社会中医养生保健机构管理模式的构建

2019-04-09杨燕婷郁东海

卫生软科学 2019年3期

杨燕婷，郁东海

(1.浦东卫生发展研究院，上海 200125；2.浦东新区卫生和计划生育委员会，上海 200125)

中医养生保健服务通过养生咨询指导、按摩、熏洗、艾灸、贴敷、刮痧等一些传统保健服务，以防止疾病的发生发展，体现中医“治未病”的核心理念[1]。国家中医药管理局于2011年，正式确定北京市东城区、上海市浦东新区作为中医养生保健服务机构准入试点地区[2]。然而，随着试点工作的不断深入，社会中医养生保健服务行业，尤其是社会非医疗性中医养生保健机构的服务标准缺失、服务内容界定不清、人员水平资质偏低等问题逐渐显现[3](下文中所指的社会中医养生保健机构特指社会非医疗性中医养生保健机构)。因此，构建一套以监管养生保健机构服务标准与服务内容为核心任务的社会中医养生保健机构管理模式，对于维护养生保健市场秩序，促进社会中医养生保健服务行业的快速发展，具有重要意义。

基于此，本文通过文献与政策法规分析，在明确社会中医养生保健机构管理模式关键环节的基础上，以医疗机构的管理模式为参照对象，初步构建以政府为主导、国家卫生健康委员会(简称卫健委)与中医药管理局等相关机构执行的管理模式各环节的核心要素，并对现有的相关法律、政策文件在关键环节和核心要素的完备性上进行逐一印证，为完善社会中医养生保健机构管理模式提供建议。

1 资料与方法

1.1 资料

1.1.1 社会中医养生保健机构管理模式的资料检索策略

以“中医药”“养生保健”“管理模式”为关键词检索知网、维普、万方等数据库，以及中医药管理局网站。获得近10年来(2008-2018年6月)在国内学术期刊上发表的有关社会中医药养生保健机构监管方面的研究文献，以及中医药管理局网站中有关社会中医养生保健行业的法律、法规。检索时限设定为建库至2018年6月，采用主题词和自由词相结合的方式进行检索，并调整检索策略，尽可能提高文献查全率。

1.1.2 医疗机构管理模式的资料检索策略

以“医疗机构”“管理模式”“监管”“监督管理”“机构管理”为关键词检索中医药管理局、国家卫健委、上海市卫生和计划生育委员会、地方政府等官方网站，获得现行的有关医疗机构管理模式的法律、法规。检索时限设定为建库至今，采用主题词和自由词相结合的方式进行检索，并调整检索策略，尽可能提高法律、法规的查全率。

1.2 资料选择标准

1.2.1 社会中医养生保健机构管理模式选择标准

研究内容：2008年-2018年6月，发表在国内学术期刊上有关中医养生保健机构监管的文献，政府及相关部门出台的社会中医养生保健机构监管的法律、法规。

研究类型：卫生政策工具研究。

研究对象：参考《中医养生保健服务机构基本标准(试用稿)》[4]确定的社会中医养生保健机构。

1.2.2 医疗机构管理模式选择标准

研究内容：现行的政府及相关部门出台有关医疗机构监管的法律、法规。

研究类型：卫生政策工具研究。

研究对象：参考《医疗机构管理条例实施细则》[5]确定的医疗机构，即经登记取得《医疗机构执业许可证》的机构。

1.3 资料剔除标准

剔除治疗效果研究类、知识普及研究类、重复投稿、中国大陆以外的文献。

1.4 分析方法

关于社会中医养生保健机构管理模式探索的分析：①通过归纳分析法，总结出社会中医养生保健机构管理模式的关键环节；②通过归纳分析法，基于前述确认的关键环节，对我国关于医疗机构的法律、法规进行总结，获得医疗机构管理模式在前述各关键环节所审核的核心要素；③通过比较分析法，以文献提及的社会中医养生保健机构管理模式对比医疗机构管理模式，明确社会中医养生保健机构管理模式核心要素构成的完备性。

其中，医疗机构管理模式关键环节、核心要素的提炼，均遵循以下原则：1)凝练性原则，即该关键环节/核心要素的描述，能充分标识、高度概括文本内容；2)专门性原则，即该关键环节/核心要素的描述，能将目标文本与其他文本相区分。核心要素的提炼，还需遵循匹配性原则，即各要素审核所处阶段与关键环节所描述阶段相匹配。

2 结果

2.1 社会中医养生保健机构的管理模式

以“中医药”“养生保健”“管理模式”为关键词，检索2008年-2018年6月发表的中文文献以及中医药管理局网站中的法律、法规，提取其中有关社会中医养生保健机构管理模式的资料并进行综合分析，共检索文献15篇，根据剔除标准删除7篇，最终保留8篇，见表1。

表1 社会中医养生保健机构管理模式的探究

由上述政策法规与文献可知，对社会中医养生保健机构的监管，包括准入、监督、退出3个环节。在整个管理模式中，政府具有主导地位，既对社会中医养生保健机构实施鼓励政策，也对卫健委及其下属部门起到监督、督促的作用。卫健委是社会中医养生保健机构管理模式的主体，其下属法规科与综合监督局分别审查该管理模式的准入环节与监督环节，中医药管理局的政策法规与监督司负责该管理模式的监督环节与审查环节。社会中医养生保健机构是管理对象。见图1。

图1 社会中医养生保健机构的管理模式

2.2 社会中医养生保健机构管理模式的核心要素

关于医疗机构管理现行的法律法规等文献，共检索出5篇有效文献，基于关键环节/核心要素的提炼原则(凝练性原则、专门性原则、匹配性原则)，共提炼出准入、监督、退出3个关键环节，13个核心要素，其中准入6个核心要素，监督3个核心要素，退出4个核心要素，具体结果见表2。

对照上述医疗机构监管的核心要素，社会中医养生保健机构相关法律、法规及文献的完备性进行核对，结果如表3所示。其中“√”表示法律、法规所明确规定的核心要素，“×”表示法律、法规与文献都不予考虑的核心要素，“○”表示虽然法律、法规没有明确规定但是相关文献指出要加以考虑的核心要素。

表2 医疗机构管理模式的核心要素

续表2

表3 社会非医疗性中医养生保健机构管理模式的核心要素

3 讨论

近年来中医养生保健服务行业发展迅速，对促进就业、拉动消费意义重大。目前，医疗机构提供的中医养生保健服务相对安全规范，而社会非医疗机构提供的中医养生保健服务存在的问题较多。《中医药法》也规定“国家发展中医养生保健服务，支持社会力量举办规范的中医养生保健机构”，因此，构建一套规范的社会中医养生保健机构的管理模式非常必要，有利于引导中医养生保健服务市场良性发展。

从表3中可以清楚得出社会中医养生保健机构管理模式各环节(准入、监督、退出)的核心要素与医疗机构相比虽然差距不大，但是各环节的审查范围相对较小。

3.1 从准入环节的审查范围来看

与医疗机构准入的核心要素相比，社会中医养生保健机构对人员配置、厂房规模、设备配置、从业人员资质、执业登记、服务项目均做出了详细的指导要求。社会中医养生保健机构绝大部分为工商注册登记企业[11]，其准入审核的标准与门槛偏低。例如人员配置，法律文件从人数与职业两方面规定医疗机构的准入标准，而社会中医养生保健机构只有从业人数的规定。因此，在这种情景下，卫健委下属法规科在准入环节要更加严格的按照法律规定审核社会中医养生保健机构，从根本上净化养生保健市场。

3.2 从监督范围来看

社会中医养生保健不需要实行药品监督审查，这主要是因为《中医养生保健服务机构基本标准(试用稿)》[4]和《中医养生保健服务规范(试行)》[12]明确规定社会中医养生保健机构不得从事药品销售活动。《国家中医药局关于促进中医养生保健服务发展的指导意见》[19]对社会中医养生保健机构监督环节的诊疗行为有一定要求，但却没有出台监督人员培训的相关政策文件。刘艳等对上海浦东新区养生保健行业从业人员资质的研究结果提示，中医养生保健从业人员缺乏持续、有效的后续培训，使得从业人员难以保证必要的保健服务技能，更难以保证服务质量与安全[3]。由此可见，综合监督局、中医药管理局与监督司应加大对社会中医养生保健机构从业人员培训的监督力度，规范从业人员服务行为，切实提高服务质量。

3.3 退出

到目前为止，全国范围内仅有广西出台了有关医疗机构退出的暂行条例，《广西基本医疗保险定点医疗机构管理暂行办法》[16]。基于此条例，本文总结出医疗机构退出的核心要素为服务安全、服务费用、服务范围、违规与违法行为。根据表3可知，社会中医养生保健机构的退出核心要素应与医疗机构一致，但是针对其核心要素的审查内容可有所差别。社会中医养生保健机构管理模式退出环节的服务安全主要指的是从业人员在把握养生保健服务与治疗服务区别的基础上采取规范服务流程为居民服务。例如，以养生保健为目的与以治疗为目的推拿按摩，两者在手法、力度、穴位等方面都有很大的区别，如果不能区分二者的差别，就很可能损害居民的人身安全。因此，把服务安全列入退出环节的核心要素有助于规范服务流程，保障居民健康安全。现阶段中医“治未病”的服务人群大都是城市高端自费人群，普通居民难以体验养生保健服务，这就导致了社会中医养生保健机构的总收入偏低。为了提高收入，社会中医养生保健机构往往私自提高价格。因此，把服务费用列入退出环节的核心要素有助于物价部门日后采取价格管制措施对社会中医养生保健服务的收费项目进行统一定价，维护良好市场环境。与医疗机构不同的是，社会中医养生保健机构不但不会对看病居民采取推诿的态度，而且有时还会为居民提供不属于其服务范围的医疗技术[4]。因此，把服务范围列入退出环节的核心要素有助于居民了解社会中医养生保健机构的工作内容与工作职责。上海浦东新区社会中医养生保健机构现况调查状况指出，目前养生保健机构的违规与违法行为主要表现在网络炒作、非法宣传产品、提供网上诊断[3]，这些行为会破坏社会中医养生保健机构的企业形象。因此，把违规与违法行为列为退出环节的核心要素有助于取缔过度炒作、宣传行为，促进社会中医养生服务业健康快速发展。