江思怡 谭智心

(北京理工大学附属中学，北京 100089；农业农村部农村经济研究中心，北京 100810)

中国历史源远流长，自古以来土地都是财富之母、民生之源、农业之本。土地制度与政治、经济、文化、社会等制度息息相关，是一切制度中最为基础的制度。回顾我国上下五千年历史，土地制度的变迁与朝代兴亡密切相关，可以说，土地制度的变迁史，就是一部中华民族的兴衰史。从古至今，中国的土地制度大致经历了氏族共有制、国家所有制、私人所有制、公有制等所有制形态的变迁，系统地研究我国历史上出现的土地制度形态，对于我们正确认识现在的土地制度，科学把握土地制度未来走向与规律，具有重要的启示意义。

一、原始社会：土地氏族共有制

原始氏族社会时期，人类开始定居于村落。那时生产力低下，土地制度主要实行氏族共有制。氏族内部土地合村共有，耕地分配予族人，此类分配与私有制不同，并非永久占有，收获物归公后在氏族成员间进行分配。若为牧地及林地，则纯为共有共用，无分配之事。此类土地制度与当时的自然环境、社会生产力水平有关。这一时期，农业生产力水平低下，生产工具主要是木石材料，农业技术极不发达，单靠人类个体尚不能战胜禽兽，所以需要族人互相帮助，共同围猎。农业耕作水平较为原始和粗放，多采用烧田法开垦荒地，由于当时没有肥料，地力消失后需重新开辟。交通工具缺乏使得耕地和狩猎范围受到限制。所以，以村落聚居为特征的氏族社会共有制成为主要社会形态，开垦和耕作时散开，防卫和围猎时聚集，所以土地权属及分配方式也顺应氏族社会特点，无公私之分，采取共有制。

二、奴隶社会：土地国家所有制

进入奴隶社会，生产发展仍然比较落后。那时土地所有制的主要形式是王有土地，国王是全国土地最高的所有者，所谓“普天之下、莫非王土”。在奴隶社会，社会分为贵族和庶人两大阶级，土田和庶人均为贵族财产，因其贵族阶层也是国家统治阶层，故学界有称其为中国古代社会的土地国有制。周王分封土地给贵族，贵族将土地分配给庶民使用。庶人耕作的方式有两种：一种是贵族直接使用庶人为其耕作；一种是授地给庶人，使其自养，庶人以共耕公田为前提条件而获得私田，且庶人要完成公田的耕作后才能耕作私田。此种公私田划分之法，也称为“采地制”。[5]因当时的田地大多被划分为“井”字形，儒家为倡导均贫富的思想，也将其称为“井田制”。“井田制”对于发展农业生产、稳定社会秩序具有重要作用，农业生产力开始快速发展。

三、封建社会：土地私有制

土地私有制形态是我国历史上持续时间最长的土地制度，大致出现在战国末年到新中国成立前期。“井田制”时期生产力的快速发展，使得农民家庭对协同劳动的需求降低，转而私自开垦荒地，同时贵族阶层中较为低级的阶层，随着时势推移变为自由农民，于是土地所有权逐渐具备了私有制的性质。春秋战国时期，市镇经济和商业交易开始发达，作为财富之源的土地也随之可以买卖，这标志着土地私有制的性质逐渐完备。公元前686年齐国实行的“相地而衰征”、公元前645年晋国实行的“作爰田”、公元前594年鲁国实行的“初税亩”、公元前548年楚国实行的“书土田”、公元前538年郑国实行的“作丘赋”等土地制度改革，标志着诸侯列国基本完成了土地国有制向私有制的过渡。[5]公元前361年商鞅在秦国推行变法，在全国范围内开展土地制度改革，其中的“废井田、开阡陌”，就是在全国范围内实行土地私有，从而在秦国确立了土地私有制。两汉时期从法律上认可了土地私有制，推动了土地市场交易的发展，引发了土地的疯狂兼并。宋朝推行自由放任的土地制度，土地私有化制度得到全面施行，同时财政收入中苛捐杂税的比例超过两税正税的收入。元、明、清三朝土地在延承宋朝土地制度的基础上有所发展，土地分官田和民田，土地私有制占据主导地位，明、清时期还出现了永佃制。

值得提出的是，在封建社会土地私有制占主导地位的历史时期，针对土地兼并的历史事实，有的封建君主从巩固和稳定王权的角度出发，还提出和施行了一些限制土地兼并的土地制度，例如西汉末年汉哀帝推行限田令、篡汉的王莽发布王田令，同期董仲舒提出“限民名田”、荀悦提出“占田论”、仲长统提出“限夫田”等土地改革思想，但都在实践中被曲折。[2]三国两晋南北朝时期的土地制度虽经历过多次国有制改革，但私有制仍然占据主导地位。北魏孝文帝485年颁布法律实行均田制，让农民获得份地，生产力随之提升，但受地主阶级打压，农民被迫交易土地、流离失所。直到隋、唐时期，均田制再次得到认可在全国推广，在恢复农业生产、促进经济发展、稳定社会方面发挥了重要作用，创造了“贞观之治”“开元盛世”。

总的来看，土地私有的所有制形态始终是封建社会的根本制度。在这种制度下，土地归封建地主阶级所有，农民租用地主的土地并缴纳地租、承担徭役。这种制度废除了奴隶制生产关系，充分调动了农民的生产积极性，推动了农业生产力发展和市镇经济兴起，促进了封建经济的繁荣；但也不可避免地造成了土地过度兼并，“富者田连阡陌，贫者亡立锥之地”，成为封建王朝兴衰更替的重要根源。

四、社会主义社会：土地公有制

土地公有的思想古已有之。清朝后期的天平天国提出了“天朝田亩制度”，期望建立“有田同耕、有饭同吃、有衣同穿、有钱同使”的理想社会，与后来辛亥革命提出的“平均地权”“耕者有其田”的改革纲领，均具有废除土地私有和平均分配土地的历史意义。新中国成立以后，我国主要实行土地公有制度。这一时期中国农村土地制度改革大致可分为土地改革时期(1949—1953年)、合作社和人民公社时期(1953—1978年)、家庭承包经营(1978年至今)三个阶段。

在土地改革时期，1947年实施的《中国土地法大纲》成为指导中国农村土地制度改革的纲领性文件。《大纲》第一条就指出，要废除封建半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度。1949年7月中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》规定，中华人民共和国必须有步骤地将半殖民地半封建的土地制度改变为农民土地所有制。1950年颁布实施的《中华人民共和国土地改革法》规定，我国实行农民所有的土地制度，农民有自由经营、买卖及出租其土地的权利。[1]其后，中央人民政府又先后颁布了《农民协会组织通则》《关于划分农村阶级成分的决议》《城市郊区土地改革条例》等文件，进一步推动土地产权制度改革。

在合作化和人民公社时期，1953年末，我国开始进行农业社会主义改造，经历了从农业生产互助组到初级农业合作社再到高级农业合作社，土地等生产资料由农民所有、交给合作社统一支配使用并获得一定数量的报酬到归集体所有、生产资料报酬被取消的过程，土地制度实现了从农民所有到集体所有的过渡。1958年，依据《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》，将高级农业合作社合并成人民公社，实行“一乡一社”，将原本属于各高级农业合作社的土地和社员自留地等一切土地连同牲畜农具等生产资料以及一切私有财产都强制性无偿归集体所有，公社依据政府指令统一安排生产和分配。

改革开放以来，党的十一届三中全会作出把党和国家的工作重心转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决策。中国共产党全面把握国内外发展大局，对于各地农村掀起的家庭承包责任制高潮，在政策上给予了支持。1981年党的十一届六中全会充分肯定了联产计酬责任制。1982年到1986年，中央连续出台5个1号文件，都强调要稳定和完善家庭联产承包责任制。1984年的中央1号文件还明确规定土地承包期一般应在15年以上。到1986年年初，全国超过99.6%的农户实行大包干。[3]此外，中国共产党不断强化土地法律政策保障，土地集体所有、家庭承包经营为主的农村基本经营制度得以巩固和完善。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央作出了“四个全面”战略布局，将全面深化改革摆上突出位置，对深化农村土地制度改革作出了一系列重大决策部署，初步构建了农村土地制度的“四梁八柱”。一是建立农村土地“三权分置”制度，即坚持集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权；二是开展农村土地承包经营权确权登记颁证，三是发展多种形式适度规模经营，四是明确第二轮土地承包到期后再延长三十年，五是统筹推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革。总的来看，当前我国农村实行的集体土地家庭承包经营制度，是在总结正反两方面经验教训基础上，经过长期探索逐步确立的，展现出广泛的适应性和巨大的包容性。

五、中国土地制度历史变迁的启示

通过对中国土地制度历史变迁的梳理，结合我国目前所处的社会历史发展阶段和国情农情，可以得出一些对我国现行土地制度的发展和完善具有重要作用的有益启示：

第一，土地制度改革始终要与国家经济社会发展条件相适应。土地制度与国家的政治、经济、社会、民生息息相关，涉及到政权稳定、经济发展、社会繁荣、民生福祉等多个方面，有其历史性、阶级性、复杂性。土地是农业生产最为重要的生产资料，在一些国家还是农民赖以生存的基础保障。作为国家最为基本的制度，农村土地制度的选择受地理区位、资源禀赋、历史文化、政治体制、经济战略、社会结构、时代特征等多方面因素影响，没有一种放之四海而皆准的土地制度。可以说，没有最好的土地制度，只有最适合的土地制度。这对我国农村土地制度选择的启示是，农村土地制度的发展与完善是一个长期的过程，要立足于国家发展历史阶段，契合国家发展战略目标，既不能固步自封，也不能脱离实际；既要保持政策的延续性和稳定性，又要为继续深化改革留出必要的时间和空间，确保土地制度保持生机活力。

第二，土地制度改革受生产关系要适应生产力发展的客观规律制约。从我国历史上土地制度的变迁来看，土地制度变革的根本动力，表面上看是人地矛盾，深层次看还是生产关系要适应生产力发展的客观规律。不论是从共有制向井田制过渡，还是私有制向公有制转变，抑或是从公有公营向公有私营的变革，都体现了生产力发展对调整生产关系的进一步要求。实践表明，适应生产力发展要求的农村土地制度变革，可以激发农民的积极性、主动性和创造性，从而促进生产力的发展；否则，就会对生产力的发展起到阻碍和破坏作用。当前我国实行的土地制度，就是从生产关系要适应生产力发展的角度出发，既强调稳定农村土地承包关系，又赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。与此同时，积极探索放活的有效路径，实行承包地“三权”分置，放活土地经营权，实现了土地资源在更大范围内优化配置。正是这种稳中求变、以活促稳的改革举措，将农业生产力更好地释放出来，使得我国农村基本经营制度焕发出持久的生命力。

第三，“不患寡而患不均”的观念是长期制约土地制度变迁的重要因素。在中国，无论过去、现在还是将来，农民土地权利的“公平”性始终而且仍将是比效率更为重要的因素。在今后相当长的时期内，土地仍然是农民重要的经济资源和经济保障。因此，对土地的分配和使用仍会受到几千年沿袭下来的平均观念的影响。尽管市场经济运作机制在不断完善，但“平均地权”的观念并不会泯灭，农民对于公平权的重视仍然是我们国家制定土地政策时必须尊重的基本原则。[4]改革开放以来的农村土地制度变革，最为重要的经验就是从人民利益出发，顺应民心民意，尊重农民首创精神，把选择权交给农民，由农民选择而不是代替农民选择。改革之初搞家庭联产承包制，土地所有权归集体，承包权归农户，就是尊重农民群众自己的选择。现阶段，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，也是顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿。

第四，土地制度改革始终要正确处理好国家、农民与土地的关系。中国土地制度发展的历史证明，国家、农民与土地关系处理得好，农民利益得到维护，则社会繁荣、百姓安居乐业；反之，可能造成阶级矛盾激化，影响社会稳定，甚至带来朝代更替、政权更迭。新中国成立以来，中国共产党总结借鉴古今中外农村土地制度变革的经验教训，坚持以维护农民权益为出发点，立足国情农情，建立了兼顾公平和效率的土地承包经营制度，既防止了土地兼并带来的各类社会问题，又促进了土地资源优化配置。同时，坚持渐进性改革方式，坚持稳中求进总基调，由点及面、审慎稳妥地推进我国农村土地制度改革，并根据改革反馈不断调整改革措施，确保改革不翻烧饼、不走弯路，使改革平稳有序持续推进，为发展中国家农村土地制度改革提供中国经验和中国方案。