体系一览表Table5 List of China's Public Sports Service Input and Output Efficiency Evaluation Index System

4.2 投入与产出的效率评价与投影分析

本研究运用DEA模型，分析得出2011—2015年我国公共体育服务财政投入效率检测结果（见表6）。4.2.1 效率评价分析 （1）关于综合效率。综合效率，是纯技术效率与规模效率的乘积，是对各个地区的资源配置效率、使用效能等多方面能力的综合衡量。2011年，综合效率达到1的省份有4个，分别是山西、广西、甘肃和青海；2012年有3个，分别是江西、河南和青海；2013年有5个，分别为山西、浙江、山东、河南和云南；2014年有5个，分别为山西、内蒙古、江西、山东和河南；2015年有5个，分别为浙江、安徽、江西、河南和湖南。说明以上这些地区在各自的时间里投入与产出较为合理，并且公共体育服务财政投入水平处于全国领先的位置。其中，2013年综合效率平均值最高（0.588），其次是2015年（0.582），2014年综合效率排在第3（0.547），2011年综合效率排在第4（0.535），2012年综合效率排在最后（0.526），是5年当中综合效率最低的1年。综合来看，5年以来综合效率波动不大，但效率值偏低（见表6）。

表6 2011—2015年公共体育服务财政投入效率DEA检验结果Table6 Results of DEA Inspection of Financial Input Efficiency of Public Sports Services from 2011 to 2015

（2）关于纯技术效率。纯技术效率，是指各个地区制度和管理水平提高所带来的效率，纯技术效率越高，表示该地区公共体育服务管理和技术创新水平也相应越高。2011年，纯技术效率达到1的省份有7个，分别为山西、内蒙古、江苏、浙江、广西、甘肃和青海；2012年有10个，分别为山西、内蒙古、辽宁、吉林、江西、河南、广西、西藏和青海；2013年有9个，分别为北京、山西、上海、浙江、山东、河南、云南、西藏和宁夏；2014年有8个，分别为山西、内蒙古、江苏、安徽、江西、山东、河南和宁夏；2015年有9个，分别为辽宁、江苏、浙江、安徽、江西、山东、河南、湖南和青海。其中，2014年技术效率平均值最高（0.774），2015年技术效率最低（0.663），表示2015年体育财政管理和技术创新的整体水平在5年中最低（见表6）。

（3）关于规模效率。规模效率表示各个地区现有规模与最优规模之间的差距，即综合效率与技术效率之间的比值为规模效率。规模有效性是用来衡量增加投入时，产出发生变化的情况。2011年，规模效率达到1的省份有4个，分别为山西、广西、甘肃和青海；2012年有3个，分别为江西、河南和青海；2013年有5个，分别为山西、浙江、山东、河南和云南；2014年有5个，分别为山西、内蒙古、江西、山东和河南；2015年有5个，分别为浙江、安徽、江西、河南和湖南。其中，2014年规模效率平均值最高（0.88），2011与2012年规模效率最低（0.675），表示这2年公共体育服务财政投入规模整体水平在5年中最低（见表6）。

4.2.2 投入与产出的投影分析 （1）投入冗余与产出不足分析。结果显示：人均体育事业财政投入有3个省份出现投入冗余，分别是天津、福建和海南，其中天津的冗余额最高，达到了44.01元；吉林、安徽、福建、广东、广西、海南、四川、贵州、云南、陕西和甘肃11个省份每万人拥有的体育场地面积产出不足，其中福建产出不足最严重，产出不足为1 062.95 m2；天津、湖南、广东和青海4个省份每万人拥有的社会体育组织产出不足，其中青海地区产出不足最高，为0.091个；河北、安徽、福建、湖南、广西、海南、四川、贵州、云南和青海10个省份每万人拥有社会体育指导员产出不足，其中海南地区产出不足最严重，为6.928人；天津、福建、广东、广西、四川和甘肃6个省份每万人拥有的国民体质监测站产出不足，其中甘肃产出不足最严重，为0.038个；天津、河北、安徽、湖北、湖南、广东和贵州7个省份每万人参加国民体质监测产出不足，其中安徽产出不足最严重，为11.258人（见表7）。上述各个省份投入冗余与产出不足指标，根据DEA模型统计学上的结果，可以针对性地减少与提高其对应的差额。

表7 2011—2015年我国30个省份公共体育服务财政投入冗余额与产出不足额一览表Table7 Summary of the Financial Input Redundancy and Output Shortfall of Public Sports Services in 30 Provinces of China from 2011 to 2015

（2）改进效率分析。改进效率，是由径向比例改进值与松弛改进值之和除以目标值再乘以百分之百，这项数据表示各个单项指标存在尚待改进的空间，距离生产前沿上的投影点的距离还有多少。结果显示，我国公共体育服务财政投入的产出不足现象比较普遍，距离目标值还存在一定的改进率，大部分集中在西部社会经济发展落后地区，产出不足的指标不尽相同，且产出不足改进率之间也存在差距。吉林（21）、安徽（43）、福建（68）、广东（43）、广西（6）、海南（67）、四川（39）、贵州（8）、云南（37）、陕西（7）和甘肃（27）11个省份每万人拥有的体育场地面积均出现不同程度的改进率，其中福建改进率最高；天津（17）、湖南（7）、广东（26）和青海（19）4个省份每万人拥有的社会体育组织均出现不同程度的改进率，其中广东改进率最高；河北（25）、安徽（31）、福建（32）、湖南（58）、广西（52）、海南（59）、四川（17）、贵州（18）、云南（49）和青海（2）10个省份每万人拥有社会体育指导员均出现不同程度的改进率，其中海南地区改进率最高；天津（14）、福建（37）、广东（35）、广西（68）、四川（60）和甘肃（78）6个省份每万人拥有的国民体质监测站均出现不同程度的改进率，其中甘肃改进率最高；天津（19）、河北（27）、安徽（46）、湖北（22）、湖南（30）、广东（1）和贵州（38）7个省份每万人参加国民体质监测出现不同程度的改进率，其中安徽改进率最高。其中，中西部地区更容易出现较高的改进率，更需要政府部门注重对公共体育服务投入与产出调控和配置，加强中西部公共体育服务持续优化的供给（见表8）。

表8 2011—2015年我国30个省份公共体育服务财政投入改进情况Table8 Improvement of Financial Investment in Public Sports Services in 30 Provinces of China from 2011 to 2015

4.3 我国公共体育服务财政投入效率影响因素分析

本文选取的影响因素，是在借鉴众多学者观点的基础上，结合当前我国公共体育服务事业的属性和发展特性，以地区经济发展水平、体育事业支出规模、人口密度、受教育水平和财政分权5个指标作为Tobit模型的自变量，运用Eviews9.0统计软件，对2011—2015年我国公共体育服务财政投入的综合效率和影响因素进行回归分析，结果见表9。

（1）关于地区经济发展水平与效率的关系。地区经济发展水平，采用各省市的国内生产总值表示。地区经济发展状况，直接决定该地区政府公共体育服务财政投入的高低，即经济发展水平越高的地区，政府越有能力在公共体育服务事业上投入资金。根据回归结果可知，地区经济发展水平对公共体育服务财政投入具有积极的影响（回归系数5.44E-06），且具有显著性的影响（P=0.048 45）。即地区经济发展水平越高的地方，政府越有能力发展公共体育服务，其公共体育服务财政投入效率也随之提高。

（2）关于政府体育事业财政投入规模与效率的关系。政府对体育事业投入规模，采用各个省市体育事业经费总支出表示。大多数学者认为，钱多好办事，投入资金越多，其效率也能相应地提高。根据回归结果，政府对公共体育服务财政投入规模具有负相关影响（-3.74E-06），且影响具有显著性（P=0.005 3）。这可能与体育财政资金缺乏监管与绩效评价，容易导致资源闲置或浪费的现象。

（3）人口密度与效率的关系。人口密度，采用各个省市每平方千米所拥有的人口数来表示。有学者认为，人口密度越高，公共体育服务资源的利用效率也能相应提高，即人口密度越密集的地区更容易获得公共体育服务资源，而且较高的人口密度有利于降低公共体育服务管理和维护的成本，提高公共体育服务财政投入的利用效率。根据回归结果（-6.79E-05）可知，人口密度对公共体育服务呈负相关影响，且影响显著（P=0.0272）。与前人研究结果相反，即人口密度越大，其公共体育服务财政投入效率不一定越高。

表9 2011—2015年公共体育服务财政投入Tobit模型解释变量及运算结果Table9 2011—2015 Public Sports Service Financial Input Tobit Model Explanatory Variables and Operation Results

（4）关于教育水平与效率的关系。有学者认为，地区人口受教育水平越高，其公共体育服务表达与需要的意愿就越强烈，其政府对公共体育服务供给就更加重视，公共体育服务财政投入效率也就越高。本部分主要以获得大专学历以上的人口比例进行分析，根据回归结果，受教育水平与公共体育服务财政投入呈正相关影响（4.947 6），且影响显著（P=0.052 35）。即地区人口受教育水平越高，其公共体育服务财政投入水平越高。

（5）关于财政分权与效率的关系。我国财政分权情况采用地方财政预算内支出占国家预算总支出的比例来表示。一直以来，财政分权被认为与社会经济发展规律有着必然联系，是中央政府与地方政府财政分工的表达方式，也是地方政府拥有财权和权力范围的划分标准，能够促使国家政府有效配置资源。根据回归结果可知，财政分权与我国公共体育服务财政投入效率呈正相关影响（11.358），差异无统计学意义（P=0.107 4）。即当前财政分权体制，在一定程度上有利于公共体育服务财政投入效率的提高。

5 研究结论与政策建议

5.1 研究结论

（1）我国体育事业支出绝对规模逐年增长，但没有形成稳定的增长机制；相对规模呈下降的趋势，体育事业支出占国家财政支出与GDP的比值逐年下降，与科教文卫国家财政支出相比，我国体育事业财政支出较少。

（2）我国公共体育服务财政投入结构不尽合理，中央政府相比较于地方政府财政支出多。各省（自治区、直辖市）市人均体育事业财政支出差距较大，北京2015年人均体育事业支出达到103元，而最低的河南只有7元；我国东部人均体育事业支出最多，其次是东北和西部，中部地区垫底，但差距在逐渐缩小。

（3）我国公共体育服务财政投入效率总体偏低。2011年综合效率达到1的省份有4个，2012有3个，2013年有5个，2014年有5个，2015年有5个。其中，2013年综合效率平均值最高（0.588），其次是2015年（0.582），2014年排在第3（0.547），2011年排在第4（0.535），2012年排在最后（0.526）。

（4）国内生产总值、受教育水平和财政分权，对我国公共体育服务财政投入效率呈正相关作用，人口密度与体育事业支出规模对我国公共体育服务财政投入效率呈负相关作用。

5.2 政策建议

（1）各级政府充分重视公共体育服务工作，合理划分各级政府部门的事权与财权。鼓励和引导民间资金投入体育公共服务当中，通过修改与完善的税收政策，鼓励企业和个人参与到体育事业发展的过程中来。通过资金赞助、场地设施供应、技术支持和人力援助等形式，为基层体育事业建设工作提供强有力的支持［9］。

（2）协调竞技体育与群众体育均衡发展，不断加大群众体育财政投入力度与规模，建立财政支出的增长机制，使其能与财政支出、体育事业支出同步协调增长。对中西部欠发达地区应有针对性的帮扶政策，并加强中央财政对地方纵向转移支付与区域间财政的横向转移支付力度，实现公共体育服务财政投入均等化，推进财力向民生体育、中西部和偏远地区倾斜，促进我国区域公共体育服务协调发展。

（3）加强公共体育服务财政监督，建立科学配套的体育财政政策和法律法规，财务信息及时公开，精准反映财政资金的运作细节，严格监督财政资金去向和实用效益，增强财政资金分管与使用的责任机制，强化体育财政资金管理和绩效评估，通过事前、事中和事后的考核与评价，提高我国体育财政资金使用效率。

（4）在保持社会经济健康快速发展的同时，提高我国人口的受教育水平，实现教育与社会经济发展的良性互动，最终形成国家兴办体育事业，人民群众积极参与体育活动的良好氛围。