刘 华

改革开放40年来,中国发生历史性深刻巨变,政治、经济、社会、文化各领域成就举世瞩目,国家治理体系逐步健全。法治事业同步发展,经历了法律体系从基本形成到不断完善,法治方略从“依法治国”到“全面依法治国”的历史演变。党的十九大把全面推进依法治国提升到历史新高度。在新时代新征程关键时点,深入总结检察机关参与、推动法治建设的作用,准确把握改革发展最新要求,系统梳理检察工作高质量发展的面向与路径,具有承前启后的重要意义。

一、检察机关为中国法治建设作出了积极贡献

改革开放以来,法治建设与经济社会发展同频共振。检察机关是法治发展的亲历者、见证者,更是参与者、推动者。江苏作为改革开放先行省份,检察工作在法治建设中的作用不可替代。

一是在服务大局中提升法治在国家治理体系中的作用。20世纪80年代,江苏省检察机关参与整顿经济秩序,立案侦查走私贩私、投机倒把等各类经济案件9000余件,逐步树立起办案服务经济建设理念。随着改革深入,提出服务乡镇企业“打击、保护、服务、促进”八字方针,同时对一批有开拓精神、改革开放有实绩但涉嫌犯罪人员,依法作免诉或不诉处理。随后,先后出台“关于如何为搞好国营大中型企业服务”的八条意见、“加强为农业和农村工作服务”的意见、“在推进‘两个率先’中发挥检察职能作用”的意见、“依法保护产权”的十二条意见等20余份指导性文件。正是检察工作服务大局的积极贡献,助推法治逐步上升为国家战略,成为国家治理体系的重要部分。

二是在法律监督中促进依法行政公正司法。自20世纪80年代开始,检察机关深入粮食、供销、税务等部门,查处严重经济犯罪。随后又针对案发形势,及时调整查办重点,在国土管理、城市建设、安全生产、医疗卫生、工商行政、环境保护等主要行政执法领域打击腐败,通过办案推动法治政府建设。2015年7月以来,开展行政公益诉讼,通过督促履职、直接起诉等方式,督促环保、税务、国土等执法部门积极履职。同时,针对司法领域不规范不文明等问题,逐步加强对公安、法院、司法行政部门的监督。自1997年起,最高人民检察院把加强监督列为工作方针之一,江苏检察机关先后开展专项监督20多次,监督纠正一批超期羁押、违法扣押、枉法裁判等司法领域突出问题,保障公正司法。

三是在依法办案中推动人权保障水平提升。恢复重建后的检察机关在早期办案中,特别是“严打”斗争中出现忽视监督制约问题,造成一些冤错案件。随后,积极转变理念,坚决纠正特权思想、霸道作风和就案办案、机械执法问题,强化人权意识、证据意识、程序意识,树立理性、平和、文明、规范办案理念。江苏省检察院先后出台讯问职务犯罪嫌疑人实行全程同步录音录像、检察人员职业禁语等50余项司法办案规范机制。特别是近年来通过信息化手段强化案件监督管理、加强案件评查,开展规范司法专项整治,有效保障当事人诉讼权益。同时,办案注重法律效果与社会效果相统一,先后开展检调对接、律师执业权利保障、特困刑事被害人救助等20余项工作,保护犯罪嫌疑人、受害人、律师在内的各方合法权益。

四是在司法办案中促进全民守法。检察机关的根本属性是人民性,维护好群众利益是各个时期的重要主题,也因此增强了群众学法、用法、信法意识。面对20世纪80年代初社会治安严峻形势,江苏省检察机关积极参与“严打”斗争,抽调近80%人员,起诉12万多名危害群众安全的拦路抢劫、强奸等暴力犯罪分子,扭转了“好人怕坏人,坏人不怕法”的非正常状况。20世纪90年代,经济领域犯罪日益猖獗,检察机关深入群众反映强烈的行业,查办5000多件大案、要案,为国家挽回经济损失10亿余元。21世纪以来,为回应群众反映强烈的刑讯逼供、虚假诉讼等问题,组织开展专项查办行动20余次。尤其近年来,围绕满足新时代人民群众在法治、公平、安全、环境等方面需求,突出打击食品药品、环境资源、电信网络等方面的犯罪。

五是在专业化建设中培养法治人才。人才强,则法治兴。加强检察队伍专业化建设,是一条至关重要的经验,也为法治发展储备大批人才。重建之初,检察机关人才不足,队伍素质同任务要求有较大差距,1983年江苏省检察人员中拥有大专以上学历的比重大约仅占6.5%,法律科班出身的人数比重更小。对此,一方面,加强干警学历教育、专业证书教育,引进法律专业高素质人才,20世纪80年代末拥有大专以上学历人数比重提升至45%,截至目前已上升至99%;另一方面,开展岗位技能培训,先后制定6个五年教育培训规划,分层次培养业务专家、岗位能手、骨干人才,队伍素能不断提升。在近年最高人民检察院组织的各项业务竞赛中,江苏检察人员受表彰数位居前列。

二、新时代检察工作在法治进程中需要破解的现实问题

习近平总书记指出：“经过长期努力,中国特色社会主义进入了新时代,这是我国发展新的历史方位。”①习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》(2017年10月18日),人民出版社2017年版,第10页。党的十九大宣告新时代来临,明确了中国特色社会主义事业的历史使命、发展方向、奋斗目标和科学路径。这是新时代检察工作的历史方位和时代坐标,也是精准把握发展面向需要遵循的基本逻辑。在此背景下,检察工作面临的形势异常复杂严峻。一是国内外各类风险逐步上升加剧,要求检察机关更加积极参与社会治理。当前民粹主义、逆全球化思潮抬头,反华势力利用个案抹黑司法体制,给我国发展、安全、稳定带来影响。国内经济持续健康发展形势更加复杂,金融领域风险增大,涉众型经济犯罪案件频发,防控风险任务艰巨。二是人民群众向往更加美好生活,要求检察机关提供更优质司法产品。社会发展进入新时代新阶段,公众不仅追求物质层面的富足,还对安全、法治、公平、正义等方面的追求更为现实迫切,对高品质、高效率的检察服务和保障更为期待。三是信息技术快速发展的时代趋势,要求检察机关推进现代科技与检察工作深度融合。全球信息化进入全面渗透、跨界融合、加速创新、引领发展新阶段。这必将推动检察理念、机制、结构、方式现代化。需要检察机关主动识变、应变、求变,加强信息化基础设施建设,开展智能化应用探索,提高信息技术的建设能力、管理能力和运用能力。

面对新时代新形势,检察工作理念、机制、外部环境等还存在一些现实问题,主要表现在：一是检察监督不够自信自强。对于中国检察机关由来与发展没有清晰的认识,对于检察机关定位和职权的诸多争议特别是法律监督权的争议,没有深入研究。同时,检察机关对于现有宪法法律资源没有充分利用。检察院组织法和诉讼法等法律赋予检察机关的职能职权,没有用足用好,没能积极探索法律监督的有效路径和桥梁。二是检察机关内外部管理模式需要不断改进。这是司法体制改革正着手解决的问题,但传统行政化管理模式的惯性难以在短时间内扭转,检察权内外部仍面临行政化的桎梏。一方面,少数地方仍将检察机关与行政部门同等对待,承担文明城市、卫生城市创建甚至招商引资等大量地方任务;另一方面,检察机关内部与司法责任制配套的管理模式有待健全。三是检察队伍专业化无法完全适应高质量发展要求。检察队伍专业化能力与高质量办案要求相比,还存在一定差距。尤其是江苏处于改革开放前沿地区,经济社会发展快、水平高,案多人少矛盾突出,涉及金融、证券、知识产权等新领域、新类型案件日益增多,一些犯罪专业化、智能化趋势更加明显,对办案人员专业知识要求越来越高,专业化建设尤为迫切。

三、检察工作推动法治现代化的路径选择

检察机关在全面依法治国中肩负特殊责任,中共中央多次对检察机关强化法律监督、保证公正司法提出明确要求,并赋予检察机关提起公益诉讼等职能。进入新时代,检察机关要匹配新时代高质量发展,最重要的是找准定位、聚焦办案、强化监督,要“扎扎实实做好工作,形成工作合力”,②《习近平主持召开中央全面依法治国委员会第一次会议强调 加强党对全面依法治国的集中统一领导 更好发挥法治固根本稳预期利长远的保障作用》,载《人民日报》2018年8月25日。依法履职推动法治建设。

（一）正确把握检察定位是参与法治建设的逻辑基础

检察制度是现代法治文明的产物,检察官的出现本身就意味着对司法权的制衡和监督。拿破仑刑事诉讼法典第一次规定了现代检察制度,规定实行侦查、起诉、审判三项职权分离,公诉权交由检察官专门行使,可以对判决提起抗诉。我国检察制度在吸收大陆法系检察制度文明成果的同时,借鉴了苏联检察制度,创建了中国特色社会主义检察制度。中国检察机关具有宪法定位。从建国初具有临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》到2018年宪法修正案,都规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。这一宪法定位表明检察制度不仅是司法制度层面的,更重要的是国家制度层面的;表明检察权是与行政权、监察权、审判权并立的一种国家权力。

进入新时代,检察制度更要发展完善,以契合新时代高质量发展需要。当前,最需要界定清楚的是检察机关法律监督与人大法律监督、监察部门监督的界限。

1.正确理解与人大法律监督的关系

人大法律监督是对国家法律实施情况的“一般监督”,是国家监督体系中最高层次、最具权威的监督。人大通过调研、询问、质询、问责等手段,对部门和地方法律实施情况进行监督。检察机关法律监督实际上是习近平总书记要求的“对诉讼活动的监督”,是对国家刑事、民事、行政诉讼法律制度是否依法运行,实行全方位全流程的监督。从这个意义看,检察机关法律监督从属于人大法律监督,是依法授权对国家诉讼法律制度实施情况所开展的专门监督。

2.准确定位与监察机关监督的关系

根据宪法修正案及监察法,监察委员会是行使国家监察职能的专责机关,拥有对所有行使公权力的公职人员进行监察、调查职务违法和职务犯罪等权力。监察监督覆盖公权力运行的全领域,重点是对公职人员是否依法履职和秉公用权等方面进行监督。监察法明确监察机关办理职务违法和职务犯罪案件,应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约。检察机关对监察机关移送的涉嫌职务犯罪的案件,负责依法审查并且决定是否提起公诉。

因此,根据宪法法律规定,检察机关法律监督主要是对国家诉讼制度是否依法运行实行监督,监督的范围主要是刑事、民事和行政诉讼活动领域,监督的重点主要是参与诉讼活动的司法机关以及其他国家机关及其工作人员。监督的对象是各类案件。这是检察机关法律监督界限。

（二）完善检察监督体系是法治现代化的现实需求

检察机关是法律监督机关,但目前不具有普遍意义的法律监督权。法律监督权主要包括三个方面：一是国家公诉权,二是诉讼监督权,三是司法审查权。

1.关于国家公诉权

我国宪法法律把这一职权赋予了检察机关。公诉是检察机关最核心职能,具体包括刑事、民事、行政“三大公诉”：一是刑事公诉应当做精做准。在刑事诉讼中,侦查、起诉、审判三权分离,由检察官介入程序并有不捕不诉等终结程序节点的约束力,是分权制衡理念在司法权上的体现,具有现代法治意义。中国近代以来受大陆法系影响,因此推行以国家主义为特征的大陆法系检察制度,在我国刑事公诉制度中留下很深烙印。从刑事诉讼法立法变化来看,检察机关起诉职权不断扩大并强化：1996年刑事诉讼法的修正,虽然取消免于起诉权,但增加酌定不起诉和存疑不起诉权,这是两项重要的刑事诉讼程序终结权;2012年刑事诉讼法的再次修正,增加了未检附条件不起诉权力。因此,检察机关应充分做好角色定位,运用好法律赋予的权力,重点加强办理涉金融、涉网络等新型犯罪案件的能力;探索深化在定罪之诉、量刑之诉和程序性之诉之外延伸出的违法所得没收之诉等;加强对公诉人的指导和培训,做好审查起诉的检验员职能,诉得出、诉得准,着力提高案件质量。二是民事、行政公益诉讼应当做实做好。2017年通过对民事诉讼法和行政诉讼法的修改,赋予检察机关提起公益诉讼的权力,这是新增的重要职能,也是检察制度的重要创新。为更好推动公益诉讼工作开展,检察机关应重点研究解决线索调查、损害补偿、行政公益诉讼等问题;积极谋划有效路径,及时掌握管辖区内自然资源现状和变化,了解可能实施危害环境危险生产的企业和个人,借助网络抓取信息和联系“朝阳群众”等办法,有效拓展案源;积极实践探索损害补偿问题,如灌南县检察院办理的一起特大非法捕捞水产品案,创新了损害补偿方法,非法捕捞多少水产,采用增值放流方法补偿多少,这种司法修复创新的方法,适合于环境公益诉讼的补偿,积极研究解决行政公益诉讼问题,主动与地方党委、政府沟通,在保护环境、食品安全方面达成一致,通过有效沟通,最大限度减少诉讼干扰。

2.关于诉讼监督权

从现有法律规定来看,诉讼监督的大致范围、路径是明确的,手段、方法是够用的,应加强刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼“三大监督”：一是做实刑事诉讼监督。我国法律规定检察机关在刑事诉讼全过程享有法律监督权,即对立案、侦查、审判、执行的合法性进行监督。从立法以及司法解释变化来看,检察机关监督职能是不断强化的。比如,1996年刑事诉讼法修正案明确检察机关对公安机关违法不立案、不应当立案而立案行使监督权;2012年刑事诉讼法修正案明确检察机关有权对羁押必要性进行审查,对刑事执行由事后监督变为同步监督。这是国家用专门法律给检察机关进一步赋权,明确具体的权力。但在实践中,在刑事诉讼监督全部环节还有弱项、短板。比如,对于侦查活动监督,总体上还没有打开门窗、找到路桥。特别是对于侦查违法活动信息不能做到及时知情,监督力度、效果有限;对侦查活动监督的关注点主要在人身自由方面,而公安机关不当搜查、查封、扣押、冻结当事人财产等行为,不在监督视野之中。二是补强民事诉讼监督。1989年民事诉讼法规定检察机关可以提起民事抗诉,正式使检察监督职权延伸到民事诉讼。通过提起再审抗诉,是检察机关对民事审判活动的主要监督方式。对于生效民事案件的当事人来说,通过第三方也就是检察机关监督提请再审,改变错误判决,具有重要救济意义。但是,目前在案件来源,对法院民商事执行活动监督路径、监督手段方面仍然存在短板,下一步需重点打通监督渠道,及时掌握相关执行信息,为监督提供基础。三是补白行政诉讼监督。检察机关对行政诉讼的监督,主要针对诉讼违法活动,具体对象有三个：作为原告的当事人;作为被告的行政机关;作为审判机关的法院。检察机关对这三个对象在行政诉讼过程中的违法行为进行监督。1989年行政诉讼法规定检察机关行使行政诉讼监督权,2014年修法后又详细规定检察机关对行政诉讼有抗诉权力。在实践中,行政诉讼监督案件少之又少。与此形成反差的是,法院民告官的案件一直上升,而检察机关做的工作不多,这项工作是短板,应从调配人力、延伸监督触角、搭建监督机制等多方面予以补强。

3.关于司法审查权

司法审查权是一项特殊的权力。法律赋予检察机关一些司法审查权,其中典型的是审查逮捕权。检察官担任审查官,对逮捕的必要性,公安机关的立案、事实依据,能否继续进入诉讼程序,作出司法判断。关于审查逮捕权,检察机关应坚持、拓展、完善,还要争取一些类似权力,比如对涉及一些有权机关的强制措施合法性审查权。此外,有些监督目前就可以积极开展。比如,对精神疾病患者在治疗过程中违法行为的监督。精神卫生法总体上规定实行自愿住院治疗原则,但也把非自愿住院治疗作为特殊情形。这其中存在一定漏洞。医院和医生有较大的决定权,如果送治者与医院、医生为某种目的达成协议,把没有精神病的人送进医院并实行非自愿住院治疗,会造成“被精神病”乱象。因此,这个环节的监督很有必要。检察机关监督主要应对医院、医生是否从医务工作者职责出发行使权力,作出程序性、公正性的审查。这种审查包括四种情形：一是当事人的近亲属、所在单位与医院、医生勾结,导致当事人“被精神病”而强制住院治疗的,可能涉嫌非法拘禁犯罪,可以作为立案监督案件线索进行审查,确实构成犯罪的,建议公安机关立案侦查。二是民政部门、公安机关与医院、医生勾结,导致当事人“被精神病”而强制住院治疗的,涉嫌滥用职权违法犯罪,可以进行初步了解,作为职务违法犯罪线索建议监察机关调查处置。三是对于进入强制医疗特别程序的案件,可以对公安机关建议进行审查;对符合强制医疗条件的,向法院提出申请,并对法院的审理和决定是否合法进行审查,发现违法的提出纠正意见。四是法院作出强制医疗决定后,可以对原决定、执行、解除等活动进行审查,发现违法的应当提出纠正意见。

（三）推动检察专业化发展是法治建设的人才保障

习近平总书记指出：“全面推进依法治国,建设一支德才兼备的高素质法治队伍至关重要。”③习近平：《加快建设社会主义法治国家》,载《求是》2015年第1期。专业化是检察发展之基,也是法治迈向现代化的保障。结合发展现状,应着重解决专业化水平不足问题。

1.健全专业化办案组织

构建新的检察权运行体制下基本办案单元,设立环境资源犯罪、金融犯罪、职务犯罪、严重暴力犯罪、未成年人犯罪、电信网络犯罪、危害食药品安全犯罪以及公益诉讼、虚假诉讼、诉讼监督等方面办案组。规范组内运行,明确检察官、检察官助理、书记员等履职要求。构建不同部门之间、同一部门不同办案组织之间协作配合机制,促进专业化办案力量合理调配。加强优秀办案团队专业化培育和重点指导,引导在办理案件中,加强业务钻研,提升专业化水平。

2.打造专业化人才队伍

加快建立领军型人才、专家型人才、专门型人才、攻坚型人才养成机制。加强全国、全省检察业务专家等高层次人才的培养,建立服务保障机制,畅通特需人才引进的绿色通道。加强办理知识产权、网络安全、金融证券、渎职侵权、涉外法律等案件专门人才的培养,完善各业务类别人才库。建立重大疑难复杂案件攻坚型人才库,加快青年骨干人才培养,完善职业导师、上挂下派等制度,实行新进人员“全科”锻炼,加强职业养成。适应分类管理要求,加大对政工、管理、技术、网信等人才的培养力度。

3.构建专业化培训体系

根据岗位素能基本标准,围绕各业务类别履职范围和程序,细分素能单元,开展标准化、精细化要点培训。开展支撑专业化的通用能力、专业能力、专有能力培训,采取课堂式、互动式、研讨式、情景式等方式,开展提高型、专业型、专门型、实战型培训。深化学习型检察院建设,开展信息化和新知识全员培训,加强金融证券、知识产权等专门知识培训。加强培训载体建设,完善师资库,建设教育培训网络学院,深化检察机关与高等院校等的合作。

（四）深化检察信息化建设是法治的时代选择

信息化建设已成为国家发展战略。中共中央多次要求政法机关善于运用现代科技破难题。检察信息化与业务发展相辅相成,有必要强化信息化建设,为检察工作发展注入动力。

1.推进网信建设科学化发展

坚持“有所为、有所不为”,加强统筹规划,不能各行其是,防止重复建设、资源浪费。加快推动政法大数据平台建设,打破政法信息孤岛。积极与公安、法院、司法行政机关、行政执法部门开展信息联通,探索建立信息联通渠道,借助信息数据扩大监督线索,助力法律监督工作。明确智能办案辅助系统定位。司法的魅力不是简单地重复,而是厘清纷繁复杂的个案脉络,运用知识和经验,作出符合法理情的最佳判断。在组织智能办案辅助系统研发中,应注重节点控制,对反映犯罪嫌疑人、被告人主观恶性、悔罪表现等司法判断主要因素,提示运用司法经验,在法律与现实间综合考量,保障案件效果,而不是交给机器,忽视或放弃必要的司法审查与判断。

2.致力实现网信产品智能化发展

智慧检务产品开发应着力提升司法办案的智能化水平,使开发出的系统具备自动获取信息、记忆、学习、行为决策等多种能力。为此,应全面了解司法办案需求,以需求为导向,带动产品研发,防止检察技术拖着检察业务走。具体的可以关注三个方面的需求：一是司法办案“人案矛盾”较为突出地区的需求。这类地区办案资源紧张,向网信要质效的需求较为迫切,产品智能化要求更高,需要重点予以关注。二是一线使用者的需求。产品好不好,最终要由实际使用者评判。在产品研发、运行、应用过程中,有针对性地通过问卷调查、实地座谈等方式,征求一线使用者的意见,最大限度地将需求与程序设计深度融合。还可以邀请检察业务专家、岗位能手参与“流程穿越”,全程体验“触点”,提出需求建议。三是各级检察院决策管理需求。研发的系统应进一步加强数据汇总、案件分析、整体态势研判等功能,更好地服务检察领导决策。

3.注重网信建设的人性化发展

检察机关自身开发的软件系统,目标用户确定,不存在留住用户的问题,但客户体验同样重要。如果设计复杂、程序繁复、迭代升级滞后,不考虑一线办案人员体验,那么投入再多的人力、物力也无法让基层干警满意。网信建设应当注重改善用户体验,按照“好用、管用、喜欢用”原则,改进产品设计：一是减少操作时间。合理设定操作界面、程序,节约操作时间,努力做清晰、简单、自然、好用的产品。二是加大用户体验搜集力度。构建一套试用、反馈、完善体系,解决用户体验不佳问题。逐步扩大用户体验搜集渠道,动员一线使用者积极向上反馈,持续搜集、改善用户体验。