(广西大学 广西 南宁 530000)

一、绪论

随着“共享经济”概念的提出，2014 年网约车作为“互联网+出租车”概念顺势而生并爆炸式增长，一时间“滴滴出行”、“快车打车”、“Uber”等国内外网约车服务平台企业如雨后春笋般迅速分割国内出行这块大蛋糕，经过数年的蓬勃生长，网约车如今已成为我们出行生活中重要的一部分。可是，在网约车带给我们生活便利的同时，不断频发的网约车相关舆论事件也给公共管理部门提出了新的挑战，在戏谑的所谓“舆论监督”下，即使政府相关行政管理部门能够及时出台网约车管理政策，但面对错综复杂的网约车市场行业，现在看来其每次举措似乎总是略显“慢半拍”的被动。

二、网约车发展历程及凸显的问题

迄今网约车发展总体来说分为三个阶段，首先是基于传统出租车的网约车概念上的孕育阶段，其次是“互联网+”概念吸引资本注入潮流下的迅猛发展阶段，之后是持续至今的不断完善的合规化健康发展阶段。

(一)传统出租车的弊端及分析

1.传统出租车滥用垄断地位

传统出租车一般属于各地政府签约的出租汽车公司旗下的营运性车辆。自我国改革开放以来，经过长期漫长的发展过程，在21世纪初期达到发展顶峰，随着我国居民生活水平不断提高，私家车数量的增多，出租车行业受到一定冲击，但是因为交通拥堵、停车困难等社会问题逐渐凸显并普遍存在，在社会博弈中，出租车一直能坚挺的保持其存在的必要性，在机场、车站等某些特定条件下的交通出行，出租车无疑是出行首选甚至是唯一选择，一定程度上代表了一个地方的城市形象，而“坐地起价”、“宰客”、“跳表”、“绕路”等出租车弊端的出现无疑将使其受到影响。

2.传统出租车企业运营资质存在“寻租”空间

其次，出租车的运输企业资质属于政府签批，其中可能存在政府“寻租”空间，行业因此入门门槛高企、运营成本增加，间接造成已获得出租车运营资质企业的市场垄断地位，进而影响整个行业服务质量，不至于怨声载道，至少也是街传巷议的话题。

3.“份子钱”机制的影响

传统出租车的车辆是由出租车企业购置车辆，出租给出租车司机，租金一般按月收费，俗称“份子钱”。无论出租车运营收益如何，出租车企业“旱涝保收”。“份子钱”机制的存在，使得许多出租车分秒必争地不分昼夜运营，超车、加塞、闯红灯等由此衍生造成的诸多城市交通事故的中都能或多或少发现出租车的身影，交通安全、用户体验、车费增加，这一切折算的成本最终将转嫁到乘客消费者身上。

市场在不断自身优化出租车行业的同时，随着时代发展，互联网+服务观念正在向实践中不断普及，网约车概念在悄然孕育，静待厚积薄发的时机到来。

(二)网约车行业迅猛发展阶段

网约车行业，基于互联网渠道，简单理解就是一个中介平台，疏通传统出租车行业狭窄局限的订单渠道，为有出行需求的乘客就近联系车辆提供服务，从乘客付用的车费中抽取中介佣金后结算给司机。2014年，随着“共享经济”、“互联网+”、“移动支付”等新兴概念的提出并实践，国内外资本趋之若鹜砸进网约车市场。“滴滴出行”、“快车打车”、“Uber”等代表性网约车平台在巨额资本的支援下，以迅雷不及掩耳之势席卷全国各线城市，为尽快打开市场，网约车从开场就主推低价优惠模式，通过红包返现、发放优惠券等方式，确实为乘客用户节省车费，这也让网约车的登场获得了广泛好评，实惠便捷的行业定位也因此深入民心，加之对传统出租车行业积蓄已久的失望，方便、便宜、良好的用户体验等特点无疑为网约车的大行其道取得市场的认可提供了最直接的证明。然而，网约车虽然受到广大群众的欢迎，但有些问题却不可忽视的客观存在着。

1.行业门槛较低，司机素质参差不齐

这是在该阶段网约车行业最大的隐疾。在行业发展之初，为了迅速扩大市场，网络汽车平台招募了大量车主作为驱动力，以点覆面，通过量的堆积，进而实现快速抢占市场份额的目的。一时间，大量私家车主加入其中，似乎只要会开车、会操作手机的人都可以进入到这个行业中分一杯羹。入行门槛较低带来了巨大的运输服务供给，其中不可避免的掺杂着怀揣不同目的的司机，整个行业素质的层次不齐，不仅产生威胁乘客安全的风险，为之后轰动一时的“滴滴顺风车”惨案发生埋下了隐患，与此同时，随着网约车市场的不断发展，必然会增加城市内的交通压力。

2.私家车营运管理空白

网约车大多为个人私家车，投保的险种多为第三者责任险和基本商业险等非营运类的保险，私家车若从事载客运营，则车辆的性质就发生了改变，如若发生意外，司机与乘客则根本无法得到保险理赔，人身和财产的安全因此缺乏保障。另外，公共交通行政管理部门对于营运车辆的监管不适用于这些开着手机接揽运输营运生意的私家车主，整个网约车司机的监管，几乎完全处在监管真空的状态。

3.网约车平台成为“黑车”的容身之所

“黑车”就是无法获得正常从事出租车运输营运资质的私家车辆，运用公共管理学理论来描述，就是一种“公共地悲剧”的情况。黑车司机损害了出租车市场的利益，破坏了传统出租车市场的秩序，因为市场体量基本固定、增速有限，使得具有合格资质的出租车司机不得不也加入到破坏市场秩序的行列，最终使得整个出租车行业都陷入困惑。因此黑车的存在是影响行业稳定的，但在利益驱动的社会环境下，黑车现象无法禁绝，交通管理部门一直都在投入大量人力和资源来处理这个问题，但收效甚微。随着黑车车辆利用网约车平台进行身份的“洗白”，监管面临的市场生态将进一步恶化。

2016年应该是网约车向前大跃进式发展的一年，但2016年7月28日，随着《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(以下简称“网约车新政”)的颁布，公共交通行政管理部门正式动刀对网约车平台进行全面监管。网约车市场鸡飞狗跳的逐渐进入洗牌阶段，大量网约车平台兼并重组，形成行业寡头。

(三)合规化健康发展阶段

随着网约车平台门槛因为网约车新政的监督和执行而不断提高，资本碾压不再是左右网约车行业发展的推手，客户体验是衡量行业服务质量的市场试金石。原来鱼目混珠的网约车市场，经过大浪淘沙，现仅存几家服务质量得到了市场认可的企业，整个行业似乎已然逐步走向正规化。然而，随着2018年“滴滴顺风车司机杀人案”惨案的发生，网约车行业再一次被推上舆论的风口浪尖，同时也暴露出公共交通行政管理部门对网约车行业的监管的缺失，而这一次显得相当被动。

三、对网约车行业监管的公共管理政策分析评价

(一)《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》实施影响

为了更好地满足公众社会多样化的旅游出行需求，促进出租车行业和互联网融合发展，规范网络预约出租汽车经营服务品质，切实保障运营安全和乘客的合法权益。《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》于2016年7月14日经交通运输部第15次部务会议通过，并经工业和信息化部、公安部、商务部、工商总局、质检总局、国家网信办会批同意，自2016年11月1日起施行。自网约车兴起至交通运输行政管理部门实施监管，期间间隔不到一年时间，可以说公共行政管理部门对于网约车的监管意识和行动，相对来说反应已经是比较迅速了。网约车新政的施行，对正在行业发展的高速公路上狂奔整个网约车行业来说，犹如遇到了黄灯提示谨慎慢行，同时也给出租车提供了加紧改革的时间和条件。

1.全面规范网约车行业参与方

网约车新政历史性的首次对网约车平台、网约车主、网约车监督管理部门等网约车行业参与方全部严格规范了约束与行为准则，加大准入门槛。网约车平台除了基本的工商部门运营资质外，还必须拿到“线上能力认定”和线下的《网络预约出租汽车经营许可证》方具有网约车平台运营资质，司机和车辆除行驶证驾驶证外必须拿到《网络预约出租汽车驾驶员证》和《网络预约出租汽车运输证》。部分城市制定的指导规定甚至具体到网约车司机必须是本地户籍。由此可见，考虑到互联网特殊性，网约车新政的制定思路相当清晰，具体细化执行的各地方政府也是如临大敌，审慎无非。

2.阿罗不可能定理

网约车新政中提到“坚持优先发展城市公共交通、适度发展出租汽车，按照高品质服务、差异化经营的原则，有序发展网约车；网约车运价实行市场调节价，城市人民政府认为有必要实行政府指导价的除外。”①反映出对于网约车的监管是必要行为，对其市场定位寄希望于辅助城市公共交通运输，因此，网约车的出现，实际上在一定程度上倒逼了公共行政管理部门推动公共交通运输的发展，市场只能进行调节无法限制，在公共管理学中，可以用“阿罗不可能定理”来解释，即它所产生的结果不受参与程序的影响，同时又不限制个人的偏好以及进行的独立决策，并能最终将所有的个人偏好转化为一种社会偏好，这种决策是不可能存在的。

3.减少信息不对称性的影响

向乘客公开司机所有注册信息，包括服务评价、客户投诉这些内容均被划入网约车服务规范的评价体系，并在一定程度上与违规行为的量罚挂钩。这样在乘客选择服务上，能更直观和多方面的了解到更多的信息，消除乘客在价格议价、寻求服务上的不利地位。

4.无法预估的发展上限决定监管的被动

面对网约车的发展，公共管理部门预估到了发展势必迅速，但随着发展会衍生出什么实际问题、监管漏洞或新的监管模式，发展的上限谁也无法预估，因此造成了公共行政管理部门对网约车的监管必然被动落后于市场行为的不确定性，只能定好大框架，约束网约车行为在框架下运行。但无论如何，还是不断有“擦边球”现象存在，比如“顺风车”业务。

(二)“滴滴顺风车司机杀人案”引发新一轮监管改革

2018年8月24日，“滴滴出行”注册司机通过滴滴软件接到女乘客订单后，以通过微信另行结算以减少双方支付平台费用为由，让该乘客取消订单以逃避监管，该司机将乘客载至隐蔽地段实施犯罪并最终发生惨案。因该案犯罪嫌疑人主观恶性极深，犯罪手段极其残忍，犯罪后果及其严重，在舆论上引发了前所未有的关注，之前诸多“滴滴顺风车”业务中发生的恶劣事件接二连三被报道出来。

后经核实，该司机此前背景审查未发现犯罪记录，身份证、驾驶证、行驶证等信息均真实并通过审核，在接单前通过了平台的人脸识别。此外，在案发前一天即8月23日，另一名“顺风车”业务乘客投诉该车行为不端，平台承诺的客服两小时反馈投诉并未落实。随后“滴滴出行”平台宣布自8月27日零时起，在全国范围内下线顺风车业务，内部重新评估业务模式及产品逻辑，客服体系继续整改升级，加大客服团队的人力和资源投入，加速梳理优化投诉分级、工单流转等机制，同时免去顺风车事业部总经理与客服副总裁职务。

2018年8月26日下午，交通运输部联合公安部以及北京市、天津市交通运输、公安部门，针对上述事件，对滴滴公司开展联合约谈，责令其立即对顺风车业务进行全面整改，加快推进合规化进程，严守安全底线，切实落实承运人安全稳定管理主体责任，保障乘客出行安全和合法权益，及时向社会公布有关整改情。8月31日，交通运输新业态协同监管部际联席会议召开第二次会议，决定自9月5日起，在全国范围内对所有网约车顺风车平台公司开展进驻式全面检查，以确保网约车行业安全发展事关人民群众切身利益、事关经济社会发展大局。9月10日交通部和公安部联合发布紧急通知，要求各地对网约车平台和顺风车服务平台开展联合安全大检查，严厉打击非法营运行为。

由上述间隔较短的时间点可知，在发生了“滴滴顺风车司机杀人案”后，公共交通管理部门也是相当迅速的开展整顿和监管改革，模式由之前的管理办法指导的“纸上谈兵”变成全面检查的“实际行动”，这是一种对网约车新政的具体落实，也是对网约车行业关联方的监督核查，至少算是“亡羊补牢”吧。

四、对网约车监管的建议

结合网约车发展历程中暴露出来的问题，根据我国市场环境的实际情况，拟对网约车监管的公共政策管理提出以下几点建议：

(一)正确认识时代发展，锲而不舍鼓励创新

随着时代的发展，人们的出行模式只会越来越多、越来越新，要应对、管理并引导这些新模式，显然需要与时俱进的管理方法和思维。网约车的管理实践证明了行业不能离开变革，管理方法也要进步创新。从电报到传真打印，从出租车到网约车，各行各业在顺应科技发展产生的变革，亦或是现有市场下的寻求创新都是一个发展转变的结果，具有绝对的可持续性，但是这样的可持续却需要敢于接受改变的巨大勇气，也对政府相关公共管理部门提出更具体的要求。

(二)找准公共管理定位，强调公共政策宗旨

作为政府公共管理部门，作出公共政策应具有正外部性，即公共政策的施行可以为社会、公共管理相对人带来福利，对社会发展和秩序维护产生积极作用，这是公共政策的核心宗旨。政府公共管理部门在市场中应起到宏观调控作用，修正、引导网约车行业市场不断向积极健康可持续发展的方向靠拢，为行业发展保驾护航。

(三)加强重视用户体验，推进信用体系构建

存活在这个人人倡行服务至上的经济社会背景下，无论是网约车平台还是出租车管理部门，提升用户体验已经成为市场主流，任何不以用户为核心的外在装饰都会被市场无情淘汰。在全面进入合规化发展的网约车市场，信用系统的渗透也让用户体验随之提升，同时引导用户对网约车平台、司机开展社会监督。进一步将社会信用体系融入监管体系，作为网约车平台、司机绩效考核主要指标之一，同时也能增加对乘客的透明度，进一步减小信息不对称性的影响。

(四)切实加强规范落实，深入推进知行合一

在不断细化指导性管理规范的同时，应进一步结合实际监督，指导与监督两手抓、两手都要硬。在正面为行业市场提供稳定健康有序的发展平台，侧面用违法必究、执法必严的切实实际监督行为，规范市场生态环境，整治“公有地悲剧”乱象，推进公共管理政策有效落地执行。

五、结语

“雄关漫道真如铁，而今迈步从头越”。网约车行业监管为政府对“互联网+”行业进行公共管理提供了实践性的指导意义和经验，虽然过程中存在一些值得诟病的问题，但网约车新政的适时推出，使得网约车市场从无序走向有序，进而逐步走向计划有序，让参与方、关联方有法可依，在可以预见的未来，网约车行业发展将迎来合规化发展的坦途，至少对我们普通民众来说，就是一种值得肯定的正外部性效益。

【注释】

①《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第一款第三条。