□张逸群

2016年12月21日晚，针对城市问题发布了《中共中央关于进一步加强城市规划建设管理的意见》(以下简称“意见”)建议原则上中国的新住宅建筑将不再建设封闭式住宅小区，并将逐步开放已建成的住宅小区，以实现内部道路的内部化。促进土地利用最大化，解决当前交通布局的不灵活性。区块系统是城市发展规划的新概念，旨在强调适当规模的城市建设。优化城市路网格局，增进社会交流。深入推广街区制会遇到诸多问题，但增强城市规划和管理制度对于推广街区制对促进城市的可持续发展具有重要意义。

一、国外街区制系统与封闭社区的比较

(一)街区制的含义。街区系统是城市建筑布局的一种形式。其优点就是使得城市生活更加便捷，交通更加通畅，在我国改革开放初期也是采用街区制的方式如北京的“胡同”、上海的弄堂，在大多数西方国家也得到了良好的发展。

(二)街区制在国外的发展实行情况。

1.在英国。英国人发现多个建筑合体成为一种集合模式要比个体建筑更有利于街区的保护，且意义往往是超过一些单体建筑。因此，1967年，英国政府出台了“街道保护法”。到1971年，修《城市和县规划法》时，《区域保护法》被纳入其中。

2.在美国。当地居民业主可以通过自主选举选出自己的物业，同样可以通过投票的方式决定是开放小区还是封闭小区，富裕的小区一般多是选择封闭小区，小区内保安条件较好，单开放的小区也会注重交通流量在高峰期时段会禁止路过车辆绕小区“抄近路”。

3.在韩国。街区制模式相对成熟，以首尔西部的一个城市为例，除了一些单户住宅，多数新建小区都是方方正正如棋盘一般，每个小区的长度都是有固定长度，在街角也会建立相应的基础教育设施和公共娱乐休闲场所，但是在出入管理上作出了特殊规定，来往行人通行自由，车辆的进出需要进行登记，但是每栋楼都有门禁，非本楼人员或应本楼人员之邀都无法进入，外部车辆若久久未出小区将会对其警告。

(三)街区制与封闭住宅小区。

1.封闭小区的含义及兴起理由。封闭的社区，无论关闭程度如何，都有明确的界限，这是建筑规划中的专有名词，如今人们更喜欢安全和私密的环境，然后实施封闭式管理，设置更少的网点，并覆盖周围的墙壁;中国人喜欢住在山河中，然后在社区内创造一个宜人的景观。这样，封闭式社区已成为中国社区发展的主流形式，居住面积越高，封闭性越强。

(1)社会变化导致的安全缺失。居住在封闭小区内最重要的收益就是增强安全感，中国在发展过程中经历了起起落落，人们更想在更安全的环境内居住生活，隔离墙会给人一种被保护的感觉，所以买一个封闭的社区将意味着购买一个相对安全的生活环境。

(2)传统文化。中国是一个历史悠久的国家，自古以来城墙对于中国人来说是象征着权力和等级，是抵御外敌入侵强有力的武器，因此墙体的厚度也彰显了一个国家发展水平，不但是中国如此，欧洲人对城墙也有极强依赖和崇拜。

(3)配套公共服务供给不足。封闭式小区一半多由物业管理，由物业负责解决小区的卫生环境，楼道整洁，安全保障，自己只需要花钱享受服务即可，围绕社区缩小了政府管理范围，减轻了政府的财政负担。

2.封闭小区的缺点。

(1)城市交通受阻。研究表明，在大中城市，城市分支之间的距离一般应小于300米，越接近城市中心，网络越密集，分工越细。如果每个定居点占地面积超过10公顷并且不允许越过，则城市道路网络的组织必然是稀疏和间歇性的，并且密度会降低。在我国许多城市，一平方公里只有十几个交叉口，在北京一平方公里有14个交叉口。这种建筑，一旦人口集中，它立即拥挤。道路网络不够密集，道路修复宽阔，人员和交通不疏散。过多的定居点往往会导致城市道路的堵塞，城市道路只能绕过社区。这也是为什么中国许多大城市的道路越来越宽，天桥越来越多，但城市交通状况越来越差。

(2)街道活力丧失。加拿大记者雅各布斯强烈主张人行道是“城市中的主要公共区域”。封闭社区的一个问题是，在环境设计和公共建设的背景下，通过墙壁或栏杆将具有重要公共和商业价值的住宅放置在社区内。除了交通功能外，我们许多常规的活动，例如购物、休闲、运动，都可以通过街道空间完成。封闭社区不仅不允许社区边缘的居民和单位直接面对街道，两个门卫也可以距离两三百米。封闭空间所造成的空间断裂比比皆是。

(3)服务设施不足。根据《住宅区条例》，每个社区都应配备一整套服务，包括教育、医疗、八类社区服务、文化和体育、商业服务、金融、邮电、市政公用事业和行政管理。暂不说社区的商业设施是否配备齐全，即使类型设备齐全，也只提供一两项服务，更不用说想买东西并且想要“逛逛”。相反，在一些高端住宅社区，开发商毫不犹豫地建造游泳池俱乐部等高端设施，但用户数量有限，最后他们必须向社区外的客户开放。

由于封闭社区和街区制的不同特征，一些正在实施街区制国家已经发现了区块系统的缺点，一些尚未实施街区制的国家也意识到区块系统的优势。开始推广街区制，当然如“意见”所说，街区制的建立是一个逐步的过程，不能一刀切。目前来看在中国实行街区制还有很多矛盾，也有很长一段路要走，但是中国实行街区制是势在必行。

二、中国城市实施区块系统存在的问题

(一)有关法律方面的问题。街区制在我国虽然曾实施过，但是此次城市建设再次引进街区制，是顺应社会发展趋势，吸取了国外发达国家的街区制做法，但是我国封闭小区住宅管理模式已经成熟，缺乏对街区制的相关配套立法。居民在购买房屋时，支付的房款不仅仅是指房屋所占的土地，居民购买的是完全的住宅小区的土地使用权，《物权法》第70条明确规定，业主拥有建筑物专属部分的所有权，除专有部分以外的共同部分也享有共同管理权。因此住宅小区内部的公共设施也属该小区所有住户的。小区的内部道路，小区内部的相关配套设施，都已经涵盖在居民购房时的价款中，如果此时打开这些封闭小区以实现内部交通的公有化，这相当于以国有方式征收居民的土地所有权，这必然会侵犯所有者的所有权。小区开放后，该空间的私密性将会大大降低，住宅区的安全性能要比任何场所都要重要，目前，中国社会开放后的人寿保障立法仍然空白。

(二)社区安全及管理保护的问题。大多数旧社区都是开放的，但大多数新建社区现已关闭。管理严格一般陌生人很难进入，此时实行街区制，这些封闭小区业主将会产生很多的担忧，小区内来往车辆的增多，是否都是经过检查的安全车辆，家里的老人小孩是否已经不适宜在小区里走动，再者开放之后将进出形形色色的人，个人和财产安全的隐患日益增加，生活质量和生活隐私大大降低。

封闭社区通常由专业的物业管理公司监管。物业公司将退出一些管理，交由政府公共管理，这就意味着基层政府将重新挑起放下的担子，社会公共维护的费用将再一次提高，还要对封闭小区的住户进行赔偿。从而给基层政府带来了巨大的经济负担，最终还是要转嫁给纳税人。

三、街区制改造方法与原则

就目前而言，从封闭小区到开放式小区难度很大，需要进行详细规划。第一，要因地制宜尊重所在小区的历史。多数需要改造的小区为单位大院和大型的封闭小区，这些小区的诞生多是因为中国的历史原因，历史是不可以重来和随意推翻的，并且他们严重的影响了城市公共交通。第二，要在法律环境下进行街区制改革，国外的街区制都有专门的法律予以支持，为了恢复城市的活力，还必须有法律来保护居民的人身和财产安全。在这个依法治国的时代，习近平总书记一再强调，重大改革必须是正当的。城市规划也必须依法实施，要运用法律的思维，合法保护公民权利。

区块系统最困难的重建应属于单位大院。单位大院包括很多类型比如政府机构、高校。政府机构属于工作区域，不需要特殊保护的，政府机构的安保能力也更强，与一般居民区是不同的。高校也是具有代表性的单位大院，高校占地面积大，园内道路宽并且产权属于国有，可以将校门打开，将现有的高校切割成几个组，使中间的道路成为公共交通道路，因此从技术角度来说打开单位大院的较容易，但是困难在于权力胜于技术。

至于封闭小区也不是都要进行街区制改造，如果对交通影响不大的小区可以不进行改造，并且新建的城市中心的封闭小区的住宅密度和住宅人数容量已经很高了，内部资源已经很紧张了，如果开放街区制显然是不现实的。因此需要改造的也是一部分超大住宅小区，这种类型的小区可以根据他们的特点划归成几个组，成为一些独立的封闭社区，连接这些群体中间的公共交通道路。

《意见》还指出，新住宅楼应该推广街区制。将小区的面积、长度、小区之间的道路规划好。城市建设要有专业设计人员并且需要城市政府和居民的高度的配合。因此街区制的改造涉及到居民切身利益的问题，政府相关部门就应该切实解决，由于上述制度的改革需要立法，《意见》与《物权法》的规定相冲突。为便于与《意见》相吻合。《物权法》应明确禁止制度改革的范围、权限、程序等。根据我国的法律，国有土地使用权一般有两种转让和分配方式。居民住宅小区多数是出让方式取得，但居民在购房时候已经支付了一部分的土地出让金，现在要打开这些住宅小区，对居民来讲是一种变相征收。

因此街区制改革，应采用立法来区分获得土地使用权的方式，并应采用不同的方法和程序。在一个法治社会中，城市的建设应当由企业自行决定，由房屋购买者选择，政府应该在公平合法的基础上为达到公共政策的目的来进行一定的引导。在一些欧美国家，如果住宅区确实影响或加剧道路拥堵问题，必须以合法的方式征收公共利益，并给予居民公平合理的补偿。

四、结语

综上所述，小区开放与否应该由该小区的所有业主公共决定，如必须要开放的小区，也应当公正给予业主补偿。如在已经建成的小区实施街区制，必须进行论证，听取厉害关系人意见，向有关部门进行审批，通过后再实行具体的街区制改造，如有违反规划行为的都要受到严厉的责任追究。