我国农村垃圾污染防治法律对策研究

2019-03-08赵一丁

西部论丛 2019年5期

赵一丁

摘要：改革数十载，农村经济发展日新月异。然而，农村垃圾带来的环境污染问题随之突显。垃圾是人类生产生活的必然产物，管理不善才造成环境污染。关于农村垃圾污染，存在立法不完善、管理措施不力等问题。完善农村垃圾污染防治立法、构建农村环保体系、加大监管力度，重视农村垃圾的再利用、资源化、减量化，对于生态文明建设和可持续发展有重大意义。本文对此提出一些个人观点，以求抛砖引玉。

关键词：农村垃污染物资源化再利用减量化立法完善

Abstract：It has several years since China started reform. The rural economy develops faster and faster. Rural residents or urban residents have a great increase in income， but nothing is perfect. The problem of rural garbage is serious. The inevitable product of life is garbage which cause environmental pollution with poor management. There are many problems in rural pollution that are the imperfect of the legislative system， the poor ability of regulation. It has great practical value and theoretical significance for ecological civilization and sustainable development to improve the rural garbage legislation system， perfect the supervision of rural garbage and make a point of recycle、reclamation、reduction. This text is just my personal opinion for throw away a sprat to catch a whale.

Keywords： Rural garbage， Contaminant， Resource recovery， Decrement，Legislative perfection，

1.农村垃圾的含义和分类

关于何谓农村垃圾，金明奎、朱明的定义比较权威，指农村居民在生活生产过程中产生的综合废弃物，它不仅包括家畜粪便、厨余等有机物，也包括卫生纸、玻璃、塑料、橡胶、金属等废品，还包括农药容器、灯泡、电池等有毒有害物。

首先，农村垃圾是指农村地区所产生的垃圾，农村是地域概念，而非行为主体概念，将农村垃圾产生的主体确定为农村居民，既不够全面，亦有歧视之嫌；其次，综合废弃物的说法，不能准确定义垃圾的物理属性，将农村垃圾的形态确定为综合废弃物，难于精确把握；再次，广义的垃圾也包括废水、污水，而废水、污水属于水污染防治的范畴，从环境治理技术的角度出发，废水、污水不列入农村垃圾范围；然后，从城市转移到农村的垃圾，其本质属于城市垃圾污染防治的范畴，或农村环境保护的范畴，不属于农村垃圾；最后，农村地区的工矿企业生产所产生的垃圾，属于工业垃圾污染防治的范畴。鉴于此，笔者在金明奎、朱明所给出的定义基础上，将农村垃圾定义为：在农村区域，人们在日常生活和农业生产过程中产生的固体及粘滞流体废弃物，包括家畜粪便、厨余等有机物，也包括卫生纸、玻璃、塑料、橡胶、金属等废品，还包括农药容器、灯泡、电池等有毒有害物。

为便于论述，寻求有效的垃圾污染防治方法，建立适当的农村垃圾管理法律制度，本文根据垃圾的产生方式将农村垃圾分类为：日常生活废弃物、农业技术废弃物、经济作物废弃物、养殖废弃物；根据垃圾污染环境的不同方式，将农村垃圾污染物分类为：无形污染物和有形污染物，其中无形污染物指毒害性污染物，有形污染物指影响环境整洁优美或人畜肢体安全的污染物。

2.农村垃圾的产生和主要污染现状

2.1日常生活废弃物污染

农村习惯用旱厕，旱厕本是为改善人居环境而产生。现代农业使化肥替代了传统的粪肥，减少了粪肥的循环利用，粪便积累，长期未进行有效处理，则可能污染大气、土壤和水环境，进而危害人们身心健康。

农村普遍缺乏垃圾设施，农村居民对厨余废弃物和其他日常生活废弃物较常见的处理方式是：房前挖坑，丟弃堆积，恶臭难闻。大雨之后，形成陷阱，影响人身安全。

2.2 农业技术废弃物污染

农业技术废弃物最常见的是塑料。据统计，我国农用塑料薄膜使用量占塑料生产总量的百分之四十五[1]。大棚技术、薄膜技术、温室栽培技术的广泛应用，在提高作物产量的同时，也给生态环境造成负面影响。塑料薄膜的主要成分是聚乙烯。聚乙烯耐腐蚀性强，自然降解需要数百万年，可降低土壤中水的流动和渗透，使土壤含水量降低，影响植物生长发育。此外，塑料薄膜丢弃或者焚毁，造成白色污染和大气污染。

2.3经济作物废弃物污染

小麦、水稻、玉米等是我国主要农作物。对于秸秆，农村地区常采用最古老的处理方式：露天焚烧或四处堆弃。据统计，全国每年秸秆的总量中有近五分之二未得到合理处置或者循环利用[2]。秸秆焚烧，产生大量的二氧化硫和粉尘颗粒物，直接影响空气质量，形成尘降。

2.4养殖废弃物污染

农村畜禽养殖规模化，提高经济效益的同时也带来巨量的畜禽粪便。大量粪便被直接排入水体或露天堆放，污染水体和空气。

以上农村垃圾污染物，均可以有形或无形的方式污染环境。

3.农村垃圾污染的特征

3.1家庭污染损害轻微化

在农村生产生活的居民，大多仍从事传统农业生产，一般情况下，单个家庭产生的垃圾对环境所造成的污染有限，这是轻视农村垃圾污染防治的根本原因。

3.2整体污染损害严重化

截止2009年底，我国农村土地面积占全国总量的94.7%，人口占53.4%。农村地域广阔，乡村坐落分散，居民常常将垃圾随意弃置于房前屋后，甚至自然水体。垃圾污染地域广，以住房周围为点，以村落为片，以广大农村地区为面，点、片、面结合，总量污染严重。

3.3再利用低效化

据统计，一吨废塑料可以回炼六百斤柴油，一吨易拉罐熔化后能结成一吨铝块[3]。垃圾循环利用，可变废为宝。但农村环保经费有限，垃圾分类基本设施缺乏，居民环保意识不足，导致农村垃圾再利用率低。以秸秆为例，因缺乏相应的技术和设备加以利用，每年约数亿吨秸秆的三分之二以上被废弃。按一千克秸秆产生一千瓦的热量计算，每年浪费约四点六二亿千瓦时的电能[4]。

3.4污染种类集中化

农村垃圾总量虽大，但因农村居民生产生活方式相对简单传统，与城市相比，农村垃圾种类也相对简单集中，因此，为农村垃圾处理和污染防治提供了较强的可操作性。

4.造成农村垃圾污染的原因

造成农村垃圾污染的原因存在主、客观方面的因素。首先，缺乏促进地方政府投入的强制性规定，经费投入不足，相关基础设施基本长期处于空白状态；其次，制度落实不力，零星的农村垃圾污染防治规定未得到有效落实。

由于垃圾利用方式和污染方式的不同，垃圾分类，势在必行。目前，即使在城镇，垃圾分类也仍处于宣传推广阶段，实践方面更是差强人意。城市尚且如此，更遑论农村。农村生活垃圾的收集以混合收集为主，大多采用垃圾坑、垃圾箱、化粪池等基本设施。农村垃圾运输的机械化程度低，封闭性差。大多农村采用平板车或者三轮车，垃圾在清运过程中容易散落，加剧农村生态环境污染。农村垃圾处理从业人员少，薪水明显低于城市环保人员，直接影响农村环保工作者的熱情，加剧了农村脏乱差局面。从前，农村生活垃圾主要是果皮纸屑、残羹剩菜、煤渣碳灰、人畜粪便等易分解的有机物，以大自然自净为主。随着农村居民生产生活方式的改变，现代工业产品的广泛使用，农村垃圾中有毒有害物质增多。垃圾处理方式未能与时俱进，仍以填埋、焚烧、堆肥为主。

“天下之事，易于立法，而难于法之必行”。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施[5]。农村垃圾监管部门的责任不明确，基层政府对农村垃圾的管理常常处于放任状态，进一步弱化了农村垃圾的管理。

5.我国农村垃圾污染防治立法现状及存在的主要问题

5.1《环境保护法》的相关规定

该法第二条将农村纳入保护和改善生态环境的范围。该法第三条规定了“保护优先，预防为主，综合治理”、“公众参与”、“损害担责”原则。但没有明确垃圾污染治理的责任主体，实践中对于农村垃圾的综合治理、公众参与、损害担责原则的落实，常常流于纸面，缺乏具体措施。

5.2单行法的相关规定

《固体废物污染环境防治法》第五条规定了“谁污染谁防治”的原则，同时，该法第四十九条规定，“农村生活垃圾污染环境防治的具体办法由地方性法规规定。”实际上，目前各地关于农村生活垃圾污染防治的具体办法普遍缺失。并且，农村固废污染的损害后果一般由集体行为造成，大多数农村家庭固废污染的程度比较轻微，故，关于谁污染者谁防治的规定，难以操作。

《水污染防治法》第五十二条规定，“国家支持农村污水、垃圾处理设施的建设，推进农村污水、垃圾集中处理”，“地方各级人民政府应当统筹规划建设农村污水、垃圾处理设施，并保障其正常运行。”该法重在防治城镇、企事业单位、现代工业企业、船舶运输业等对水体的污染。就水污染而言，该法仅对养殖废弃物进行了原则性规定，对其他农村垃圾的规定仍是空白。此外，实践中，地方各级人民政府明显统筹不足，对于农村“垃圾集中处理”的规定，执行力度甚至低于地方政策。

《大气污染防治法》对养殖废弃物的污染防治有原则性的规定，对秸秆的再生利用及各级地方政府责任有相应规定。但对于秸秆焚烧仅禁止于“人口集中地区”，法律规定聊胜于无；对于未落实秸秆再生利用责任的主体，无任何处罚措施，无法约束地方政府不作为。

《循环经济促进法》旨在促进废物的再利用、资源化、减量化，该法主要是一部“鼓励”性的法律，其作用相当于一套长期指导方针，对于农村垃圾污染防治而言，并无实际上的法律约束力。

5.3其他行政法规、部门规章的相关规定

国务院颁布的《畜禽规模养殖污染防治条例》规定了畜禽养殖环境污染防治的责任主体、监督主体、防治体制以及法律责任，但仅限于养殖废弃物的污染防治。环保总局出台的《生活垃圾填埋场污染控制标准》为生活垃圾的科学化填埋提供了详细标准，但科学化的填埋措施并未在农村地区普遍推广，缺乏实施基础。

总体来说，法律层面上，我国农村环境保护法律体系虽初具雏形，但没有专门针对农村垃圾污染防治的法律法规。相关立法粗糙，过于零散，内容原则化，可实施性差，导致实践层面上，地方政府动力不足，居民保护环境意识不足。

6. 解决我国农村垃圾污染防治问题的法律对策

6.1确立先进的立法指导思想

斯宾塞.约翰逊说“唯一不变的是变本身”，立法思想不是永恒不变的。德国采用循环经济立法理念，生产行业的垃圾利用率达到百分之五十，垃圾再利用行业每年创利颇丰[6]。埃及立法采用前卫的3R（再利用、资源化、减量化）理念，垃圾从产生、收集到处置利用，都取得了良好效果。日本对城乡垃圾的防治同等看重，关于环境保护的立法体系比较健全[7]。对于环境保护，我国立法过程中一直存在“重城市，轻农村”、“末端治理”思维，阻碍了农村垃圾污染的防治。我们应立足国情，树立城乡一体化、循环经济的立法理念。

6.2制定并完善农村垃圾污染防治的法律法规

6.2.1制定《农村环境污染防治法》

我国应制定一部《农村环境污染防治法》。内容包括农村垃圾的范围和分类标准，农村垃圾的分类、收集、运输制度，日常生活废弃物、养殖废弃物、农业科技废弃物、经济作物废弃物的循环利用和处理制度，农村垃圾管理从业人员的设置和保障制度，行政主管机关的职能和责任，对居民的监督、鼓励措施，违法责任等。

6.2.2制定农村垃圾污染防治的配套法规

应制定统一的行政法规，如《生活垃圾污染防治条例》、《生活垃圾再利用條例》、《农业生产废弃物资源化条例》、《养殖废弃物资源化条例》等。根据各类垃圾的不同特性，分门别类制定相关的再利用、资源化、减量化制度和办法。

6.2.3 完善相关地方性法规

根据《固体废物污染环境防治法》第四十九条，各省可在法律和行政法规基础上因地制宜，制定配套的地方性法规。例如，《浙江省固体废物污染环境防治条例》第二十七条规定，不具备集中处置条件的偏远山区、海岛的农村，经县级环境卫生行政主管部门同意，可以就地无害化处理生活垃圾。

6.3加强制度落实的力度

基层政府方面，落实基层政府的环保责任。一方面，加大监管力度，完善政绩考核机制，将农村垃圾污染防治纳入行政责任量化指标。另一方面，重视政府环境问责机制，整治基层政府不作为。

村民自治方面，落实村委会的监管责任。本文建议，村委会在自治组织的基础上，按住宅区域将村民编成环保小组，分组分片进行垃圾污染防治。

环境保护行政主管部门应对废弃物再利用进行统一监督管理。目前，我国环境保护行政主管部门实际上只对污染防治进行监管，对于废弃物再利用的监管由其他部门分别负责。坚持一个“统管”，确立环境保护行政主管机关的统管地位，有助于环保事业的“规划”和“协调”。

农村垃圾污染防治关系到农村生态文明和可持续发展，需要我们满怀绿水青山的憧憬，需要我们水滴石穿的毅力，更需要国家机关依法治国的法治精神。仅以浅见，以蚓投鱼，绿水青山话桑麻来日可期矣！