(武汉大学国际问题研究院 湖北 武汉 430072)

环境影响评价是指分析、预测和评估规划活动可能造成的环境影响，列明预防、控制或减轻不良影响的措施，提出更好的替代方案，并跟踪评价结果实施的一项预防性程序。继1969年美国《国家环境政策法》(National Environmental Policy Act,NEPA)首次规定了环境影响评价规则之后，世界各国纷纷效仿，逐渐制定了本国的环境影响评价法律法规，迄今已有超过100个国家在国内立法中纳入了环境影响评价规则。在国际法上，越来越多的国际条约和软法性文件规定了环境影响评价制度，既包括传统的和也包括新兴的国际法领域。国际司法机构也数次在判决或裁决中提及环境影响评价。环境影响评价制度已经成为一项习惯国际法。

当存在跨界损害可能时，环境影响评价既是部分国际环境法原则的应有之义，也是履行国家义务的必然要求。环境影响评价的一项重要内容是，在规划活动实施之前，分析其可能对环境造成的重大不利影响。从这个角度看，环境影响评价是风险预防原则的直接要求，为了预防重大环境损害，需要尽早发现规划活动对环境的不利影响。不损害国外环境责任原则(无害使用原则)要求，任何国家都不能在其领土范围内实施危害别国环境的行为。为了防止发生严重的跨界损害，必须进行环境影响评价，并有针对性地采用预防措施。因此，环境影响评价也构成了谨慎义务的一部分。另外，根据国际合作原则的要求，当规划活动可能对邻国的环境造成损害时，一国有义务及时通知邻国，并与其协商。只有对规划活动的环境影响有充分的掌握才能切实履行通知、协商的义务，因此环境影响评价也与国家履行通知、协商义务密切相关。随着国际环境法的发展，环境影响评价也逐步成为实施代际和代内公平、可持续发展等原则的重要工具。

一、国际法对环境影响评价制度的规定

环境影响评价第一次走上国际法的舞台，是在1972年联合国人类环境会议上。但是，由于发展中国家担心发达国家以环评遏制其发展，该条最终并未被纳入《斯德哥尔摩宣言》之中。只有宣言的14、15条原则运用了环境影响评价的逻辑基础，强调合理规划(rational planning)是缓和经济发展与环境保护的重要工具，在城市化进程中运用合理规划规避严重的环境损害，以求获取最大的社会、经济、环境效益。之后的一些软法类文件也进一步推动了环境影响评价制度的传播和发展。UNEP自1983年起担负起环评国际立法的任务，联合国大会于1987年通过了其制定的《环境影响评价的目标和原则》。这一文件环境影响评价也只做了框架性的规定，主要是对国家的环境影响评价实践进行指导和建议，具体操作需要参照各国国内法的相关规定。此外，世界环境与发展委员会于1987年发布了《我们共同的未来》，首次将环评与可持续发展密切关联在一起。1992的《里约宣言》将环评纳入可持续发展之中，并强调了环评的跨国性和公众参与性。

1982年《联合国海洋法公约》是第一个将环境影响评价纳入其中的国际条约。第206条规定：各国如有合理根据认为在其管辖或控制下的计划中的活动可能对海洋环境造成重大污染或重大和有害的变化，应在实际可行范围内就这种活动对海洋环境的可能影响作出评价，并应依照第205条规定的方式提送这些评价结果的报告。公约关于环评的规定具有明显的框架性，其启动方式以活动规划国为主导，而且环评程序的具体操作也主要依赖国内法。为解决这一难题，联合国环境规划署(UN Environment Program，UNEP)推出了区域海洋项目，地中海、波罗的海、黑海和里海等地区的国家纷纷签订区域海洋环保公约，并规定了更具可操作性的环评程序。海洋保护领域的相关立法推动了环境影响评价制度的发展。

随后，国际法的其他专门领域也纷继开始规定环境影响评价制度。1992年《生物多样性公约》第14(1)条要求各缔约国采取适当程序，就其可能对生物多样性产生严重不利影响的拟议项目进行环境影响评估，以期避免或尽量减轻这种影响，并酌情允许公众参加此种程序。根据1992年《联合国气候变化框架公约》第4条，所有缔约方履行共同但有区别的责任，在它们的社会、经济和环境政策及规划活动中，尽量考虑其对气候变化的影响，并通过环评等程序减少它们为了减缓或适应气候变化而进行的项目或采取的措施对经济、公共健康和环境质量造成的不利影响。1997年《联合国国际水道法公约》第12条阐明，水道国在计划采取可能对其他水道国造成重大不利影响的措施之前，必须向相关国家发出通知并附有关的技术数据及资料(包括一切环评结果)。1991年《关于环境保护的南极条约议定书》第8条第2款规定，各缔约国应保证在规划阶段实行附件一所确定的评价程序，以便根据南极条约第7条第5款需事先通知的并且就依据科学研究计划在南极条约地区所从事的任何活动：在南极条约地区的旅游及一切其他政府性和非政府性活动，包括与此相关的后勤支援活动作出决定。

除了这些专门领域的环境影响评价制度，一些区域性的条约也有关于环境影响评价的规定，其中最重要的就是1991年联合国欧经委的《跨境环境影响评价公约》(埃斯波公约)。虽然《埃斯波公约》的缔约方仅涵盖欧经委的成员国，但是目前已有42个国际法主体加入该公约，其中包括欧共体。该公约对环境影响评价的国际法建制具有重大影响。公约的缔约目的是通过采取合适有效的措施预防、减少、控制规划活动产生的严重跨境环境损害。因此，根据公约第2条的规定，如果缔约国管辖范围内的某项活动有可能产生显著不利的跨界环境影响(significant adverse transboundary impact)，该缔约国则必须进行环境影响评价，还应将活动可能造成的跨境影响通知潜在的受害国，并与其协商。

事实表明，自六七十年代诞生以来，环境影响评价已经得到各国的广泛实践和法律确信，成为了习惯国际法。2011年，联合国海洋法法庭也在“国际海底开发活动中担保国的责任和义务”咨询案中指出，环境影响评价不仅是《海洋法公约》下的一项义务，也是国际习惯法下的一般义务。

二、国际法对环境影响评价启动标准的规定

虽然环境影响评价已经成为一个习惯国际法，但目前还没有一个编撰了环境影响评价的全球性国际公约，大部分国际条约都只对环评作了粗略的规定，其中《埃斯波公约》和《关于环境保护的南极条约议定书》的环评规定比较详尽，下文将重点分析这两个条约对环境影响评价启动标准的规定。

(一)《埃斯波公约》

《埃斯波公约》第2条第3款和第5款规定了两种启动环境影响评价的路径。根据第2条第3款的规定：“发起方应保证，在做出决定授权或开展附件一所列举的可能造成显著不利的跨界环境影响的拟议活动以前，依照本公约的规定进行环境影响评价”。第一种启动路径即，拟议活动若属于公约附件一所列举的可能造成显著不利的跨界环境影响的活动，则须直接实施环境影响评价。公约附件一所列举的拟议活动共计17种，可分为两类：高污染的设施、工程和活动，以及改变环境的大型工程和活动。

公约第2条第5款规定：“在任何一个有关方倡导下，有关各方都应当加入讨论未列入附件一的一项或多项活动是否可能会造成显著不利的跨界环境影响，以及是否应按照附件一所列活动同样对待。如果这些有关方认为如此，则应以这种方式对待这些活动。在附件三中列出了识别显著不利环境影响的一般准则。”第二种启动路径即，若拟议活动没有落入附件一规定的范畴，则需要有关方一起讨论决定该活动是否具有造成显著不利的跨界环境影响的可能。如果存在这种可能，则需要启动环境影响评价。

公约附件三对如何断定显著不利环境影响的一般原则和方法作出了专门规定：(a)规模：对于活动的类型来说为大规模的拟议活动；(b)地点：位于或靠近特殊的环境敏感区或重要环境区(例如根据《拉姆萨尔湿地公约》划定的湿地、国家公园、自然保护区、具有特殊科学价值的遗迹或者具有重要的考古、文化和历史价值的遗迹)的拟议活动；此外还有的拟议活动所处的地方会由于拟议开发活动的特点而可能对人口产生显著的影响；(c)影响：具有特别复杂和潜在不利影响的拟议活动，包括那些对人类或对有价值的物种或生物产生严重影响的活动，威胁对受影响地区现有和潜在利用利益的活动，以及造成环境承载力不能维持的额外负担的活动。总的来说，公约规定的环境影响评价的启动标准即是确定拟议活动会造成“显著不利的跨界环境影响”，这与大部分国际条约对环境影响评价启动标准的规定类似。

(二)《关于环境保护的南极条约议定书》

《关于环境保护的南极条约议定书》按照拟议活动造成影响的大小和可能性进行分类，形成了一套有层次的渐进的环评启动程序。根据议定书第8条第1款的规定，为事先评估下列第2款所述的拟议活动对南极环境或依附于它或与其相关的生态系统的影响，应遵守附件一的程序，并确定这些活动是否具有：(a)小于轻微或短暂的影响；(b)轻微或短暂的影响；(c)大于轻微或短暂的影响。

附件三规定了两种环评程序，初步环境评价或全面环境评价，根据第8条规定分类标准，确定拟议活动应适用何种具体的环境影响评价程序。初始阶段按照缔约国国内程序加以考虑，若确定活动只具有小于轻微或短暂的影响；活动可立即进行。若确定活动具有轻微或短暂影响的可能，且未明确到达大于轻微或短暂影响的程度，则应准备初步环境评价。若初始阶段的考虑或初步环境评价表明活动具有大于轻微或短暂的影响，则应准备全面环境评价。初步环境影响评价内容应涵盖拟议活动的目的、地点、期限和强度，对替代方案的考虑，以及任何可能的影响，包括与其他现存的、拟议的活动的累积性影响。由此看来，达到“轻微或显著影响”的标准即可启动议定书规定的环评程序，考虑到南极地区独特且脆弱的生态环境，需要选用较低的启动标准才能更好地实现议定书签订的目的。

三、国际判例对环境影响评价启动标准的阐释

(一)2010年乌拉圭河纸浆厂案

国际法院2010年裁决的乌拉圭河纸浆厂案在环境影响评价规则的发展中是最具里程碑意义的宣示跨界环评规则性质的案件。

本案所涉争端因乌拉圭授权在乌拉圭河边建造纸浆厂而起，2006年5月4日，阿根廷向国际法院起诉乌拉圭，指控乌拉圭违反了双方1975年签署的《乌拉圭河规约》。在法院的判决中，法院依据环境影响评价是一般国际法的要求，解释了《乌拉圭河规约》的相关内容。法院在判决书204段指出：“在国家拟议的工业活动可能对跨越边界的地区，特别是对共享的资源，造成的重大不利环境影响的风险时，一般国际法要求国家进行环境影响评价”。

本案争议双方对是否应启动环境影响评价并无异议，所以法院并没有在启动标准上做深入的分析，只在判决书203段阐明，环境影响评价的必要性，即拟议活动可能对共享资源造成损害或引发跨界环境损害。由此可见，在法院的观点中，环境影响评价的启动标准即是“可能对共享资源造成损害或引发跨界环境损害”。

在分析乌拉圭对选取的建厂地点的环评是否充足时，法院认为应该考虑乌拉圭河接收、稀释和分散纸浆厂的排放物质的能力。根据1975年《乌拉圭河规约》关于水质标准的规定，法院认为在浓度水平方面，没有证据表明Orion(Botnia)工厂的废水排放超过了规约标准规定的限值。因为规约是基于对河流的脆弱性和接收能力的充分考虑才制定了水质标准，达到此标准应该视为对河流环境不会造成损害，所以乌拉圭的环评没有违反规约的规定。这也从侧面证明，法院坚持的观点是，没有发生环境损害的可能性时，就不需要启动相应的环境影响评价。

(二)2015年哥斯达黎和尼加拉瓜两案

2015年，国际法院就“尼加拉瓜在边界地区进行的某些活动”及“哥斯达黎加圣胡安河沿线修建道路”两案作出了判决，重申了乌拉圭河纸浆厂案关于环境影响评价义务的判决，并对环评的具体规则作出了进一步的解释。

2010年11月18日，哥斯达黎加在国际法院起诉尼加拉瓜，称后者在两国争议的边境地区进行军事入侵、疏浚运河等活动侵犯了哥斯达黎加的主权，并违反了国际环境法上的义务。第二年，尼加拉瓜起诉哥斯达黎加沿圣胡安河修建道路侵犯了尼加拉瓜的主权，造成了环境损害，违反了条约义务。2013年，法院将两案合并审理。

法院在判决书104段中阐明，为了履行其在防止重大跨界环境损害的谨慎义务，一国必须在开展可能对另一国的环境产生不利影响的活动之前，确定活动是否存在重大跨界损害的风险，这也决定了是否触发环境影响评价。在154段进一步说明，法院认为对一项活动所构成的风险进行初步评估是一国可以确定拟议活动是否存在重大跨界损害风险的方式之一。

针对“尼加拉瓜在边界地区进行的某些活动”案中尼加拉瓜是否违反了环评义务，判决书105段写到，在审查了案件档案中的证据，包括双方提交的报告和双方召集的专家提供的证词之后，法院认为，2006年计划的疏浚方案不会产生重大跨界损害风险，不论是对科罗拉多河的流量还是对哥斯达黎加的湿地。鉴于没有重大跨界损害的风险，尼加拉瓜无需进行环境影响评估。

在“哥斯达黎加圣胡安河沿线修建道路”案中，因为没有证据能够证明哥斯达黎加修建道路的活动不会造成重大跨界损害，法院综合考虑了工程的性质、规模和所处地的环境，以确定工程是否存在重大跨界损害的风险。法院认为，证据表明哥斯达黎加修建的道路规模大；并且沿河道路有超过一半的线路设计都距离圣胡安河很久，会对河流的流量造成不利影响；道路破坏了原来的植被，降低了当地抵御自然灾害的能力；道路还会穿越哥斯达黎加境内一个具有国际重要性的湿地，并临近尼加拉国境内的另一个受保护的湿地。因此，哥斯达黎加有义务进行环境影响评价。

四、对环境影响评价启动标准的总结和反思

在环境影响评价制度产生后的半个世纪里，跨界环评的习惯规则在最近二十年里加快了形成的速度，越来越多的国际条约都纳入了有关环境影响评价的规定，国际主要司法机构也分别在数个案件中反复确认了跨界环评义务的习惯国际法性质。我国也在实践中实施了环境影响评价，《中华人民共和国环境影响评价法》于2003年9月1日起施行。这意味着我国不反对环境影响评价习惯国际法的地位，本着谨慎原则接受环境影响义务的约束。因此需要对环评的具体规则予以研究，包括启动标准、评价内容和评价程序等，以适应环评义务的快速发展。

在环境影响评价启动标准方面，大部分国际条约对环境影响评价的启动标准都规定为“可能造成严重的环境损害”。一般来说，启动环境影响评价需要证明拟议活动有造成环境损害的“可能性”，并且这种环境损害具有“严重性”。《关于环境保护的南极条约议定书》关于环评启动标准的规定则较为特殊，可能造成“轻微或显著影响”就达到了环评的启动标准。国际条约和国际判例在确定拟议活动是否达到启动标准时，常参考拟议活动的规模、位置、影响等要素，实质上是在综合评估活动的影响力和环境的承受力。若影响力明显大于承受力，则需启动环境影响评价。考虑到南极地区极其脆弱的生态环境，《关于环境保护的南极条约议定书》“降低”环评启动标准是与当地的环境承受力相适应的。

但环境影响评价并非一次性行为，还需要后续的持续监测和评价。国际法院在乌拉圭河纸浆厂案中也指出，环境影响评价并非只需要在项目或活动开始之前进行一次，在项目的整个生命周期内，项目方都需要持续地评估项目的环境影响。那么是否所有的活动都需要持续地评估？持续性的环境影响评价是否有独立的启动标准？这些问题的解决都有待实践的进一步的发展，以及相关研究的继续跟进。