白智立 王琳琳

摘 要：1993年10月1日，《国家公务员暂行条例》开始施行，中国建立了现代公务员制度。2018年末，《中华人民共和国公务员法》修订案颁布。从《国家公务员暂行条例》到《中华人民共和国公务员法》，再到2018年新修订的《公务员法》，在推进国家治理体系和治理能力现代化及全面推进深化改革过程中，中国公务员管理法律体系日渐完善，形成了具有鲜明中国特色的现代公务员制度。公务员制度的中国特色集中体现在《公务员法》中，主要表现为《公务员法》作为中国公务员管理、干部管理的“母法”和总章程，坚持党管干部原则；通过《公务员法》较为全面融合我国现代公务员制与党的干部制度；通过《公务员法》明确保障公务员合法权利。

关键词：改革开放；现代公务员制度；公务员法；中国特色

中图分类号：D922.11 文献标识码：A 文章编号：2096-5729（2019）02-0055-06

一、问题的提出：

党的干部制度与中国现代公务员制度

1993年10月1日，《国家公务员暂行条例》（以下简称《暂行条例》）开始施行，中国建立了自己的现代公务员制度。中国现代公务员制具有鲜明的中国特色。这主要体现在中国公务员制度与党的干部制度的关系上。这里所说的干部制度，是指我国在引入现代公务员制度之前长期实行的公共部门管理制度。而中国的现代公务员制既是对干部人事制度改革的产物，对传统干部制度改革产生了中国现代公务员制；也可以说因中国引入现代公务员制度而对传统的干部制度进行了改革。

总之，干部制度是中国现代公务员制的基础，同时，中国的现代公务员制度还是建立在干部制度基础之上的，当前中国仍然保有党的干部制度。而且，如果将干部制度看作中国公共人事管理的大系统，那么中国的现代公务员制则为其中的一个中系统或小系统，并且形成了现代公务员制向同属于干部制度这一大系统中的国有企事业人事管理等其他小系统部分开放的准开放式管理模式。中国的现代公务员制与干部制度关系非常密切，将后者看作是上位系统应该更为实际和准确。

同时，中国在推进现代公务员制度过程中，除与其他国家一样，积极推进《国家公务员暂行条例》、《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）等制度建设和设立原国家人事部、国家公务员局等综合人事行政组织架构外，试验式改革方式也发挥了重要作用，非常具有中国特色。理解中国现代公务员制度的建设和改革，需要以完善党的干部制度为视角、依托《公务员法》所展现的中国现代公务员制的建构特点，探究现代公务员制的中国特色。

二、中国现代公务员制度建设：

从《暂行条例》到《公务员法》

《暂行条例》规定了国家公务员的义务和权利、奖和惩、稳定和流动、预防和监督，是公务员管理法制化的重要举措，调动了公务员的能动性，激发了上层建筑的活力。[1] 2006年，《公务员法》正式实施，涵盖公务员管理的方方面面，推进干部人事工作科学化、民主化、制度化。[2]2018年《公务员法》修订案颁布，将已成熟的改革成果上升为法律规范，突出政治要求，完善公务员职务和职级、推动分类改革，强调严格管理与正向激励相结合。无论是《暂行条例》还是《公务员法》，都加强了人事行政的制度建设，推动韦伯意义上的制度型统治或现代行政官僚制在中国的建构，是推进我国现代国家建构、改进国家治理、适应现代化发展的重要举措。公务员管理的制度化、法治化与法律化，都是公务员管理体系和管理系统建构不可或缺的重要环节，当然也是国家治理体系现代化的重要内容。

与《暂行条例》最大的不同在于，《公务员法》不仅针对公务员，而且是中华人民共和国有史以来制定的第一部全面规范干部管理的法律。从20世纪80年代启动相关立法进程，到2006年1月1日《公务员法》生效实施，经历了长期而艰难的制度推进过程，对中国的公务员制度建设，以及干部制度乃至国家治理改革有着举足轻重的意义，成为中国公务员管理法律体系中最为核心的组成部分。作为“我国五十多年来干部管理第一部总章程性质的法律”，《公务员法》“在干部人事工作历史上具有里程碑的意义，对于贯彻依法治国方略和推进社会主义民主政治建设也具有重大意义”。[3]

与《暂行条例》相比，《公务员法》管理的对象有较大扩展，这也是这一时期公务员制度发生的最大变化，更是具有中国特色的公务员制度的具体体现。管理对象从《暂行条例》规定的“适用于各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员”，到《公务员法》规定的“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”，范围拓宽。将原干部群体中的多个干部类别正式纳入《公务员法》的管理范畴，因此，《公务员法》又可称为“干部法”。同时，对中国而言，依《公务员法》管理干部或公务员，也是公务员与干部管理和国家治理模式的重要转变。

《公务员法》规定了公务员的义务和权利、职务与职级、录用、考核、职务任免和升降、奖励与惩戒、培训、交流与回避、工资福利保险、辞职与辞退、退休、申诉和控告、职位聘任以及法律责任等，涵盖了公务员人事行政的所有环节与流程，由法律統筹管辖。《公务员法》出台后，中国基本建立了人事行政有法可依的制度框架，将公务员管理纳入法治体系之中。自此，公务员的管理必须根据《公务员法》制定的基本原则和相关规定进行；与此同时，相关重大人事行政制度的变更和改革更需要在《公务员法》修法或法律授权的前提下进行，从而真正实现依法人事行政、依法人事行政改革以及保证中国现代公务员制的连续性和稳定性。

与《公务员法》的管理内容相连，同《暂行条例》相比，《公务员法》的另一个变化是法律条文的增多。《暂行条例》共18章88条，而新修订的《公务员法》则为18章113条，比修改前增加6条，较《暂行条例》增加了25条法律规定。《公务员法》法律条文的增加和内容的细化，既扩大了法律的管理空间，同时也使《公务员法》更具法律执行的可行性和可操作性，为我国有效实现依法人事行政提供了更为有利的条件。

三、《公务员法》中的中国特色公务员制度

《公务员法》与标志着中国公务员制度建立的《暂行条例》的制定时期不同。中国制定《公务员法》基本告别了前一个时期对外来制度的集中引入，更多地从之后相关改革经验中，通过将部分改革成果写入《公务员法》的方式推进制度建设。这是《公务员法》的显著特点之一。与此同时，我们还可以从《公务员法》中进一步析出中国现代公务员制的特色。

（一）《公务员法》与中国公务员管理法律体系

脱胎于《暂行条例》的《公务员法》，总体上保留了《暂行条例》的基本框架，并进一步充实发展。2000年重启《公务员法》立法进程之时，我国的人事行政改革者们就已对《公务员法》制定的立法原则和指导思想做了明确的规划。这体现在2001年12月中共中央政治局常委会讨论并原则同意的中组部、原人事部《关于制定公务员法有关问题的请示》以及原人事部部长张柏林在全国人大常委会所做的《关于〈中华人民共和国公务员法（草案）〉的说明》中。

主要内容为：将党的机关工作人员纳入公务员的范围，坚持党管干部的原则，在总则中明确贯彻党的干部路线和方针，在具体制度中体现党对各类公务员的统一管理；坚持从国情出发，建设中国特色的公务员制度——与中国特色社会主义政治制度相适应，从现阶段的中国国情出发，着重解决公务员制度建设中的主要问题；保持公务员制度的连续性和稳定性，同时吸收改革的成果，完善公务员制度。[4]从《公务员法》的具体制度安排來看，公务员法的立法确实遵循了这些立法原则和思想。

《公务员法》被称为我国公务员管理、干部管理的“母法”和总章程，具有重要的法律地位和权威。在我国，由于实行有限地方自治的央地治理体系，不存在诸如其他国家的《地方公务员法》，中央政府在公务员管理方面享有较高权威，具备较强中央集权的特点。但是，《公务员法》也赋予地方政府一定的自由裁量权，例如省级公务员主管部门和民族自治地方拥有一定的人事行政权。这一方面保证了依据《公务员法》的集中统一管理，对中央机关的公务员与地方机关的公务员不做区分而统称公务员。另一方面，在具体执行上，根据我国幅员辽阔、各地差异较大等特点，赋予了地方政府一定的人事行政自主性，是一种集权型与分权型相结合的管理模式。[5]

同时，《公务员法》中多处出现“由国家另行规定”的表述。也就是说，《公务员法》虽然在条文上较《暂行条例》有所增加，更具法律的可行性和可操作性，但是法律仍然是人事行政的原则规范，而相关具体规定的制定实际上则由《公务员法》授权给了“国家”，需要通过制定法规规章等形式进一步实现。《公务员法》颁布后，公务员主管部门集中出台了一批政策法规，包括《公务员录用规定》《公务员考核规定》《公务员培训规定》《公务员调任规定》《公务员申诉规定》等，对公务员的录用、培训、考核等事项做了规定。不过，由于《公务员法》实施之后，没有立即出台相关细则，难以跟上《公务员法》和公务员制度运行的步伐，导致制度架构与现实人事行政分离。党的十八大后，全面推进深化改革过程中，这一问题部分得到解决。由《公务员法》和经《公务员法》授权制定的法规规章共同组成的中国公务员管理法律体系受到关注，并进一步完善。

值得注意的是，除规范领导成员、法官、检察官等任用的相关法律外，我国公务员管理上狭义的法律仅有《公务员法》。具体而言，在《公务员法》这一“母法”下，不存在依据《公务员法》而制定的相关专门法律或单项法律。在一些国家，有基于各国的《公务员法》而制定的规范公务员管理的《公务员工资法》《公务员伦理法》等多个专项法律，其公务员管理的法律体系由多部专门法律构成，以体现财政民主主义、法律主义等现代国家的法治和民主治理原则。

从《公务员法》可以看出，我国公务员管理法律体系形式较为单一。《公务员法》既是公务员管理的母法，也基本是我国公务员管理的唯一法律。同时，在此基础上获得“立法”授权的“国家”，特别是公务员主管部门则以制定法规规章为途径拥有了较大的制度设计空间，从而使对公务员实施管理的国家组织和政党组织在人事行政中可以更为灵活和自由。公务员管理部门的自由裁量权，在一定程度上也体现出“党管干部”原则，可以根据不同时期党和国家的根本方针和任务适时调适《公务员法》原则规范之下的相关具体制度，从而便于实现党对各类公务员的统一管理。这也是与中国特色社会主义政治体制相适应的中国特色公务员制度的明确体现。

（二）干部制度与中国公务员人事行政体系

中国制定《公务员法》和实施现代公务员制度的根本前提是中国现行的政治体制。中国的政治体制表现为中国特色社会主义政治制度，具体而言就是中国共产党作为唯一的执政党全面领导和具体参与国家治理的实施，党领导的多党合作和政治协商制度也被纳入国家治理体系之中，党在国家的政治生活和政治机制之中具有不可替代的中心领导地位。而公务员或干部的管理，作为党治国理政最重要和最主要的途径与方式之一，通过《公务员法》的相关制度设计支撑党的核心地位，体现党管干部的基本原则。

毋庸置疑，在中国特色社会主义政治制度这一宏观体制框架之下，我国的现代公务员制具有更为鲜明的政治性特征。这首先体现在将“党管干部”制度原则写入《公务员法》第一章总则中，其中明确包含了宪法等已经确认的党倡导的意识形态、党的基本路线以及党的干部管理方针。这主要体现在《公务员法》第4条，即“公务员制度坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表重要思想为指导，贯彻社会主义初级阶段的基本路线，贯彻中国共产党的干部路线和方针，坚持党管干部原则”。《公务员法》加入了以“科学发展观”和“习近平新时代中国特色社会主义思想”为指导，“贯彻新时代中国共产党的组织路线”，表现出在国家发展的任何阶段，党对公务员工作的绝对领导。[6]

需要注意的是，实际上除《公务员法》外，我国只有《宪法》《教育法》《国防法》等少部分法律具有类似的现象。可见，我国现代公务员制度的制度设计，有意识凸显了作为上层建筑重要组成部分的干部制度、公务员制度的政治性特征。《公务员法》所要建构的中国现代公务员制，正如该法第4条规定的那样，不仅要体现党的意识形态、基本路线和方针，还要贯彻党的干部路线和方针，更要对干部进行管理。

从《暂行条例》到《公务员法》，我国力图通过建设现代公务员制度来改革传统的干部制度，完善和发展党的干部制度成为建立现代公务员制度的重要动因。当时，张柏林在《公务员法》草案的说明中明确指出，《暂行条例》实施以来，“对优化干部队伍”“增强干部队伍活力”“发挥了重要作用”；而“在总结《暂行条例》实施经验的基础上，着手研究起草公务员法”的“总的指导思想”就是要“坚持党管干部的原则，体现现行干部管理体制的要求，改革和完善公务员制度，为全面建设小康社会提供组织保证和人才支持”。可见，建立和夯实现代公务员制，其重要功用在于优化干部队伍和增强干部队伍活力，这成为中国现代公务员制的基本定位。而《公务员法》立法，其根本目的在于通过体现现行干部管理体制的要求，改革和完善公务员制度，为实现党和国家的基本方针、路线提供组织和人才保证。

与中国政治制度和党的干部制度相联系，《公务员法》没有规定公务员要“政治中立”，公务员的行为规范中首先要求“政治坚定”，对具有干部身份的公务员而言更要坚持“对党忠诚”，新修订的《公务员法》中加入了“拥护中国共产党领导和社会主义制度”是担任公务员的基本条件，“自觉接受中国共产党领导”是公务员应履行的义务。第2条明确公务员的政治属性，认为“公务员是社会主义事业的中坚力量，是人民的公仆”。在制度上，将党管干部的基本原则要素揳入现代公务员制度之中，执政党通过严格的政治控制方式，要求公务员在思想和行动上长期保持较强的政治回应性，为党的路线方针的贯彻提供有力的组织保证。

从《暂行条例》到《公务员法》还强调了体现效率价值的公务员“任人唯贤”“工作效能”“工作效率”“工作实绩”等规范，突出了现代公务员制现代性特征中的功绩制原则。需要注意的是，这不仅是《公务员法》对公务员行为规范的基本要求，也是党的干部路线的基本体现。

可见，我国的现代公务员制与党的干部制度确实实现了较为全面的融合，而且通过引入和建构凸显功绩制原则的现代公务员制，给党的干部制度带来了生机和活力。总体来看，党的干部制度与现代公务员制的融合发展，使中国的公务员制度不再如同部分国家是封闭的人事行政系统，而成为被党管干部系统包含的更为开放的人事行政系统。具体而言，在中国现代公务员制中，中央与地方之间、国家机关与非国家机关之间、政务官与事务官之间可以相互流动；选任制的领导成员在任期结束后还可以回到委任制的公务员体系中；在党的干部制度下被统一管理的具有一定职务层次的军队、国有企事业单位、人民团体和群众团体等中的干部，可以进入公务员系统，而具有公务员身份。特别是《公务员法》中关于公开选拔的相关规定，为社会人才进入公务员队伍进一步拓宽了准入途径。这种准开放式的人事行政模式，也是我国现代公务员制的重要特点。

（三）《公务员法》与中国公务员权利保障体系

从《公务员法》第1条规定的立法目标来看，《公务员法》的基本目的主要有两点：即规范公务员管理和保障公务员合法权益。与《暂行条例》相比，《公务员法》开宗明义地指出，保障公务员权利与规范公务员管理同为公务员管理法律建设的两大支柱，这确实体现了作为法律的《公务员法》的应有之义，也表现出现代公务员制的基本意涵。而且无论对中国的现代公务员制度建设而言，还是对干部制度改革而言，都具有重要的历史与现实意义。

如仅从现代公务员制思考《公务员法》与中国公务员权利保障的相关议题可以发现，保障公务员基本权利是《公务员法》的立法目的之一。为此，《公务员法》在具体制度安排上较为详细地规定了公务员拥有的权利以及保障措施。《公务员法》的第二章规定了公务员应履行的八项义务，与此相对应具体列出公务员应享有的八项权利。不仅如此，在《公务员法》其他条文中，进一步加强了相关权利规定。诸如“公务员在法定工作日之外加班的，应当给予相应的补休”“任何机关不得扣减或者拖欠公务员的工资”等，对公务員权利保障规定地较为详细和周全。

同现代公务员制的现代性中的职务常任制相联系，我国公务员制度明确规定了公务员身份保障原则。即《公务员法》第二章“公务员的条件、义务与权利”中第15条“公务员享有以下权利”的第二款规定，公务员“非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分”，这就以法律制度的形式正式确立了中国公务员的身份保障原则。功绩制原则以及身份保障原则等所体现的现代公务员制的现代性特征，已经通过《公务员法》立法的方式深深地植入公务员制度中。可以说中国的公务员制度已经具有了现代公务员制的基本建构特征，从而中国现代公务员制得以建立。

当然，在《公务员法》的具体实施过程中，仍会受到传统重义务、轻权利的人事行政文化影响，制度成果并不能完整实现。[7]制度与现实的差距还需要在今后的中国现代公务员制和人事行政发展中持续弥补。随着国家治理能力和治理体系现代化不断推进，有必要不断完善公务员权利保障。保障公务员合法权利，既是促进公务员公平公正行使公权力的基本前提与保证，也是维护功绩制原则的核心特征。纵观现代公务员制在现代国家的发展变化，保障公务员权利，制度建设仅是一个方面，更需要多重机制协调合作。

多重机制协调合作，首先来自于人们对公务员劳动权利的基本认识。公务员需履行有效管理社会的基本义务和责任，其基本劳动权利无法与其他社会成员等同。很多国家会对作为劳动者的公务员工会组织、与作为雇主的政府就劳动条件等进行谈判协商，以及发起劳动争议而举行罢工等劳动基本权利施以不同程度的限制。我国的《公务员法》也对公务员的劳动基本权利加以限制。但限制公务员劳动权利的同时，也需保障公务员的合法权利能够顺利实现，针对公务员不同权利建立限制与保障平衡机制。

与一些国家的现代公务员制度相比，我国《公务员法》规定的公务员权利保障机制仍显不足。在2018年新《公务员法》中，虽然坚持严管和厚爱结合的基本原则，完善公务员激励保障制度规定，但重点在第八章奖励部分，如增加“奖励坚持定期奖励与及时奖励相结合”等措施健全奖励机制。关于公务员权利救济主要体现在第61条，增加对同一违纪违法行为，监察机关和公务员所在机关不做出重复处分的内容。第63条增加“处分决定机关不得因公务员申辩而加重处分”以及公务员不因申请复核、提出申诉而被加重处理。第95条以法律形式明确规定“受理公务员申诉的机关应当组成公务员申诉公正委员会，负责受理和审理公务员的申诉案件”，确实是巨大改进，但没有具体提及委员会的构成。总体而言，在救济主体、方式和程序上未做出根本改变。

公务员权利保障机制不足主要表现为：一是虽然我国《工会法》明确了机关人员工会组织的权利，并且在实际的人事行政中也存在公务员工会组织和活动，但在《公务员法》中没有任何关于公务员工会基本定位等规定。二是我国的人事行政管理职能主要由党政组织和人事主管部门承担，公务员权利以及功绩制的实现主要表现为组织内部的人事行政活动，而没有像部分国家那样由独立于政府部门之外的具有较强独立性的第三方委员会参与。最后《公务员法》仅针对当前规模较小的聘任制公务员打开了司法救济之路，而对其他公务员并没有相关规定，同时我国的《行政诉讼法》又明确否定了对公务员的司法救济。

《公务员法》中有关公务员权利保障制度和体系的建构，体现了中国现代公务员制的特点。随着国家治理体系和治理能力现代化的不断推进，以及社会经济的不断发展，完善公务员权利保障机制必将成为今后我国公务员制度改革的重要议题。

四、结 语

《公务员法》是干部人事管理的第一部基础性法律，是公务员管理的基本依据，是改革开放以来党政机关干部人事制度改革成果的集中体现，具有鲜明的中国特色。[8]2018年，全国人大常委会通过《中华人民共和国公务员法》的修订案，进一步坚持和加强党对公务员制度的领导，推进公务员职务与职级并行制度、深入推进公务员分类改革，贯彻建设高素质专业化干部队伍决策的部署，继续推动中国现代公务员制度改革。结合以上讨论，在此就今后公务员制度改革提出三点建议：

一是全面实现《公务员法》，夯实中国现代公务员制度。虽然公务员制度经过数十年的发展，最终以法律形式确认下来，但仍存在制度与现实分离的现象。因此，《公务员法》修订后，贯彻实施《公务员法》，践行现代公务员制度，是中国公务员制度发展与改革的重中之重。

二是依法保障公务员权利，完善公务员权利保障途径。当前，即使在《公务员法》中明确保障的公务员权利还缺少具体的保障措施和程序，违反义务与权利间的平衡。在今后的公务员制度改革中，应增强公务员权利救济的规定，针对公务员权利保障救济制定综合性规章，为公务员提供合理救济途径。

三是不断完善公务员法律体系建设。修订《公务员法》仅是党的十八届四中全会提出的法治国家建设的第一步，今后应该不断深化中国人事行政的立法改革，通过制定公务员工资法、伦理法等，健全中国特色公务员法律体系，真正实现干部人事管理、公务员管理的法律化，最终实现党的十八届三中全会提出的国家治理体系和治理能力现代化的国家发展目标，完成中国现代国家的建构。

参考文献：

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