董涛 白玉虎

[摘 要]2017年9月，国务院下发《关于支持山西省进一步深化改革促进资源型经济转型发展的意见》（国发〔2017〕42号文），《意见》明确提出“推动太原国家创新型城市建设”;同时，财政部下发87号文等一系列限制地方政府负债的相关文件。在此背景下，一方面，地方政府融资渠道和来源单一，创新型城市建设资金捉襟见肘;另一方面，金融机构与政府的合作点似乎越来越少。文章以此为研究目的和拟解决的问题，以开发性金融机构支持太原建设国家创新型城市为出发点，从引入和延伸创新型城市的概念和构建要素入手，结合太原构建要素的对比分析，总结其建设创新型城市的优势和薄弱点，尝试提出太原市政府加快建设创新型城市的相关建议，并找出开发性金融对接创新型城市建设的契合点，同时给出相应的对接模式和融资路径设计，力求解决创新型城市建设过程中的融资瓶颈，并为政银合作形成可复制、可推广的经验和策略。

[关键词]开发性金融;创新型城市;对接路径设计

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.09.001

1 引 言

1.1 研究背景

2006年，党中央、国务院提出建设创新型国家的重大战略决策，指出要以技术创新作为经济社会发展核心驱动力。2017年10月，习近平主席在党的十九大报告中提出“加快建设创新型国家”的要求，将创新作为引领发展的第一动力和战略支撑，同时，“创新驱动”作为社会主义事业的重要发展战略也被写入党章。创新型国家将是我国未来发展定位和实现“中国梦”的重要举措。

作为创新型国家的基本元素和重要组成部分，创新型城市是我国建设创新型国家战略的实施载体和落实创新驱动的具体切入点，创新型城市已成为国内许多大中型城市建设的重要目标。2016年12月，科技部、国家发展改革委联合下发《关于印发建设创新型城市工作指引的通知》，《通知》中列出61个创新型试点城市，太原是山西省内唯一列入试点的城市。2017年9月，国务院下发《关于支持山西省进一步深化改革促进资源型经济转型发展的意见》（国发〔2017〕42号文），《意见》明确提出“推动太原国家创新型城市建设”。可见，国家对太原城市发展已提出新的定位和要求，即通过建设创新型城市加快实施创新型发展战略，促进新旧动能接续转换，探索城市创新发展路径和核心动力，并率先打造区域创新示范高地，引领和带动全省资源型经济转型发展。可以说，太原作为山西的省会和中心城市，其创新型城市建设不只是自身发展的需要，更是助力全省走出一条转型升级、创新驱动发展新路的内在要求，任务艰巨，意义重大。

从2010年的国务院19号文、2014年的国务院43号文到2017年的财政部87号文，地方政府债务风险越来越受到国家高层的重视，其也无法再依靠传统的融资平台或政府购买服务筹集城市建设所需资金。对金融机构来说，除棚改和扶贫外，和地方政府的合作点似乎越来越少;对地方政府来说，融资渠道和来源单一，城市建设资金捉襟见肘。

1.2 研究目的

国家开发银行作为履行政府战略意图的开发性金融机构，在助推太原加快创新型城市建设进程、帮助地方政府解决在此过程中遇到的资金瓶颈是其不可推卸的职责;同时，寻求开发银行自身业务持续发展的增长点和与政府合作的契合点，也是现阶段急需解决的课题。

本课题研究着重于解决：对太原建设创新型城市提出建设性的建议;从开发性金融的角度，寻求双方合作的契合点;开展相应的对接路径设计。

通过上述三个问题的解决，一方面，切实发挥开发性金融在太原建设创新型城市进程中的融资、融智、融制的作用;另一方面，为分行的持续发展提供项目储备和具备可操作性的路径选择。

1.3 研究思路

本课题采用理论研究与实际分析相结合的方法，即在收集相关理论概念、研究成果的基础上，对创新型城市的内涵、构建要素及发展模式予以延伸、归纳和提炼，同时结合对太原经济财力、产业结构及各构建要素的对比分析，总结太原建设创新型城市的优势和薄弱点，旨在解决“是什么”“为什么”的问题。

以上述研究分析为基础，尝试提出太原市政府加快建设创新型城市的相关建议，并找出开发性金融对接创新型城市建设的契合点，同时给出相应的对接模式和路径设计，即解决“做什么”“怎么做”的问题。

2 创新型城市

2.1 定义及内涵

城市作为人类经济和社会活动的集聚空间和载体，生产力及生产方式的变化是其发展的根本动力。回顾城市发展历史，经历了原始城市、农业城市、工业城市等阶段，进入21世纪以来，城市经济功能呈现出由传统产业转向高新产业、由制造转向研发、由生产转向服务的趋势，城市尤其是中心城市日益成为信息、技术、品牌、知识、人才等创新资源的集聚地，由此，城市功能和创新的关系开始受人们关注。创新型城市是从工业文明向知识经济发展过程中出现的新型城市，是城市发展理念和模式的一种创新。世界银行在2005年发表了一份关于“东亚创新型城市”的研究報告指出，创新型城市是在新经济条件下，以创新为核心驱动力的一种城市发展模式。它强调以科技创新为核心，以提高自主创新能力为主要内容，推动城市产业结构调整和升级，转变经济增长方式，提高城市整体竞争力，从而实现城市社会、政治、经济、科技、文化、教育、生态、城市地域的协调和可持续发展。

2006年，党中央、国务院提出了建设创新型国家的重大决策，而城市作为国家和地区中具备完整社会系统功能的基本组成单元，其创新能力的强弱和创新水平的高低将直接影响到整个国家或地区的综合竞争实力。2008年，深圳在国内率先启动了国家创新型城市的试点工作。2016年12月，科技部、国家发展改革委联合印发《建设创新型城市工作指引》（以下简称《指引》），《指引》确定全国61座城市列入创新型市建设试点名单，并将创新性城市定义为：是以科技创新为经济社会发展的核心驱动力，拥有丰富的创新资源、充满活力的创新主体、高效的创新服务和政府治理、良好的创新创业环境，对建设创新型省份和国家发挥显著支撑引领作用的城市。同时，《指引》给出创新型城市建设的原则，包括：①创新驱动，把创新驱动发展作为城市经济社会发展的核心战略。②突出特色，根据不同城市的资源禀赋、产业特征、区位优势、发展水平等基础条件，明确不同类型城市的发展方向和重点任务。③地方主体，鼓励地方积极探索。④绿色低碳，营造优良的人居环境和城市生态。

从上文提及的创新型城市的概念及《指引》要求的建设原则，可以看出，创新型城市建设不仅仅局限于科技研发或高科技企业范畴，尤其是在经济增长方式转型背景下，其强调的是创新发生在经济、社会各个领域的复杂活动，并以创新为驱动，通过建立可持续的城市经济发展模式，最终实现区域的示范带动作用和地方居民的宜居生活。

2.2 构建要素

创新型城市是系统的概念、有机的整体，其中包含着多要素多方面的创新，更是体现各要素之间的整合和协同作用的系统工程。

（1）创新主体。创新体现在人类生产、生活的方方面面，城市的“创新”更是贯穿于产、学、研各环节，因此创新活动必须借助于行为主体实现，且可以包括企业、政府、大学等科研机构、中介服务机构及创新型人力资源等诸多方面。其中：

——企业是最活跃、最核心的部分，它承担着部分创新决策、投资、研发及风险收益的职能。

——政府是创新型城市重要的推动者，其作用体现在城市基础设施建设，营造生态环境、服务支撑体系，推动创新文化、氛围及机制的建设，并配置一定的创新资源。

——大学等科研机构，承担基础研究及对国民经济、社会发展或国家综合实力有广泛影响的技术开发，同时承担知识创新、知识传播及与教学相关的基础研究。

——中介服务机构，有利于信息资源的流通与整合，促进科技成果的转化及再利用，对具有共用及实用价值的科技创新成果进行广泛的推广应用。

——创新型人力资源，作为知识的载体和经济活动的实践者，其是上述各主体组成的基本元素。

（2）创新资源。创新资源是创新活动的基础和物质保障。主要包括城市基础设施、科技研发、资金供给等方面。

——城市基础设施。城市承担着人类大部分的活动，毋庸置疑，一个生态环境良好、基础设施完善的现代化城市既是产生创新思想、实践创新行为的重要支撑，也是吸引创新型企业、高科技人才及高校、研发机构等各类行为主体进驻的关键因素。据研究，在城市综合竞争力的贡献弹性数值中，基础设施占第一位。

——科技研发。知识经济背景下，科技竞争逐渐成为国家和地区综合实力竞争的焦点，加快经济结构调整、转变经济增长方式、缓解资源和环境的压力、提高人的生活水平等各方面都比以往更需要有力的科技支撑。

——资金供给。创新型城市的建设离不开大量的资金投入，这就需要完善的投入机制、多元化的投融资渠道、多层次的投融资体系提供资金保障。地方财政、银行及相关金融机构应该建立相关的机制、研究模式、配套政策，以保证资金的供给。

（3）创新制度。创新型城市的建设涉及政府职能转变、推进行政管理体制改革、打造服务型政府;涉及深化国有企业改革、促进资源要素的高效流转;涉及企业提升研发能力和自主创新、促进科技成果的转化、知识产权的保护及技术咨询、转让等中介服务;涉及建立科学的人才评价机制、激活人才成长潜能。以上这些，更多的需要有一系列制度去规范和指导、约束，因此创新制度建设是保障产业创新和城市各方面创新的基础性因素和前提条件。

（4）创新文化。创新文化，是维系和促进创新的基本环境，包括城市文化观念、创新氛围等软环境，及参与国际竞争与合作的开放的外部环境。例如深圳，作为全国改革开发放的最前沿阵地，最早经受市场经济文化的冲击，加之其毗邻香港放眼世界的区位特点带来的国际化视野及年轻化人口结构产生的“移民文化”，使深圳有着敢为天下先的勇气和魄力及“开放、竞争、多元、包容”的特区文化，这些文化元素有利于创新活动得到鼓励、创新成果得到肯定，当形成一种氛围甚至价值观时，创新型城市建设就更容易持续、健康地推进。

上述提及的四项创新要素中，一方面，其创新活动主要由创新主体完成，因此是创新型城市建设中最重要的能动要素;另一方面，创新资源、创新制度及创新文化共同构成了创新型城市建设的环境，它们是城市建设主体发挥能动性的基础。而这些环境条件又可以分为两类：一类是硬条件，主要指创新资源要素，是物质来源;另一类是软条件，由创新制度和创新文化组成，为创新型城市建设提供文化及制度上的支撑。

2.3 发展模式

在经济转型时期的社会背景下，政府和市场是推动创新型城市发展的两种主要外部推动力，根据两种驱动力的不同组合，创新型城市建设可以分为三种模式（毛艳华、姚华松，《创新型城市理论研究的发展》，2014）。

（1）政府主导型模式。即在城市发展过程中，政府制定明确的创新型城市发展战略，制定和颁布相关的政策措施，加大基础设施及科研投资，支持和鼓励创新主体间形成互动关系和信息共享，营造创新文化氛围，引导各创新要素参与城市建设。政府主导型发展模式主要依靠自上而下的力量，发展中国家一般采用此模式。

（2）市场导向型模式。在市场配置资源的前提下，围绕营造城市发展的创新环境引导创新要素和产业要素集中，创新主体在各自的利益需求和市场竞争压力下，寻求技术上的突破和科技创新，并自发地形成产业创新集群及体系。市场导向型发展模式主要来自自下而上的力量，发达工业国家一般采用此种模式。

（3）混合型模式。是在创新型城市建设中同时吸引政府与市场两种力量，一方面利用市场机制推动创新要素的集聚与流动，另一方面利用政府促进城市公共设施的完善、制度的制定及文化氛围的塑造，建设有利于创新主体发挥能动性的支持体系。西方市场经济国家越来越重视有目的的城市规划制定，说明政府导向作用在增强;同时，政府导向性强的国家也越来越重视市场导向因素。城市作为公共产品与私人产品的统一体，越来越多的城市建設和发展趋向于混合型模式。

创新型城市发展模式的确定，是依据城市资源禀赋、规模和地位、主导产业和文化背景多种因素作用的结果，且随着城市发展条件和环境的变化而不断演进。在这个过程中，处理好政府与市场的关系对城市的创新发展有十分重要的意义。

3 对太原建设创新型城市的现状分析及建议

如上文所述，创新型城市的建设是一项包含经济、社会、基础设施、文化等各要素相互整合、互相作用的系统工程，综观国内、外创新型城市的发展，其建设路径与城市的资源禀赋、规模和地位、支柱产业及文化背景密切相关。因此，没有简单复制的创新型城市建设路径可以遵循，基于此，本文在分析和对比太原各构建要素的基础上，总结其优劣势，并尝试性提出创建型城市建设的策略和路径。

3.1 太原建设创新型城市条件分析

（1）经济实力对比分析。本部分笔者抽取太原若干具有代表性的经济数据，与中部地区其他5个省会城市进行比对，如下表所示。

从上表可以看出，与中部其他5个省会城市相比，太原的经济与财政实力均排名靠后，且增速也不具备优势。其中需要提到的“上市公司总市值/GDP”是股市一般用来判断市场估值高低的指标，太原这个指标较高，说明区域内的上市公司估值过高，存在一定的投资风险，但同时也反映了太原的公司资本市场深度较高，可以充分利用直接融资的渠道。“（一般预算收入-支出）/GDP”是反映地方财政收支平衡的指标，中部6省会城市均存在一定的自身财政收入无法满足支出的问题，太原此方面的矛盾更明显些。

（2）产业发展规划。根据太原市2016年提出的《十三五规划纲要》，政府提出未来五年经济及产业发展目标是：经济结构得到新优化，地区生产总值年均增长7.5%以上，到2020年经济总量突破4000亿元。发展空间得到优化，投资效率和企业效率明显上升，消费的基础作用进一步增强，出口进一步扩大。传统产业竞争力不断增强，新兴产业规模不断扩大，现代服务业发展水平不断提高，农业现代化进程不断加快，经济发展的质量和效益稳步提高。科技创新能力显著增强，力争成为国家创新型城市。人才强市建设迈出新步伐。

根据《2017年太原市政府工作报告》，政府提出未来五年经济及产业发展目标是：经济结构达到新优化，创新驱动、转型升级成效显著，战略性新兴产业加快发展，先进制造业、信息产业、新能源、新材料、现代服务业成为主引擎。地区生产总值年均增长7.5%以上，第一产业增加值年均增长3%以上，规模以上工业增加值年均增长7.5%以上，服务业增加值年均增长8%以上、占地区生产总值的60%以上。

可见，太原市政府已将经济结构优化、创新驱动、转型升级列为产业发展的主方向，并将新兴产业和现代服务业发展作为推动城市经济持续发展的主引擎。

（3）产业结构及支柱产业。根据太原市《2016年国民经济和社会发展统计公报》，太原产业结构是“三、二、一”的格局，三次产业分别拉动经济0.04个、2.73个、4.73个百分点。第三产业比重占到62.6%，且仍有上升趋势。支柱产业方面，传统产业以煤焦冶电为主，装备制造业则是拉动非传统产业增长的主要动力，其占到非传统产业增加值的70%，占全市工业增加值的50%，主体地位明显。

（4）创新要素。如上文所述，创新要素包括主体、资源、制度、文化四方面，是城市创新发展能力的前提和基础。对于主体和资源，笔者选取具有代表性的数据，与中部的武汉、郑州2个省会城市进行对比和定量分析，但制度及文化是“软条件”，对其更多偏重于定性分析。

从上表可以看出，太原市各创新要素指标较武汉差距较大，但部分要素与郑州相接近，有些甚至好于郑州。其中，创新主体方面，太原基础研发机构设立数目等指标稍高于郑州，但企业主体数量较少，说明作为老牌工业城市，太原具备一定的研发基础，但缺乏市场活力;创新资源方面，R&D经费占GDP比重高于郑州，但有效发明专利量较武汉、郑州差距很大，说明创新主体研发能力较弱，科技产出、成果轉化率较低;基础设施配套方面，虽然城镇化率最高，但在中国社科院发布的《中国289座城市综合竞争力排行榜》中，排名却远落后于其他2个城市，说明太原需要进一步提高基础设施品位、优化环境质量、增加其城市竞争力。

创新制度、文化要素方面，太原市委、市政府先后出台了《关于加快建设一流自主创新基地的实施意见》《关于深入实施创新驱动发展战略的实施意见》等一系列促进科技创新的政策措施，提出到2020年，基本建立具有太原特色和比较优势的区域科技创新体系，创新绩效大幅提升，力争成为国家创新型城市，并拟订“市级财政科技计划（专项、基金等）管理改革方案”及“科技计划管理联席会议制度”“科技项目申报评审办法”等配套管理制度，围绕新兴产业领域和科技创新工作开展课题研究。同时通过开展科技政策的宣讲、解读、落实服务、组织举办“双创”科技成果展等重点活动，运用媒体广泛宣传科技创新领军人才及团队、重大科技成果和创新型企业，营造尊重知识、崇尚创新的社会氛围。

3.2 优劣势分析

通过上文对太原经济实力、产业及创新要素、资源的对比分析，可以总结出在创新型城市建设进程中，太原具备如下优劣势：

（1）优势。第一，全面实施创新驱动发展战略。太原市政府主动适应经济新常态，在其《“十三五”规划纲要》及《2017年政府工作报告》中均将“创新驱动”作为城市未来发展的战略指导思想，并出台《关于深入实施创新驱动发展战略的实施意见》、编制太原《科技创新“十三五”规划》，明确了建立以科技创新为主的全面创新体系的主要目标及重要任务，为建设创新型城市奠定了较好的思想基础和体系框架。第二，创新资源集聚。太原作为国家老工业基地，传统产业和支柱产业基础扎实，为新能源、新材料和高端装备制造业等新兴产业发展提供了良好支撑。同时，太原凭借省会城市的地位，集聚了山西全省70%以上的创新资源，包括一批地方企业总部、科研院所、高等院校等创新主体资源均落户太原，具备一定的基础科研优势，这些是区域创新体系建设的前提和基础。第三，创新构建要素快速提升。太原市政府近几年高度重视创新驱动战略，在引进高新技术企业、健全创新服务供给、增加科技研发投入等方面取得突破，创新构建要素均得到快速提升。“十二五”末，太原经认定的国家高新技术企业数量是“十一五”末的 2.94 倍;高新技术产业增加值占 GDP 的 9.1%，比“十一五”末提高 1.5 个百分点;R&D经费投入年均增长 13%;授权专利 16904 件，比“十一五”增长130.4 %;技术合同成交额 324.8 亿元，比“十一五”增长 222%。

同时，太原以建设新型工业基地、特色文化名城和现代宜居城市为着力点，大力推进基础设施建设，通过城中村改造、立体交通规划建设、主干路网提质改造及相关配套工程，使城市综合承载能力进一步增强。2016年年末，太原常住人口城镇化率达到84.55%，在中部六省会城市中排名首位。特别是转型综改示范区的设立，为太原的创新驱动提供了有力的载体和平台。

（2）劣势。第一，经济实力较弱，增长缺乏支撑。太原的经济与财政实力较弱，增速也不具备优势，位居中部六省会城市最末。太原以煤冶焦电为主的传统产业资源依赖性较大，在我国“供给侧改革”的大背景下，其优势逐步减弱。第二，城镇化发展质量与速度不统一。近几年，太原城镇化步伐加快，与同类省会城市比较，城镇化率排名居于前列。但城市发展质量与速度不匹配，产业支撑、人居环境、社会保障等方面发展滞后，城市竞争力排名落后于中部六省会城市。第三，创新动力不足。体现在高新技术企业数量少，规模小，尚无法引领太原的产业结构调整和城市的转型发展。科技产出与资金、资源的投入不成正比，发明专利授权量和技术合同成交额等指标与同类型城市相比，差距较大，创新能力不强，成果转化率较低。

3.3 对太原建设创新型城市的建议

（1）明确“创新型城市”对城市化发展的规划引领定位。创新型城市中的“创新”是广义的概念，不能仅局限于高新技术企业或研发机构的科技创新，而是通过技术创新、制度创新、城市管理方式的创新等方面，实现城市经济结构调整和经济增长方式转变，进而带动城市形态的重新定位，建立健康、可持续的城市化进程。因此，应该将“创新型城市”作为太原城市形态的定位及城市化发展的引领，以此统领城市的经济、社会、文化、生态等各方面的协调发展。

同时，需要成立由市级领导组，除由市级领导担任组长外，市发展改革委、财政、科技、规划、工商、经信委及开发区、综改区负责人为小组成员，统筹协调创新型城市建设工作，以此解决由于条块分割、部门掣肘、力量分散可能带来的矛盾。

（2）“创新型城市”发展模式的选择。太原创新型城市建设起步于传统老工业城市，高新技术企业数量少、规模小，高新技术产业增加值尚无法引领GDP的增长，创新能力不强，科技投入与产出不成正比、成果转化率不高，城市综合竞争力排名相对靠后，转型综改示范区刚刚起步，综合上述因素，目前太原还处于创新型城市建设的“初级或起步阶段”。这个阶段，应该采用“政府主导型模式”推动太原的创新型城市发展，即地方政府发挥更为主动的作用，出台并推动落实一系列吸引创新主体、引导创新行为、激发创新活力、营造创新文化的政策;加大对提升人居环境和生活、工作满意度的相关基础设施和民生工程的建设力度;加大财政投入，并引导信贷、社会资金投入创新活动;整合地方创新资源、促进创新信息共享，培育创新能力的提高。

待创新能力进一步增强、创新环境更为完善、创新资源更加丰富、新兴产业能够有力支撑地方经济转型发展时，可以逐渐过渡到以“混合型模式”推动创新型城市的建设。即由政府和市场“双引擎”引导，让市场发挥更为积极主动的作用，推动创新要素向城市集聚和流动、创新主体内部驱动力和彼此间的互动合作加强、社会资源参与新旧动能接续转换过程的自觉性和热情提高。随着创新型城市建设所处阶段的不同，发展模式也应该由“政府主导”向“混合型模式”转变，采取自上而下和自下而上的有机结合。

（3）产业创新与城市化的互动。产业创新方面，太原应结合当地的资源禀赋和产业基础定位创新发力点，这不是因循守旧，而是在众多城市发展的熱潮中更明确自己的比较优势和职能定位，以避免同质化竞争和陷入“盲目招商引资、无序投资拉动”的怪圈。具体来说，需要延伸煤、电、冶、焦等传统产业链条，强化清洁生产技术改造，按需控制总量、提高质量，推动电力、煤炭和高载能产业的互动发展，实现能源就地消纳增值，促进以煤为基的综合发展。同时，充分利用太原在装备制造行业多年的经验积淀和人才储备，以“中国制造2025”为契机，以创新为驱动，加强信息化与装备制造业的融合，实现智能制造。以传统产业和支柱产业为基础，拓展新材料、旅游、物流等新兴产业，形成特色产业鲜明、优势产业清晰、多点产业支撑、多极市场承载的产业体系。

城市化方面，在拓展城市发展空间、提高城镇化率的同时，重点兼顾城市化质量。具体来说，即构建功能互补的立体交通体系，加快建设地铁及轻轨项目;加快建设海绵城市，完善排水防涝体系等建设，扩大地下管廊的覆盖区域;加快建设智慧型城市，推进“互联网+”与居民生活生产、公共服务设施的深度融合;以“资源型城市升级转型”为主题，围绕面临的水、大气污染等可持续发展瓶颈问题，实施水环境重构和生产生活用能方式绿色改造;加强“以人为核心的城市化”，推进城市化与医疗、教育、文化等公共服务的统筹发展，最终目的是提高城市居民生活、工作的满意度和便利率，提高城市的综合竞争力和魅力指数。

2017年12月20日结束的中央经济工作会议提出，我国经济发展的特征已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，高质量的城市化正是产业创新与城市化互相促进、密不可分的融合过程。便利的公共服务、绿色的生态环境、有利于创新体系建立的基础设施和制度文化环境提高了城市的品位和魅力指数，有利于吸引人力、资金、企业等创新要素的集聚;以创新驱动的产业升级和经济结构调整，使城市的经济健康、持续发展，对优化城市产业结构、增加居民就业机会和收入、改善人居环境、营造开放的城市文化和管理理念又具有“反哺”作用，最终通过两者的良性互动实现居民的安居乐业和城市综合竞争力的提升。

（4）以山西转型综改示范区的设立为契机，打造高规格的创新载体。产业集群是形成区域创新体系的重要模式。2016年，山西省委、省政府做出建设转型综改示范区的重大战略部署，为太原形成产业集群、转型综改、创新驱动提供了重大机遇。太原应以综改示范区的设立和建设为契机，高起点、高标准地做好统筹规划，先行先试，将区域战略发展、产业发展纳入一个综合框架，做到有高度、有深度的整体策划，为区域创新提供引擎动力和经验借鉴。

——高标准的产业定位。本着“有所为有所不为”的原则，科学论证综改示范区的产业布局，高标准地明晰产业定位，将综改示范区作为传统产业经济结构调整和新兴产业集群的主阵地。

——建立产学研一体的创新机制。推动高新技术企业、高等院校、科研院所等创新主体的集聚，通过常态化的产学研供需对接机制、产业集群技术联盟、重点行业共性技术开发等方式促进创新主体间的合作与资源共享，建立产学研一体的创新机制。

——产城融合。完善功能分区，推动综改区功能向企业总部、教育科研、金融、科研服务平台等高端环节集聚，提升基础设施建设水准，对标苏州工业园区推动产城融合。

——建立完善科技创新过程的服务体系。建设一批科技成果转化、交易、科技资源共享等服务于高新产业发展的公共设施以及具备中间实验及二次开发功能的技术中介，为产学研各主体的科技创新活动提供便利服务。

（5）强化与金融机构的合作，为创新型城市建设提供资金保障。创新型城市建设各构建要素需要与经济资源相结合才能建立与完善，功能完备、优质高效的金融支持系统是影响创新型城市建设的关键。一个健全的金融市场不仅能够为创新型城市建设提供资金供给、优化资源配置，还能够促进融资机制的建立、产业结构的调整。因此，太原市政府应制定有效的金融政策和营造良好的金融生态环境，这对于金融资本介入创新型城市建设有重要的引导和指导作用。

——“兵马未动，粮草先行”。建立与金融机构的日常联系机制，邀请金融机构共同参与制订太原建设创新型城市实施方案和融资规划，并与之匹配重大项目储备库，从源头落实资金配置和金融服务。

——建立政府增信和引入风险分担机制。联合开展PPP融资模式和政府增信机制的专项课题研究，进一步做实区域政策性担保机构，推动设立科技型企业发展专项风险补偿金，探讨通过龙头企业统贷或地方金融机构转贷的模式开展对科技型中小企业的融资支持，通过建立政府增信和引入风险分担机制克服高科技企业高投入、高风险的弊端，激发金融机构对创新主体提供融资服务的信心和积极性。

——针对高科技企业固定资产少、知识产权多的特点，加快建立成熟的科技成果交易市场，使知识产权可以转化为具备公允价值、可交易、可用于融资抵质押的资产。简化股权、土地、在建工程、知识产权的抵质押登记流程，为金融机构融资提供便利、优质的环境。

——推动成立科技型引导基金，用于高科技企业在创业前期所需的天使资本。允许、鼓励和引导多元化的社会资本设立风险投资机构，克服高科技企业在创业初期面临的融资难的尴尬、改善创业投资环境。

——为金融机构风险防控和不良化解创造健康的外部环境。指定政府职能部门落实逃废债务黑名单同业共享信息制和同业联合制裁制度，定期约谈逃废债企业，弘扬诚实守信的信用风气。开展一次清理金融行业积案专项行动，实行金融诉讼案件定时办结制度，简化涉案抵质押资产冻结流程和条件，利用华融晋商资产管理公司等本土金融资产管理公司属地化化解不良资产，建立健康、可持续的金融生态环境。

4 开发性金融对接创新型城市建设的着力点

4.1 开发性金融

“开发性金融”的概念在国际上由来已久，在国内，是由国家开发银行于2000年3月首次提出。2015年3月，在国务院批复《国家开发银行深化改革方案》中，正式明确了其开发性金融的定位。

开发性金融是以服务国家战略为宗旨，以中长期投融资为手段，依托国家信用，通过市场化运作，缓解经济社会发展的瓶颈制约。开发性金融既不同于传统政策性金融，也不同于商业性金融。与传统政策性金融相比，开发性金融更强调运用开发性方法和市场化运作，更加注重风险控制，通过开展规划先行、银政合作，依据国家政策导向面向市场自主开发项目、主动推进市场建设、信用建设。与商业性金融相比，开发性金融以服务国家战略和政策任务为目标，资本运作保本微利，主要支持经济社会发展的瓶颈和薄弱环节，通过建设和培育市场，引领商业金融和社会资金跟进。

因此，开发性金融是政府与市场、宏观与微观、看得见的手与看不见的手、有偿与无偿的结合体，其具有金融性和政策性的双重特征，在实现政府发展目标、弥补市场失灵、提高社会资源配置效率、熨平经济周期性波动等方面具有不可替代的作用。

4.2 对接创新型城市建设的着力点

创新型城市建设过程中，无论是基础研发平台的设立、新兴产业的区域布局或是生态环境、基础设施等创新资源的提升，都具有长期性、风险性和外部性的天然属性，而这些属性与商业金融所要求的安全性、流动性和营利性有着不可调和的矛盾。同时，这些领域又因为符合政策导向、关系到经济结构调整和转型发展、市场失灵等特点，正是属于开发性金融发力的“蓝海”。

在过去15年时间里，国开行与太原市政府进行了深入、长期的合作，先后支持了轨道交通、棚改、城市道路、教育等多個城市基础设施和公共服务设施领域的建设，累计承诺用于太原城市建设的贷款授信约800亿元，投放信贷资金260亿元，有力推动了太原城市化进程。在未来创新型城市建设过程中，开发性金融在以下几个方面可发挥其优势。

（1）创新主体建设。一是行业龙头企业的升级改造，包括支持煤炭产能的减量置换和减量重组;助力冶金产业优化升级，建设高质量的钢铁、铝材生产体系;围绕“中国制造2025”，推动做大做强轨道交通装备制造、煤机和煤化工成套设备等装备制造产业。二是传统产业的高端化延伸和互动发展。推动煤—电—化、煤—焦—化、煤—电—材等以煤为基的综合发展，支持煤、电、煤化工等产业链上下游企业重组整合，实现能源的就地消纳增值。三是新能源、新材料、旅游、物流等新兴产业的区域战略布局。支持建设煤层气、风能、太阳能等新能源发电及依托于此的新能源汽车产业基地;推进新型不锈钢及深加工、化工新材料的巩固提升;支持以电子信息产品制造业为基础、云计算、大数据和物联网等新兴业态为支撑的信息产业基地建设;助力地方文化旅游产业的做大做强及旅游资源整合。四是高新技术企业主导的重大科技项目。支持成长性好的高科技企业对关键技术和创新产品的研制，对接招商引智行动，推进省外高科技企业、互联网企业的引进和科技项目的落地，培育具备核心竞争力的本土科技型企业。五是促进创新主体的集聚，提升主体创新能力、建立产学研一体的创新机制。支持推动高等院校、科研院所等研发机构集聚的园区建设，促进有实力的行业龙头企业建设高水平的科研基地和中试基地，按照市场机制与研发机构协同、建立产学研一体化的战略联盟。

（2）提高城市化质量与品位的相关基础设施建设。一是继续加大对太原2018—2020年棚户区改造项目的融资支持，以“腾笼换鸟”的思维加快老城区的有机更新、挖掘城市的空间潜力。二是推进城市轨道、城市快速路、市域轻轨等快速立体公共交通网络建设，拓展城市发展空间，为居民日常出行提供便利。三是支持地下综合管廊、供水水源、给排水、供热、供气、垃圾处理等城市基础设施建设，进一步改善居民生活条件、提高城市承载能力。四是促进教育、医疗、公共交通、住房租赁、智慧城市等公共服务设施的布局与建设，凸显“以人为本”的服务理念，提升居民的获得感与幸福感。

（3）人居环境提升工程。一是支持结合自然形态进行保护和整治的城市河流治理水网工程，以及改善水环境、修复水生态为目标的综合治理工程。具体包括城市排水防涝设施、污水管网及处理设施的建设、河流湖泊等水体自然形态的保护和修复等。二是推进生产生活用能方式绿色改造项目，具体包括集中供热的“全覆盖”、煤改电、煤改气、新能源公共交通及充电桩的配套建设、轨道交通，龙头企业生产流程的提标改造及重污染企业的搬迁。三是加大以恢复植被、提升绿化覆盖率为主要内容的生态环境建设工程。

（4）创新载体的转型升级。一是支持综改示范区的土地收储、整理、成片开发，推动起步区的建设工作。二是支持示范区的道路、水系统循环等基础设施建设和绿化体系建设、海绵化改造等园区生态环境治理。三是促进示范区科技型小企业孵化基地、科技成果转化中试基地、科创成果交易市场体系、科技资源数据库和信息共享平台的等服务于创新产业的生产服务设施建设。

（5）国有资本间的并购重组。以促进国有资本向战略性关键性领域、优势产业集聚为目的的国有资本投资，具体包括：中央、省属企业对地方国有企业的并购重组;省属、太原市属国有企业间的相互参股、持股及若干重大企业的联合重组。

5 开发性金融对接太原建设创新型城市路径设计

5.1 银政合作、规划引领、制度建设，加强顶层设计

（1）推动太原市政府成立创新型城市建设领导小组，建立与领导小组的日常沟通机制，定期召开高层联席会议，将开行的融资优势与地方政府的组织优势相结合，共同推进城市建设与经济发展。

（2）从规划合作入手，从金融功能辐射角度出发，参与制订太原建设创新型城市相关政策、规划，着眼于长远、利用专业优势编制相匹配的融资规划，在此基础上，梳理并建立重大项目库，根据投资建设时序安排测算资金需求空间、设计资金来源渠道，帮助地方财政有计划地管理未来一段时期内的政府债务余额控制和支出责任。

（3）运用“治理结构建设、法人建设、现金流建设、信用建设”的开发性金融机制建设理论、策划以PPP运作机制为重点的项目策划。上述理论曾广泛适用于政府融资平台的建设，在现今政府融资模式、监管环境发生变化的背景下，它们仍可以“老瓶装新酒”，用来指导融资平台转型、PPP项目主体的建设。①治理结构建设、法人建设。积极推动和介入项目主体的设立和建设工作，在其成为拥有合理公司治理结构的现代企业法人前提下，保证社会资本对项目公司的控制权和地方政府对其的监管权。谋求项目主体健康、持续运营、维系政府与社会资本“婚姻”稳定。同时，金融机构的提早介入，可以使项目主体与生俱来具备融资的合规性和便利性。②现金流建设。对于使用者付费难以全部覆盖建设运营成本及收益或政府付费型项目，开行积极介入项目前期包装、策划，力求通过项目的实施带动片区的土地出让收入或税收的增加，减轻财政的额外支出压力。如运用棚户区改造与城市的布局更新、土地整理出让相结合;轨道交通线路建设与配套物业开发相结合;综改区基础设施建设、土地收储整理与未来土地出让收入、企业入驻带动的经营性物业收费及财税的增加等，都可以实现项目广义的“自平衡”。③信用建设。通过政府组织增信机制建设、项目主体信用道德建设及整个社会信用环境的塑造，优化融资环境、减小金融信贷风险。④与财政部门、融资平台及科技龙头企业等开展有关PPP融资模式、科技型中小企业统贷、转贷方面的课题研究，开展投融资模式的创新试点，提炼、宣介可复制、可推广的经验。

5.2 分类精准施策、构建融资体系、弥补市场失灵，引导商业金融和社会资金参与

（1）政府投资类的公共基础设施项目。自国发43号文、财政部87号文后，传统的以政府融资平台、政府购买服务为主的地方融资模式已叫停，除棚户区改造、扶贫易地搬迁项目仍可以沿用政府购买模式外，其余原由政府单一投资开发建设的公共基础设施类项目需要采用以引入社会资本、民營资本，并以其为主体的PPP模式建设运营。

①关于社会资本方。依据国办发〔2015〕42号文、财政部财建〔2017〕743号文，在社会资本的选择方面，除不同级政府的国有企业及民营资本外，也可根据项目的属性引入已经建立现代企业制度、实现市场化运营的融资平台或同级政府控制的国有企业参与PPP项目的招标。一方面可以支持地方国有企业、特别是融资平台的转型发展;另一方面有利于地方政府对PPP项目未来运营及利润的统一管理和控制。

②规范PPP项目运作流程。2017年11月，财政部发布财办金〔2017〕92号文、进一步规范了PPP项目运作流程及项目库的管理。依据文件，要审慎开展（但非禁止）政府付费型项目;强化项目主体对PPP项目的后期运营管理，建立与项目产出绩效相挂钩的政府付费机制，确保项目建设成本与绩效考核结果挂钩部分不低于30%;隔离财政对项目债务的还款责任;杜绝由债务性资金充当资本金或第三方代持社会资本股份的情况，以保证PPP模式健康、可持续的发展。

③社会资本的退出。依据财政部财金〔2017〕55号文及国家发展改革委发改投资〔2016〕2698号文，在不改变社会资本控股地位的前提下，通过引入资产证券化、基础设施类REITs（不动产投资信托基金）等金融产品转让PPP项目的部分股权、收益权，以克服公共基础设施投资数额大、回收期长的不足，盘活基础设施存量资产，为社会资本退出提供有效途径，从而增强社会资本循环投资能力。

（2）企业投资类项目。对于成长型企业，可探索先期以天使投资、科技型基金股权投入引导，同时开行以批发类信贷资金进入，通过地方投资类企业（如华融晋商资产管理有限公司）统贷或转贷、地方商业银行转贷等形式，与政策性担保机构、科技型企业发展专项风险补偿金建立风险分担机制的方式提供支持。

对于成熟型龙头或优质企业，建立正面清单，采用直贷模式，并运用“投贷债租证”综合金融服务、联动支持企业的科创研发、转型升级及做大做强。

5.3 发挥“投贷债租证”业务协同优势，拓展多元化、多层次的融资体系

仅仅依靠信贷资金，无法解决创新型城市建设的庞大资金需求，而且也不符合国家“去杠杆”的政策要求，因此有必要建立一个多层次的融资市场体系和互为补充的筹资渠道。国开行自2008年开始搭建集团组织架构，目前已经建立了 集“银行、债券、投资、租赁、证券”为一体的综合金融服务平台。

（1）贷款方面，发挥开发性金融长期、大额融资优势，秉持“保本微利”的经营原则，以银政合作为重要抓手，推进市场、制度、信用的建设，为创新型城市的建设提供资金来源和融资模式。

（2）投资方面，推动国开金融与太原市政府联合设立成长科技型基金，以其作为母基金引导私人资本、产业资本及各种社会资本等设立子基金、进入私募股权投资或风险投资领域，发挥基金在科技型企业孵化成长期对充实企业资本、满足项目前期投入的作用。

（3）债券方面，运用国开行、国开证券在债券承销领域的成熟经验，推动符合条件的成熟企业利用债券市场拓宽直接融资渠道、降低融资成本。

（4）融资租赁，通过国银租赁基础设施租赁、设备租赁等业务品种优化金融服务，推动高科技型企业向“轻资产、重资本、重研发”的方向发展，支持通过售后回租等融资类产品帮助地方政府或企业盘活流动性差的存量资产。

（5）证券业务，对于发展前景较好高科技企业，可通过国开证券提供IPO、股改、挂牌交易等方面的业务咨询和跟踪培育服务，支持成长型、成熟型企业在主板、新三板、中小板块上市和交易。对于有稳定预期收益的PPP项目公司，国开证券可提供资产证券化、REITs等金融产品，助力社会资本的股权退出和基础设施资产的盘活。

5.4 因势利导、创新驱动，为创新型城市建设提供优质服务

降低融资成本。争取棚改、地下管廊PSL资金在规模上给予太原适度倾斜，争取总行允许分行在单笔贷款综合收益率不低于盈亏平衡利率的前提下，扩大分行自主定价权。

争取软贷款回收再贷与国开发展专项建设基金规模，以低成本的资金来源拓展重点项目资本金补充机制。

发展知识产权质押、高新技術企业股权质押融资，引进中债信用增进公司等信用增信机构，建立适用于高科技企业和研发机构的风险分散分担机制。

创新评审方法，在合规前提下扩大与政府合作空间。如棚改项目可优先使用腾空土地出让收入等政府基金予以还款安排，对于基金未能覆盖的还款资金再计入PPP或政府购买服务等支出;根据财政部《对十二届全国人大第五次会议第2587号建议的答复》（财金函〔2017〕85号），明确PPP模式中“10%上限控制的仅是一般公共预算中安排的支出责任”，通过评审时点或PPP合同等有效法律文件中明确和区分政府付费、可行性缺口补助等财政支出来源（一般公共预算和非一般公共预算）等措施，都可以扩大与政府的合作空间。此外，通过将无收益的公共基础设施建设与有收益的土地开发整理、行业经营等整体开发、打包评审，实现公共基础设施正外部性最大限度的“内部化”，培养项目自身的“造血”功能。

5.5 推动政府增信、共建风险管控体系

（1）通过计划管理管控风险。对于政府投资的项目，通过前期参与编制融资规划、与财政部门共同梳理重大项目库，从开始就介入融资模式设计，明确项目还款来源及地方财政的支出责任，根据财政实力滚动拟订政府类投资项目的融资计划。

（2）通过模式创新管控风险。对高科技企业贷款实施差别化的信贷管理和监管，探索通过地方投资类企业（如华融晋商资产管理有限公司）统贷、地方商业银行转贷等模式开展业务。推动太原市金融办、中小企业局设立科技型中小企业“融资应急周转”专项资金，确保企业在续贷时点避免资金链断裂的风险。

（3）建立风险分担机制管控风险。推动太原市政府拓展现有政策性担保机构担保范围，通过采取政府注资、引导地方国有企业、社会投资机构投资入股等方式做大做强担保机构。由市财政设立科技型企业发展专项风险补偿金，用作贷款风险缓释措施。

（4）通过社会信用体系建设管控风险。推动地方政府落实逃废债务黑名单同业共享信息机制和同业联合制裁制度，定期约谈逃废债企业，实行金融诉讼案件定时办结制度，发展本土金融资产管理公司属地化化解不良资产，弘扬诚实守信的社会风气，建立健康的金融生态环境。

参考文献：

[1]国家开发银行政策研究室.开发性金融热词[M].北京：人民日报出版社，2016.

[2]毛艳华，姚华松.创新型城市理论研究的发展[J].城市观察，2014（3）：173-185.

[3]王永.论创新型城市金融支持体系的构建[J].中国青年政治学院学报，2012（3）：103-108.

[4]李治堂，高海涛.北京市海淀区创新型城区建设模式分析[J].科研管理，2013（12）：265-270.

[5]尤建新，卢超，郑海鳌，陈震.创新型城市建设模式分析——以上海和深圳为例[J].中国软科学，2011（7）：82-92.

[6]太原市统计局.太原市2016年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL]. http：//shanxi.mofcom.gov.cn/article/sjdixiansw/201703/20170302536873.shtml，2017-10-9.

[7]郑州市统计局. 2016年郑州市国民经济和社会发展统计公报[EB/OL]. http：//tjj.zhengzhou.gov.cn/tjgb/418270.jhtml，2017-10-9.

[8]武汉市统计局.武汉市2016年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL]. http：//www.whtj.gov.cn/details.aspx？id=3439，2017-10-9.

[9]国泰君安证券.国泰君安-中国地方政府评级报告（2017）-系列二-地级市篇[EB/OL]. http：//www.microbell.com/docdetail_2175115.html，2017-10-15.

[作者简介]董涛，国家开发银行山西省分行客户一处，高级经济师;白玉虎，国家开发银行山西省分行，客户一处处长。感谢匿名评审人提出的修改建议，笔者已做了相应修改，本文文责自负。