柳 英

（天津城建大学图书馆 天津 300384）

1 引言

英国《公共图书馆法1850》是世界范围内公共图书馆领域的第一部国家立法，同时也是英国设立免费信息获取机构的首次立法，彰显了当时的英国政府对公民道德、社会发展和教育水平的重大关切[1]。《公共图书馆法1850》的横空出世虽然有其社会原因，但在当时英国社会改革频发的时期，英国的立法活动多集中在国家治理和经济社会发展的关键领域，对公共图书馆事业的专门立法多少有些“突然”。正是因为如此，这部法案在世界范围内才具有独一无二的开创地位。也因为这部法案的出台是在没有任何借鉴和参考的情况下对事业和制度的一种首创，因此在其出台后对图书馆事业发展形成了一定的限制和制约。1850年到1919年是英国公共图书馆立法史上立法活动最为频繁的一个阶段，而这一阶段的主题就是在法案的实施和完善中突破《公共图书馆法1850》设置的各种障碍。

2 需要修订的问题

辩证地看待《公共图书馆法1850》，不难得出这样的结论：在开创意义上，这部法案的作用巨大，但受时代的局限，内容也有不少需要改进的地方。主要表现在以下三个方面：

设置主体的限制。《公共图书馆法1850》规定了人口在1万人以上的英国城镇，地方议会有权建立公共图书馆。这就将设置公共图书馆的权力局限在了大型城镇，人口较少的郡县和乡村地区则不能依法建立公共图书馆。至1860年，英国总共仅有28所公共图书馆[2]。到1871年，尽管有了初等教育法的推动，英国公共图书馆的人口覆盖比例依然仅为16%，参见表1。这与《公共图书馆法1850》对设置主体的限制有直接的关系。

表1 公共图书馆人口覆盖率（1871）[3]

经费获取和使用的限制。《公共图书馆法1850》规定，地方议会可通过征税的方式设置公共图书馆。征税的比例是对每一英镑的固定资产征收二分之一便士的财产税。通过征税获得的公共图书馆建设经费可用于公共图书馆场馆设施建设、人员待遇发放，但不可用于购置图书，公共图书馆的藏书应该是来自赞助者的赠书或捐款。以上对经费获取数量和使用方式的限制在英国公共图书馆发展初期也造成了一定的阻碍。

设置方式的限制。《公共图书馆法1850》的一个重要特点是未对符合条件的城镇是否设置公共图书馆做出强制要求，是否设置公共图书馆由城镇议会全权决定。而一个城镇如果要设置公共图书馆，必须要由城镇议会提出议案，由纳税人投票来决定最终是否设置公共图书馆。如果超过三分之二的纳税人同意，才能依法设置公共图书馆，相反则不设置。从这一规定可以看出，一个城镇要建设自己的公共图书馆，一方面要得到议会的支持，另一方面还要得到大多数纳税人的同意。如果城镇议会在建设公共图书馆方面没有积极的意愿，或者纳税人基于征税比例提高的压力不赞同的话，该城镇就无法建立公共图书馆。事实上，在《公共图书馆法1850》出台的过程中，担心征税比例提高的声音正是阻碍法律出台的一个重要因素。

3 立法活动概览1850—1919

表2 英格兰和威尔士地区的公共图书馆立法

《公共图书馆法1850》出台以后，英国便开始了对这部法案的补充和完善，直到《公共图书馆法1919》的颁布，才将《公共图书馆法1850》中阻碍公共图书馆进一步发展的条款清除。以《公共图书馆法1850》为开端，到《公共图书馆法1919》的颁布，这期间英国的公共图书馆立法成果丰富。按照法案的实施范围来划分，这段时间英国的公共图书馆立法主要有三类：适用于英格兰和威尔士地区的公共图书馆立法、适用于苏格兰地区的公共图书馆立法、适用于爱尔兰地区的公共图书馆立法[4]，见表2—4。

表3 苏格兰地区公共图书馆立法

表4 爱尔兰地区公共图书馆立法

表2—4可以看出，苏格兰地区和爱尔兰地区在《公共图书馆法1850》颁布后相继颁布了适用于本地区的公共图书馆法，并对公共图书馆法进行了多次修订。适用于英格兰和威尔士地区的公共图书馆法也历经了多次修订，历次修订主要针对《公共图书馆法1850》中的遗留问题和弊端。总体来看，1850年到1919年期间，英国公共图书馆立法的发展持续而缓慢，到《公共图书馆法1919》颁布时，《公共图书馆法1850》中需要改进的三个主要问题才最终得以解决。

4 设置主体的拓展

《公共图书馆法1850》对设置主体的规定授予了符合条件的城镇通过征税建立公共图书馆的权力，而对设置主体的限制则将一些小型城镇、乡村等地方政府以及教区排除在外。这些地区的地方政府和教区如果想设置公共图书馆，既没有法律依据，更重要的是也没有依法征税的权力。这对公共图书馆在全国范围内的普及是一个不小的限制。不过，英国政府很快认识到了这个问题，在《公共图书馆法1850》颁布后，通过多次对公共图书馆法的修订和完善，极大拓展了有权设置公共图书馆的主体。

4.1 放宽人口条件

《公共图书馆法1850》的一个重要特点是并没有强制性，符合设置条件的地方政府和地方议会有权选择是否设置公共图书馆。在公共图书馆事业起步的阶段，并没有很多大型城镇依法设置公共图书馆。再加上法案对设置主体的人口数量条件的限制，使得有意愿并有资格设置公共图书馆的地方政府数量进一步减少。

《公共图书馆法1855》对有权设置公共图书馆的城镇人口条件进行了放宽，只要人口在5 000人以上的地方政府均可依法设置公共图书馆。这就使得公共图书馆从大型工业城镇向中小型城镇进一步扩展。到了1866年，一部覆盖英格兰、威尔士和苏格兰的《公共图书馆修订法》彻底取消了设置公共图书馆的人口条件。自此，在国家层面，从人口数量对地方政府是否设置公共图书馆进行的限制不复存在。各地方政府，无论大小，都可选择是否依法设置本地区的公共图书馆。

4.2 教区成为设置主体

从历史上看，英国的政治和宗教紧密结合。为地方传教士、神职人员和教区民众提供宗教学习与研究场所与资料的教区图书馆在英国也拥有悠久的历史。1708年颁布的《教区图书馆法》更是议会权力战胜君权之后由英国议会颁布的第一部图书馆领域的法案。工业革命之后，英国的人口开始由农村向城市聚集，形成了曼彻斯特、利物浦等大型工业城镇。这些城镇中，公共图书馆成为了民众获取知识与日常阅读休闲的主要场所。但在一些小型城镇和乡村，各教区图书馆在服务民众方面仍然发挥着重要作用，在一定程度上承担着公共图书馆的职责。教区图书馆已有的建筑设施和图书资源更是降低了地方政府设置公共图书馆的成本。因此，教区与地方政府的合作也成为了设置主体拓展的又一形式。

《公共图书馆法1855》是允许教区设置公共图书馆的第一次尝试。在这部法案中，明确规定了除地方政府可以设置公共图书馆外，教区委员会亦可单独或联合起来设置公共图书馆。1866年《公共图书馆修订法》促进了教区与地方政府的合作，法案允许各教区与现有的公共图书馆或规划建设中的公共图书馆合并，共同承担公共图书馆职能。教区成为公共图书馆的设置主体，一方面整合了地方资源，另一方面极大地促进了公共图书馆在英国的普及。

4.3 消除建筑条件的限制

在公共图书馆刚刚开始兴起的19世纪中期，社会上对建设公共图书馆的重点普遍放在建筑设施的准备上。对建筑设施的重视程度甚至远远超过了图书资源的储备，这一点在1850年法案中得到集中体现。法案授予了地方政府征税的权力，并希望地方政府用这笔资金来租赁场地，兴建图书馆建筑，购买图书馆设施。这就在无形中使得图书馆建筑成为了设置公共图书馆的必备条件。事实上，在公共图书馆的初创时期，这一无形的限制阻碍了小型政府提供公共图书馆服务的规划。

1887年《公共图书馆修订法》消除了小规模的地方政府是否可以提供图书出借服务的疑虑，授予小规模的地方政府可以在没有图书馆建筑的前提下提供图书出借服务，这就极大地解放了小规模政府提供公共图书馆服务的双手。在这一规定的要求下，很多小规模政府选择在市政厅开辟一个角落，用于向居民提供图书借阅服务。

4.4 细分城镇类型

英国1888年《地方政府法》对英国的行政区划进行了重新划分。这部法案将英格兰和威尔士整合为郡县、自治郡县和独立市三个主要类型。利物浦、伯明翰、曼彻斯特等大城市成为独立市，另有郡县和自治郡县共57个。这些郡县将原有的城乡区域进行了重新布局[5]。在英国地方政府改革的背景下，英国图书馆协会对修订公共图书馆法做出了新的调查和建议，并促成了1892年《公共图书馆法》的出台。

1892年法案确立的关于有权设置公共图书馆的城镇类型的规定一直沿用到1964年新法的出台。在这部法案中，对公共图书馆设置主体的类型做了明确细化的规定。除了1888年《地方政府法》中确立的三种地方政府类型外，其他类型的城市管理主体和教区也可以作为公共图书馆的设置主体。1892年法案将有权设置公共图书馆的主体划分为两大类，一类是城市区域，另一类是教区。城市区域涵盖了1888年《地方政府法》规定的各种类型的政府和其他城市管理主体。教区不仅包括单个教区，还包括教区的联合体。通过对有权设置公共图书馆的设置主体的细化可以看出，这时的英国各个区域都可以依法建立公共图书馆了。公共图书馆设置主体也达到了最大程度的拓展。

设置主体这一限制条件的逐渐消除授予了英国各地方政府建立公共图书馆的权力，自此以后，各地方政府，无论大小，都可依法建立公共图书馆。除了地方政府外，教区也成为了设置公共图书馆的又一主体，这为农村地区居民享有利用公共图书馆的权利提供了便利。

5 经费获取与使用方式的改变

公共图书馆作为非营利性公共机构，其经费的获得主要依赖地方政府的支持和其他途径的资助。在英国公共图书馆立法之初，地方政府为建设公共图书馆提供资金这一原则就已经确立。然而，尽管地方政府可通过征收财产税的方式筹集建设公共图书馆的资金，但在可以利用的资金数量和途径上均有一定的限制。这些限制主要体现在征税比例和经费的使用途径上。在征税比例上，最初的法律规定地方政府可对财产按每英镑二分之一便士的比例征收财产税；在经费的使用上，法律则明确规定了不可用于购置图书资料。

5.1 早期公共图书馆的筹建

受法律对经费获取和使用的限制，早期建成的一些公共图书馆中有不少主要依赖于捐赠才得以建成。曼彻斯特公共图书馆是1850年法案颁布建成的第一个大型公共图书馆，它的建成离不开当时的曼彻斯特市长约翰波特（John Potter）的不懈努力。在市议会通过设置公共图书馆的提案之前，约翰已经筹集了近13 000英镑的资金。后来这些资金中有超过7 000英镑是用于公共图书馆场地和建筑的筹备[3]41。另外，在曼彻斯特公共图书馆正式开馆时，也已经备好了约25 000册书[2]。

1850年法案规定了较低的征税比例，但有些地方在建设公共图书馆的过程中则通过地方立法提升了这一比例，如利物浦公共图书馆。利物浦公共图书馆是仅次于曼彻斯特的大型公共图书馆，于1852年建成开馆。该图书馆虽然是在1850年《公共图书馆法》的规范下建成的，但在经费的获取上却通过地方立法将征税比例提高到了每英镑1便士。尽管有了较高比例的征税来保障公共图书馆的建成和运营，但通过征税获得的经费在用于馆舍建设后已经没有太多的余额用于馆藏资源建设。事实上，该馆开馆时有10 000卷左右的图书是来源于捐赠，或通过捐献的资金购买的[3]41。

5.2 征税比例的调整

在财富聚集的新型工业城市，如曼彻斯特和利物浦，每英镑二分之一便士的征税比例勉强可以支撑公共图书馆场地和建筑设施的筹备，但无法保障对公共图书馆日常运行起决定性作用的馆藏资源建设的持续稳定发展。

1850年法案规定的征税比例在苏格兰地区最快实现突破。苏格兰于1854年颁布《苏格兰公共图书馆法》，法案规定地方政府可征收每英镑1便士的税收用于公共图书馆，比1850年法案的征税比例提高了一倍。针对英格兰和威尔士地区的立法改革出现在1855年《公共图书馆法》中。改革的内容与1854年《苏格兰公共图书馆法》相似，同样涉及了征税比例的问题。自此，每英镑1便士的征税比例开始在英国普遍实施，直到1919年《公共图书馆法》将这一限制消除。

《公共图书馆法1919》历史意义重大。取消对征税比例的限制使得公共图书馆有了更坚实的基础来面对新的需求，提供新的服务。这部法案还授予了郡县级地方政府建设公共图书馆的权力，极大促进了郡县级公共图书馆的发展。在这部法案颁布之后，长达70年的经费限制在英国大部分地区取消，唯一的例外是在苏格兰地区的郡县。但这部法案的出台也使得苏格兰郡县建设公共图书馆的征税比例提高到了每英镑6便士[3]217。

公共图书馆的设置和运行是地方政府的责任，地方政府理应拥有相应的自主权。英国公共图书馆立法从最初的征税比例的限制到限制的取消，是逐渐将权力下放到地方的一种表现。事实上，在公共图书馆具体建设过程中，尽管有法律的规定，还是有地方政府因地制宜地对这一规定加以修订，以实现向本地居民提供优质公共图书馆服务的目的。征税比例的限制得以消除，并不代表地方政府可以无限制征税，征税额度仍是由地方议会民主决议来确定。

5.3 经费使用途径的拓展

在图书馆发展史上，私人图书馆是早于公共图书馆出现的一种图书馆类型，而且早期的私人图书馆中有不少后来演变成了公共图书馆或国家图书馆。可以说，利用私人馆藏建设公共图书馆的传统由来已久。因此，在1850年《公共图书馆法》筹备的过程中，公共图书馆立法倡导者中有不少人将公共图书馆最初的馆藏建设寄望于捐赠，这一思想直接反映到了法案的规定中。1850年法案发布后，较大规模的城镇有了通过征税设置公共图书馆的权力，但通过征税得来的经费却不可用于购置图书。在人口聚集的大型城镇，通过捐赠建设馆藏资源或许在最初是可行的，但公共图书馆的资源建设是一个持续的过程，一味依赖捐赠显然不行。更何况，在一些规模不如曼彻斯特、利物浦等大型工业城市的城镇中，仅靠捐赠不足以支撑公共图书馆开馆。这一限制的不合理之处很快显现，英国也很快通过立法取消了这一限制。

对这一限制的消除最早出现在1854年《苏格兰公共图书馆法》中，该法案规定了图书馆经费不仅可以用来租赁场地、建筑设施和人员待遇，还可用来购置图书、地图、样品和范例等。苏格兰的这一做法很快扩展到了英格兰和威尔士。在次年颁布的适用于英格兰和威尔士的公共图书馆法中，对经费的使用途径进行了扩展，公共图书馆经费可用于购置图书、报纸、地图、样品和范例。

可以看出，经费使用途径的限制具有明显的不合理之处。和消除征税比例这一限制所用的时间相比，消除经费使用途径这一限制所用的时间只是它的1/14。经费是公共图书馆建立和运行的必然保障条件之一，这一保障条件的合理与完善一方面能保障公共图书馆的持续稳定发展，另一方面对公共图书馆在英国全国范围内的普及来说也是至关重要的。

6 设置方式的改革

1850年《公共图书馆法》的一个重要特点是没有强制性，符合条件的地方政府可选择是否设置公共图书馆。那么，是否设置公共图书馆这一决定如何作出？这是公共图书馆产生方式的问题。针对这一问题，英国的公共图书馆立法最初就有相关规定，并随着形势的变化做出了改变。

6.1 议会提案

1850年法案授予了地方政府设置公共图书馆的自主权。地方议会是地方政府的核心，承担着地方事务的决策功能。设置公共图书馆的第一步工作，就是地方议会的议员向议会提交设置公共图书馆的提案。有了设置公共图书馆的提案，议会才能就是否设置公共图书馆进行讨论、调查、投票等程序。而一个提案的形成则需要有议员的推动。在英国公共图书馆的建设初期，如曼彻斯特、利物浦这样的大型工业城市，均有议员向地方议会提交设置公共图书馆的提案，这才有了后来针对这一提案的讨论、投票和最后的通过。可以说，形成一份议会提案是公共图书馆设置的开始。

6.2 纳税人投票

由于英国初期的公共图书馆设置经费是通过向市民征收财产税的方式获得的，所以，是否设置公共图书馆也必须经过纳税人的同意。在1850年《公共图书馆法》出台前，针对这部法案的反对意见中，很重要的一种声音是纳税人对纳税负担的担忧。因此，在1850年法案出台后，授予了纳税人设置公共图书馆的决定权。

1850年法案规定，公共图书馆作为服务普通市民大众的公共文化机构，其设置和运行也应尊重市民的意见。法案规定了以纳税人投票的方式设置公共图书馆的方式。具体而言，公共图书馆的设立与否应以投票结果为准，参与投票的是市镇范围内的纳税人，当超过三分之二的票数同意设立公共图书馆时，各市镇应依法设立公共图书馆。可以看出，公共图书馆的设置需得到2/3以上的纳税人的同意。

1854年《苏格兰公共图书馆法》对这一设置方式做了细微的改变。法案规定，个人财产在10英镑以上的户主均可参与公开会议，决定是否设置公共图书馆，参与人数不少于5人就可举行投票。在投票比例上，该法案沿用1850年法案的方式，要求2/3以上参与投票的人同意方可设置公共图书馆。1855年针对英格兰和威尔士地区的《公共图书馆法》中依然要求通过召开公开会议的方式决定是否设置公共图书馆，设置决定需得到2/3以上纳税人的投票同意才能通过。1866年《公共图书馆修订法》对投票方式做出了进一步的改变，这一改变主要体现在投票比例上。该法案取消了超过2/3纳税人投票同意才能设置公共图书馆的规定，将这一投票比例修改为超过半数，即只要有多数人同意，就可以设置公共图书馆。1877年《公共图书馆修订法》进一步明确公共图书馆的设定可通过投票或公开会议的形式，再一次确立了1/2的投票比例[3]20-22。

6.3 设置方式的简化

从1850年法案开始确立的纳税人投票的方式，经过40年的发展，中间虽然经历了投票比例的调整，但依然被证明是不合理的。首先，投票人的确立是一项繁琐的工作。在设置公共图书馆之前，需要对有投票资格的市民进行统计，通知其来参加是否设置公共图书馆的公开会议，前期准备工作非常繁重。其次，复杂和繁重的准备工作还会极大增加政府机构的工作成本。再次，由于实际参加人数和参加人员的代表性不能保证，使得投票结果的参考性大打折扣。这些因素使得通过纳税人投票同意来设置公共图书馆的方式得到众人的诟病。

1893年，一项公共图书馆法的修订法案出台，针对公共图书馆设置的程序过于复杂，成本高且结果存在较多不确定性的问题提出了改进措施。具体而言，取消了公开会议投票的方式，只要地方政府在工作会议中同意，便可以向社会发布设置公共图书馆的通知[3]111。这一简化的设置方式也很快从地方政府扩展到了教区，英国公共图书馆就此告别了复杂的设置程序，极大促进了公共图书馆在英国的普及。

7 结语

1850年到1919年这一阶段，是英国公共图书馆立法开创与发展的阶段，在为世界公共图书馆运动提供可行模式的同时，自身也在不断探索着更加符合公共图书馆发展规律的发展路径。在公共图书馆的不断发展中，英国的公共图书馆立法总是适时地对阻碍公共图书馆事业发展的各种限制条件加以改进和消除，拓展设置主体、简化设置方式、增强保障措施，这些改变促进了英国公共图书馆事业的快速发展。1919年以后，英国的公共图书馆立法暂时停滞，但公共图书馆事业依然在战争的影响下不断向前发展。

（来稿时间：2018年8月）