(天津商业大学法学院 天津 300134)

1986年颁布的《中华人民共和国土地管理法》第43条和第63条规定我国建设用地市场仅包括国有建设用地和部分有限的集体建设用地。2017年5月23日，《中华人民共和国土地管理法(修正案)》公布，修订草案不但删除了现行土地管理法中第43条和第63条的规定，同时规定国家要建立城乡统一的建设用地市场，只要是符合土地利用总体规划的集体经营性建设用地，集体土地所有权人可以采取出让、租赁、作价出资或者入股的方式由用地单位和个人使用。合法拥有的集体经营性土地使用权还可以转让、出租和抵押。从目前的改革方向可以看出，集体经营性建设用地使用权的入市已经是土地制度改革发展的必然趋势，随着试点工作的逐步开展，以实践促进理论，相关法律法规的修改和新的法律法规的出台势在必行。

一、集体经营性建设用地使用权入市困境

目前集体经营性建设用地使用权入市得到了长足发展，但是在现阶段，集体经营性建设用地使用权入市由于缺乏现行法律法规的指导，而只能在地方法规制度的指引下进行。由于地方性法规政策的局限性，在实践中缺乏合理的监督机制，导致隐形入市的情形依旧大量存在。隐形市场的发展一方面会损害农村集体及其成员的土地权益，另一方面也使入市的有序发展遭遇阻碍。在总结目前各试点地区实践经验的基础上，发现问题集中体现在以下几个方面：

(一)集体土地产权不明晰

集体经营性建设用地使用权入市是要把使用权从农村集体所有中区分出来作为可出让的部分，同国有建设用地使用权一样进入建设用地市场[1]。在现行法律规定中集体土地的所有权归集体所有，所有权的主体既可能表现为集体经济组织，也可能是村民小组或村民委员会。但在实践领域，这些所有权主体很难予以准确的界定，缺乏统一明确的标准。在集体经营性建设用地使用权入市进程中，由于土地产权的不明晰，使具有行政职能的乡政府和村委会有了可乘之机，这种情形不但造成了土地市场秩序的混乱、导致无法确定适格的土地产权主体，而且严重损害了农村集体和农民的切身利益，阻碍了集体经营性建设用地使用权入市的进程[2]。

(二)隐形市场扰乱土地规划

集体经营性建设用地的使用采用的是分级审批的方式，是由各级政府按照土地总体规划来开展的。土地总体规划是国家实行土地用途管制的重要方式，各地区依据国家总体要求并结合当地经济发展现状对土地利用做出安排。一般情况下集体经营性建设用地使用权入市要在土地总体规划内开展，但在实践中，由于现行法律法规的缺位以及监督体制的不完善，经常会出现农村集体或乡镇政府将非经营性建设用地在隐形市场下进行出让，将原本并不属于土地规划范围内的土地进行生产经营，使其具备集体经营性建设用地的属性。这部分土地尽管没有被纳入土地利用总体规划，但其已经在市场中进行生产经营活动，产生了难以彻底消除的附着利益，在这种情况下，各级地方政府往往更倾向于通过调整土地规划来解决这个难题。但是，一直通过调整土地规划来解决隐形市场下层出不穷的问题并不是长久之计，这样的方式只会滋生更多的问题。面对这样的情形，一方面需要制定和完善集体经营性建设用地使用权入市方面的法律法规，重视法律政策对实践的引导，另一方面需要找到从根源处解决问题的办法，解决隐形市场的问题。

(三)收益分配制度问题突出

在集体经营性建设用地使用权入市过程中，各试点地区在各自施行的管理办法中大都对入市后的收益分配机制作出了相关的规定，但是各地方的规定又不完全相同。综合各地的规定及实践来看，主要有以下两个方面的问题：

首先，参与收益分配的主体不明确。在各试点地区中，大多数地区政府可以直接参与分配，另外一部分则不允许政府参与收益分配。在政府不参与收益分配的试点地区，收益由农村集体和农民按照一定的比例来分配。在政府参与收益分配的地区，参与收益分配的主体规定不尽相同且多是根据当地具体实践而定，很难形成明确且统一的意见，有的试点地区由乡镇政府、县级政府以及农村集体和农民分配收益，参与分配的主体较多，有的试点地区则只有乡镇一级政府与农村集体和农民分配收益。

其次，收益分配比例模糊。在集体经营性建设用地使用权入市过程中，各试点地区并没有统一的收益分配比例。在政府参与收益分配的情形中，农村集体和农民的收益分配比例较低。在政府不参与收益分配的情形中，则只有农村集体和农民分配收益，其分配比例较高，但各试点地区在两者之间收益分配的比例也有很大差别。随着试点实践的不断开展，势必会使不同试点地区的收益分配差距会越来越大。政府参与分配的地区，因为农村集体和农民收益分配比例较低，政府所占比例过高则会侵害农村集体和农民的权益，导致其入市积极性较其他农村集体和农民会有所降低。而在只有农村集体和农民分配收益的试点地区，由于没有明确合理的收益分配比例以及缺乏强行性现行法律法规的限制，农村集体的管理者、经营者大多侵占农民的权益，农民很难对其收益拥有支配权。

二、集体经营性建设用地使用权入市制度完善建议

(一)明晰集体土地产权主体

法律应当明确规定集体土地所有权的行使主体，设立一个具有独立法人资格的集体土地管理组织，行使集体经营性建设用地的权能。其独立性主要体现为不受村委会或村民小组直接管理和制约，可以独立行使集体土地的各项权能。具有独立法人资格的集体土地管理组织，要按照严格的程序依法设立且依据相关法律法规进行登记，拥有一套完善的运营机制。首先，各个集体土地管理组织应当拥有自己的名称，以本村集体的名义对外公示。其次，需要有独立的财产，以便开展集体经营性建设用地使用权的入市以及承担相应的费用[3]。再次，需要构建完善的组织机构，在集体土地管理组织内要分工明确，一是需要有专门的决策机构即权力机关决定集体土地管理方面的重大事务，二是需要有专门的执行机构，负责执行决策机构的决定以及处理集体土地管理组织中日常事务，三是需要有专门的监督机构，负责监督集体土地管理组织的整体运营，包括对组织内日常事务和财产状况的监督以及对集体土地入市过程的全面监管。最后，设立的集体土地管理组织应当由集体组织内的全体成员构成，专门人才可以由全体成员决定聘用，同时注重对村集体成员专门人才的培养。

(二)完善土地规划、登记制度

1.完善土地规划制度

完善土地规划制度是集体经营性建设用地使用权入市的必要举措。目前土地规划很少将农村的集体土地纳入规划范围，这导致了在入市过程中很多农村集体的经营性建设用地不在土地规划之中，而不在规划范围内的集体土地入市会引发诸多的问题。如果没有合理的土地规划制度，则会导致在入市实践中出现将耕地转为建设用地或者将非经营性建设用地转为经营性建设用地的情形，这种情形一方面会对耕地造成威胁，另一方面集体建设用地入市的开展则会因为缺乏规划而搁浅。

首先，应当将存量集体经营性建设用地和增量集体经营性建设用地共同纳入土地总体规划中，适当扩大集体经营性建设用地面积在规划中所占比例。集体经营性建设用地使用权入市的有序开展，应当在法律及政策上予以开放和认可，在规划中增加集体经营性建设用地的面积，推动建设用地市场的统一有序发展。

其次，应当在土地规划的编制程序中允许农村集体参与，充分体现规划的民主性。现行的土地规划编制程序中规划权只有政府才可以行使，随着集体经营性建设用地使用权入市的开展，这种做法容易限制农村集体的自主性。因此，可以参照《城乡规划法》规定中的做法，可以允许农村集体参与规划编制程序，或者充分听取农民的意见，对土地规划编制程序加以完善，提高农村集体和农民的积极性，充分保障农村集体的合法权益。

2.完善土地登记制度

在对农村集体土地进行登记的过程中，需要对权利的主体、性质予以明确，同时要明确入市的权利是集体经营性建设用地使用权而不是所有权。而且对于土地入市年限也要作出明确规定并进行登记公示。如此在集体经营性建设用地使用权入市之前，当事人便可以充分了解该权利的具体状况，进而确保交易合理性，有效减少在入市过程中产生争议，从而维护市场秩序的稳定。在完善土地登记制度方面，针对集体土地产权中的问题，主要有以下两点建议：

首先，将集体经营性建设用地使用权的性质明确为用益物权。目前我国土地交易的现状是：流转的只能是土地的使用权，而所有权属于国家或集体，所有权禁止进行交易。因此，使其具备用益物权属性是集体建设用地入市的前提。根据中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中“实行与国有土地同等入市、同权同价”的规定，最可行的方式是将集体经营性建设用地使用权的用益物权地位在《物权法》的建设用地使用权一章中予以明确，不再对国有建设用地和集体建设用地作区分，通过修改《物权法》明确该权利的性质[4]。

其次，明确土地入市使用年限。要实现集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价，也应当在土地用途和使用年限方面保持相对一致。但在实践中，一方面并不允许集体经营性建设用地用于商品房开发，对集体经营性建设用地的土地用途加以限制，另一方面未对集体经营性建设用地使用权的入市使用年限加以规定，难以保障入市后的长期利益。因此，需要明确集体经营性建设用地使用权的入市年限以及到期后的归属问题，在此方面可以借鉴关于国有建设用地使用权的规定。在集体经营性建设用地使用权入市初期，由于相关法律法规还未完善、实践探索亦停留在初步阶段，在该权利入市年限上可以先设定较短的入市期限，可以将集体经营性建设用地使用权入市期限规定在5到20年以内，待该使用权入市趋于稳定后可再确定明确的期限，使其在入市过程中逐渐实现与国有土地使用权的入市年限相对一致。

(三)健全收益分配制度

集体经营性建设用地使用权入市收益分配制度不健全不但会阻碍入市进度，也会侵害农民的利益，因此需要尽快在法律法规层面对收益分配制度进行健全。

首先，明确参与收益分配的主体。一方面，集体经营性建设用地的所有权主体是农村集体，其使用权入市所产生的收益也应当属于集体所有；另一方面，政府作为行政机关在入市过程中提供基础设施建设、进行土地规划以及监督市场运转，耗费巨大的人力物力财力，存在高额的成本支出，如果入市收益仅归农村集体所有显然是不合理的，但是政府作为行政机关直接参与收益分配也会扰乱市场秩序。因此，在明确参与收益分配的主体只能是农村集体和农民的同时，也需要建立一套完善的集体经营性建设用地使用权入市收益征税制度以保障地方政府公共职能的履行，既通过税收制度保证政府的财政收入，又防止地方政府的直接干预扰乱土地市场的有序发展。

其次，确定最低收益分配比例。这里所指的收益分配比例是集体经营性建设用地使用权入市过程中农村集体与成员个人之间的分配，不包括地方政府。随着集体经营性建设用地使用权入市的开展，将会给农村集体带来丰厚的经济效益，在政府不直接参与收益分配的前提下，如何在农村集体和成员个人之间确定合理的分配比例尤为重要。为了防止农村集体的村干部侵占村民个人的利益，保障村民合法权益，同时也为了集体经营性建设用地使用权入市的长远发展，有必要在法律上就农村集体与村民个人之间设置一个最低的收益分配比例。在确定最低收益分配比例的前提下，可以将大部分资金收益优先分配给农村集体用以开展入市。

此外，集体经营性建设用地使用权入市过程中所产生的经济利益一直没有明确的管理主体，在收益分配的管理机构方面不同的试点地区有不同的规定，有的试点由村委会掌握收益分配的权利，而有的试点地区由村民小组对入市收益进行分配[5]。由于对收益分配的管理权限没有明确的规定，导致了无论是村委会还是村民小组对收益分配进行管理，都有很大可能在实践中侵占农村集体和村民个人的利益。为了防止此类情形，可以把收益分配的管理权限交给农村集体土地管理组织，建立合理完善的运行机制，统一行使农村集体土地权能。

三、结语

对集体经营性建设用地使用权入市进行深入研究，不仅能有效推进建设用地市场建设，促进城乡一体化发展，还能有效弥补理论层面的不足、填补法律制度上的空白。不仅要对当前相关法律法规进行系统的修改，必要的情况下还应当出台一部专门的法律法规，用以明确入市的主体、权利的性质、完善规划登记制度、确定收益分配等。通过对集体经营性建设用地使用权入市的深入研究，结合入市过程中的试点经验，有望建立一套完备的集体经营性建设用地使用权入市制度，从而实现统一的建设用地市场建设，实现集体经营性建设用地与国有建设用地同权同价，实现城乡一体化，为国家土地制度方面的发展提供实践经验和理论支撑。