张 泽，崔甲子，辛 勃

(中国直升机设计研究所，江西 景德镇 333001)

0 引言

随着《民用航空工业中长期发展规划(2013-2020年)》的发布以及相关政策的施行，我国民航产业迎来了一次重大的发展机遇。近年来，ARJ21支线客机正式投入运行，旅客运送量突破一万人次；AC313大型直升机飞上珠峰、消防演练、漂浮演示、航空护林、大雨试飞，成为“全能王”；Z15中型直升机和C919大型客机相继首飞成功。可见我国民航产业正迈进蓬勃发展的阶段，同时也带来日益增长的航空产品适航取证需求，乃至为打开国际市场而获取美国联邦航空局(FAA)和欧洲航空安全局(EASA)相关适航证件的需求。

我国民用航空当局CAAC参考FAA适航法规体系建立了中国民航规章体系，与EASA适航法规体系差异较大。本文向读者全面介绍EASA适航法规体系，并说明与中国民航规章体系的对应关系，旨在帮助国内民航产业相关人员全面了解EASA适航法规体系，为国内民航产品进行EASA适航取证提供一定的参考。

1 EASA适航法规体系

1.1 EASA简介

EASA全名European Aviation Safety Agency，即欧洲航空安全局，是欧盟民用航空当局，其前身为欧洲联合航空局(JAA)。EASA成立于2002年，拥有技术、金融和法律自主权，其职能如下：

1)起草所有民航领域的实施法规，向欧盟立法提出建议；

2)在拥有专有权的领域(例如适航)，对产品和组织进行审定和批准；

3)在拥有共有权的领域(例如运行、空管)，对成员国进行监督和支持；

4)推动欧洲和国际标准的应用；

5)与国际组织合作，为全球范围内的欧盟公民获取最高安全水平。

EASA目前拥有32个成员国，其中28个为欧盟成员国，称正式成员国，4个为非欧盟成员国，称观察成员国。成员国执行欧盟的航空法规，并接受EASA监督。EASA负责航空器的合格审定和非欧盟适航领域组织的批准，成员国的国家民航局负责监督国内民航相关组织，包括生产、维修、运行、执照、培训、空管和机场等。

非EASA成员国的航空器想要取得EASA适航证，其设计组织必须先取得EASA设计组织批准(DOA)，或者其国家民航局与EASA签署工作协议。

1.2 EASA适航法规体系

EASA适航法规体系分为三层，如图1所示。

图1 EASA适航法规体系

其中，基本规章和具体规章为“硬法律”(hard law)，是强制性规定，法规性文件；局方规则为“软法律”(soft law)，是非强制性规定，非法规性文件。

1.2.1 基本规章

2002年7月15日，经欧洲议会和欧盟理事会正式表决通过Regulation(EC)No.1592/2002，成立了EASA。该项规章是EASA的一个基本立法文件，概述了EASA任务来源的必要性，是欧盟成员国必须采用的共同的民用航空规则，因此称为“基本规章”。2008年2月20日，Regulation(EC)No.216/2008正式颁布，替代了Regulation(EC)No.1592/2002。

基本规章是为了保证航空安全和环境可持续发展而制定的通用规则和要求，它赋予了EASA强制实施法规的权力。

1.2.2 具体规章

基于基本规章赋予的职能，EASA针对各民航领域起草实施法规，经欧洲议会和欧盟理事会表决通过后，形成具体规章，其实质是基本规章的实施法规。目前包括如下部分：初始适航、附加适航规范、持续适航、机组人员、航空运行、第三国运营人、空中交通管制/空中导航服务、空中交通管制员、空域使用要求、标准化欧洲空中规则、机场、上诉委员会、收费、处罚、标准化检查、安全性关键性能指标以及其它。

具体规章通常会有一个或多个附录，例如我们熟知的Part-21，在EASA适航法规体系中，即是初始适航规章Commission Regulation(EU)No 748/2012的附录。具体规章的正文部分用于阐述规章的合法性、修订历史以及某个民航领域的通用规则和要求，附录部分则给出具体可用的实施细则。

1.2.3 局方规则

局方规则包括符合性方法(AMC，Acceptable Means of Compliance)、指导材料(GM，Guidance Material)、审定规范(CS，Certification Specifications)等。

符合性方法是局方采纳的非强制标准，能用于表明对基本规章及其实施法规或审定规范的符合性；当遵循符合性方法时，实施法规或审定规范的相关要求也就满足了。

指导材料是局方编写的非强制材料，辅助说明一项要求或规范的含义，用于支持对基本规章及其实施法规、审定规范和符合性方法的解释。

审定规范是局方采纳的非强制技术性标准，指出对基本规章及其实施法规表明符合性的方法，并且能用于合格审定的目的。

一般来说，EASA发布的符合性方法和指导材料，例如AMC and GM to Part-21，其对象是基本规章及其实施法规(简单地说，就是基本规章和具体规章)；EASA发布的审定规范，例如CS-29，通常分为两个部分：一是审定规范，二是对该审定规范的符合性方法和指导材料。

1.3 EASA法规制定程序

EASA的法规制定程序分为6个阶段，见表1。

表1 EASA法规制定程序

在EASA法规制定过程中，相关文件的发布顺序如图2所示。

图2 EASA法规制定过程文件

法规制定计划，Rulemaking Programme：每隔一段时间，EASA会发布一份法规制定计划，列举一段时间内的法规制定工作(RMT，Rulemaking Task)，用于现有适航法规的完善和未来可能的发展。

参考要求，Terms of Reference(简称ToR)：是EASA针对一项法规制定工作制定的规划和指导，阐述项目的背景、目标、具体行动和最终成果等内容，并标明相关负责团队的分工。

建议更改通告，Notice of Proposed Amendment(简称NPA)：EASA发布建议更改通报，主要内容是建议的法规修订，向公众征询意见，并规定反馈期限，超过该期限提交的评论意见，EASA将不予考虑。

建议更改预告，Advanced Notice of Proposed Amendment(简称A-NPA)：用于未来可能的建议更改预告，向利益相关者寻求早期的建议。

意见反馈文件，Comment Response Document(简称CRD)：建议更改通告发布后的规定时间内收到的所有评论意见，EASA都将进行回复，并将其汇总成相应的意见反馈文件。

规章，Commission Regulation / Commission Implementing Regulation：既是规章本身，也是对于规章的修正案。对于“硬法律”，即基本规章和具体规章的修订，EASA在内部研究和征求意见之后，起草修正案，递交欧盟委员会批准，经欧洲议会和欧盟理事会表决通过，形成规章并具备法律效力，供各成员国执行。

指令，Executive Director Decision：对于“软法律”的修订，EASA在内部评审和征求意见之后确定内容，由EASA执行主管发布指令，“软法律”的修订内容通常作为其附件一起发布。此外，指令还用于启动或终止法规制定工作。

2 EASA适航法规体系与中国民航规章体系对比

2.1 中国民航规章体系简介

目前，我国已初步形成了由1部《中华人民共和国民用航空法》、26部行政法规和行政法规性文件、百余部民航规章以及相应规范性文件所组成的中国民航规章体系，如图3所示。

其中，前三层是法规性文件，具有法律效力，第四层规范性文件，没有法律效力，用于落实民航法律、法规、规章的相关规定，指导相关人员开展适航工作。《中国民用航空总局职能部门规范性文件制定程序规定》(CCAR-12LR)对规范性文件做出了详细规定。

图3 中国民航规章体系

2.2 EASA适航法规体系与中国民航规章体系对比

2.2.1 基本规章与民用航空法

基本规章与民用航空法皆由最高立法机构审议通过(基本规章—欧洲议会和欧盟理事会，民用航空法—全国人大常委会)，是民航领域的最高法律文件，是为了保证航空安全和促进民航发展而制定的通用规则和要求，规定了民航当局的职能，赋予其强制实施法规的权力。

2.2.2 具体规章与行政法规

具体规章仍需欧洲议会和欧盟理事会审议通过，而行政法规是国务院通过，由总理以国务院令发布或授权CAAC发布，两者皆为法规性文件，具有法律效力。

具体规章的正文部分与行政法规类似，是基本规章与民航航空法的具体延伸，规定了某个民航领域的通用规则和要求。

具体规章的附录部分，给出与正文部分对应的某个民航领域的具体可用的实施细则，通常对应于中国民航规章体系的第三层民航规章(CCAR)，例如初始适航规章Commission Regulation(EU)No 748/2012的附录Part-21(航空器及相关产品、零部件和设备以及设计和生产组织的合格审定)对应于《民用航空产品和零部件合格审定规定》(CCAR-21)。

2.2.3 审定规范与民航规章

审定规范与民航规章皆由民航当局制定和发布，是特殊的技术性标准，是为保证实现民用航空器的适航性而制定的最低安全标准，用于航空产品的合格审定，通常是我们最为关注的适航文件。审定规范是非法规性文件，没有法律效力，只有在合格审定时被列为审定基础，才以协议的形式生效执行，而民航规章是法规性文件，是国家法规的一部分，必须严格执行。

审定规范依据具体规章而进行了分类，见本文“1.2.2 具体规章”。正如前文所述，具体规章的附录部分通常对应于民航规章，具有类似的功能，因此并不是所有具体规章下都有相应的审定规范，绝大部分的审定规范归属于初始适航。

民航规章则参考FAA适航法规体系，按部号进行如下分类：行政程序规则(1-20部)，航空器(21-59部)，航空人员(60-70部)，空域、导航设施、空中交通规则和一般运行规则(71-120部)，民用航空企业合格审定及运输(121-139部)，学校、非航空人员及其他单位的合格审定及运行(140-149部)，民用机场建设和管理(150-179部)，委任代表规则(180-189部)，航空保险(190-199部)，综合调控规则(201-250部)，航空基金(251-270部)，航空运输规则(271-325部)，航空保安(326-355部)，科技和计量标准(356-390部)，航空器搜寻援救和事故调查(391-400部)。

2.2.4 符合性方法和指导材料与咨询通告

符合性方法和指导材料由EASA制定和发布，咨询通告由CAAC下属的适航司制定和发布，两者皆为非法规性文件，没有法律效力。

符合性方法和指导材料的定义见本文“1.2.3 局方规则”。正如前文所述，EASA单独发布的符合性方法和指导材料，其对象是基本规章和具体规章；对象为审定规范的符合性方法和指导材料，并不会单独发布，而是作为审定规范的一部分。

《中国民用航空总局职能部门规范性文件制定程序规定》(CCAR-12LR)中规定，咨询通告是各职能部门下发的对民用航空规章条文所作的具体阐述。咨询通告的对象是民航规章，用于条款的解释说明，并给出符合性建议。

由此可知，符合性方法和指导材料与咨询通告在体系层次和功能作用上来说，是基本相同的。但值得注意的是，中国民航规章体系是参考FAA适航法规体系建立的，咨询通告的内容与FAA的基本一致，而EASA在借鉴FAA的同时，从欧洲航空工业界引用了大量可接受的技术标准，形成了一套有别于FAA咨询通告的指导文件，即符合性方法和指导材料。

在用于航空产品合格审定的审定规范中可以看到，例如CS-29，其附属的符合性方法和指导材料仅给出了部分条款的解释说明和符合性建议，这一部分的内容正是有别于FAA咨询通告(AC 29-2C)的，其余条款的解释说明和符合性建议仍旧参考FAA咨询通告(AC 29-2C)。因此在实际使用过程中，需要将审定规范的符合性方法和指导材料与相关的FAA咨询通告结合起来。

3 总结和展望

本文全面介绍EASA适航法规体系，并说明与中国民航规章体系的对应关系，希望能够帮助国内民航产业相关人员全面了解EASA适航法规体系，为国内民航产品进行EASA适航取证提供一定的参考。

随着我国民航产业的发展以及航空产品合格审定经验的丰富，我国的民航规章体系也应与时俱进，在规范民航市场的同时，持续发挥促进民航产业发展的作用。CAAC应该学习EASA的经验和教训，在跟随FAA脚步的同时，加强与国内航空工业界的沟通和交流，逐渐走出一条既适合国情又接轨国际的道路，最终取得与FAA、EASA并列的国际地位。