陈 亮,马健云

(1.陕西师范大学 教育学院，西安 710062；2.西南大学 教育学部，重庆 400715)

研究生教育是我国教育结构中的最高层次，承担着培养高水平人才，创造高水平科研成果的重任。2013年，教育部、财政部和国家发展改革委联合发布的《关于完善研究生教育投入机制的意见》明确指出，要完善研究生教育财政拨款制度和研究生国家奖助政策体系[1]。建国以来，国家出台了一系列规范和调整研究生资助的政策，有力推动了我国研究生教育事业的稳步发展。然而，研究生资助政策在实践环节中还存在政策制定时效性不强、公平与效率难以协调等现实问题。如何制定合理有效的研究生资助政策，发挥其推动研究生教育事业快速发展的抓手作用，成为当前研究生培养机制改革的重要议题。回顾建国70年来我国研究生资助政策的发展脉络及政策文本的演进逻辑，展望研究生资助政策的未来走向，有助于实现研究生教育的内涵式发展，为新时期研究生资助政策提供有益参考。

一、建国以来我国研究生资助政策的演变进程

研究生资助政策是政府制定的保障研究生在校期间基本生活所需，调动其科研积极性和主动性，促进研究生教育健康发展的一系列政策。将我国研究生教育在不同时期的时代背景、阶段特征和教育理念有机融合，可以有效彰显研究生资助政策的内生特质与外在表象，并直观展现其由一元到多元的历史演变进程。建国70年来，我国研究生资助政策不断变革，日趋成熟，经历了以保证公平为核心的单轨资助、以追求效率为目标的双轨资助、以全面发展为指向的多轨资助、以深化改革为重点的机制变革四个阶段。文章通过对各个时期历史背景及重大政策文件的梳理分析，有助于明晰我国研究生资助政策的发展脉络和演变进程。

(一)以保证公平为核心的单轨资助阶段(1949—1982年)

建国伊始，我国经济、教育、文化领域百废待兴，国家建设急需大批精英人才。从1950年起，国家实施研究生招生计划，并通过发放人民助学金的形式实现对研究生的全额资助。作为计划经济体制下的政策选择，实施人民助学金政策与保障工农受教育权、培养工农出身的知识分子、以俄为师，移植苏联模式和我国政府资助大学生的传统密切相关[2]。此期，国家颁布的一系列资助政策文件，有力推动了我国研究生教育的起步与发展。第一，确立人民助学金制度。1952年颁布的《关于调整全国高等学校及中等学校学生人民助学金的通知》，确定了高等学校的学生全部享受人民助学金，为今后人民助学金制度的不断完善和调整奠定了基础。第二，明确人民助学金标准。1956年国家确立了人民助学金的资助标准及补助办法，标志着我国研究生资助进入规范化和标准化阶段。第三，划分不同类型研究生的资助方式。1977年恢复研究生招生后，国家将不同类型研究生的助学金补贴方式重新做出规定，并明确了职工所在单位与国家关于研究生资助的责任划分。

总体而言，人民助学金制度在特定的历史时期增加了工农子弟接受高等教育的机会，体现了以保障公平正义为目标的研究生资助理念。由于本阶段处于研究生资助政策的起步时期，相关政策在资助方式、理念等方面还存在不足之处，如研究生资助经费来源的渠道单一，忽视了成本与收益一致的原则。

(二)以追求效率为目标的双轨资助阶段(1983—1991年)

改革开放的深入推进，引发了国人思想观念的深刻变化，尤其受“效率优先”思潮的影响，人们开始重新审视建国以来实施的单一人民助学金资助制度。本期，我国研究生资助尝试在制度建设和成本分担两方面实现突破。第一，逐步尝试并确立研究生奖学金制度。1983年国家提出设立人民奖学金并逐步降低人民助学金发放范围的意见，体现了国家在研究生资助政策指向上的明显转变。1991年，国家正式确立研究生奖学金制度。第二，改变由国家单一承担研究生培养成本的方式。1985年中共中央颁布《关于教育体制改革的决定》，明确提出在高校施行国家计划招生、用人单位委托培养以及招收少数自费生相结合的方法。这标志着我国研究生教育成本开始由一部分学生、家庭及用人单位承担，研究生入学渠道逐步拓宽。

这一时期，在人民助学金继续发挥基本资助功能的基础上，奖学金制度的建立助推了研究生资助政策的修正和补充。同时，国家将市场竞争机制引入研究生资助制度的建设中，探索如何平衡教育公平与效率的矛盾，并逐步开始重视资助的效率和研究生培养的质量问题，实现了研究生资助政策的重大理念转向和成本分担方式变革。

(三)以全面发展为指向的多轨资助阶段(1992—2004年)

在改革开放不断深入的指引下，我国社会进入转型时期。在教育领域，伴随研究生招生规模的不断扩大以及高等教育收费制度的逐步改革，国家不断丰富和深化研究生的资助方式和力度，实现了研究生资助从面向全体的“助学金”制度向以鼓励优秀为主的“奖学金”制度的转变和从单一的“赠予性”资助向勤工助学等多样化资助的转变[3]。第一，推行“三助”(助研、助教、助管)制度。从1988年开始，在部分高校试行的研究生助教工作模式拉开了我国研究生“三助”工作的帷幕，反映了国家对研究生培养质量要求的提升及研究生培养办法的不断完善。第二，推行勤工助学制度。1994年国家颁布的《关于在普通高等学校设立勤工助学基金的通知》，对研究生勤工助学的经费来源、目的和使用进行了说明与规定。第三，开展国家助学贷款计划。从2000年开始，国务院规定将国家助学贷款对象由全日制本、专科生扩展至研究生，凸显了国家在新世纪根据研究生教育面临的新情况、新问题做出及时政策调整的战略眼光。

这一时期，我国研究生资助政策在资助方式、资助来源等方面均实现了全面的制度规范化发展，基本形成了符合国情及研究生培养要求的多元化资助体系。但仍存在一定的问题，如资助过程缺少必要监管和评估；“三助”及勤工助学实际资助效果欠佳等。

(四)以深化改革为重点的机制变革阶段(2005年至今)

2005年以来，随着国家研究生培养机制试点改革工作的稳步推进与全面深化，研究生资助政策在法治规范和资助体制上也朝着更加健全和规范的方向发展。第一，实行研究生全面收费制度。研究生教育收费是解决教育资源配置不公平的必要手段，是解决我国宏观经济中有效需求不足的重要手段[4]。1999年全国高校扩招后，高等教育规模迅速扩大。这使过去国家包揽研究生教育费用的做法难以保证研究生教育发展所需，既不符合中国国情，又违背非义务教育的本义[5]。于是从2014年起，国内高校全部实行研究生缴费上学制度。第二，完善奖助制度，建立长效、多元的奖助政策体系。本期研究生奖助制度的优化，尤其注重制度体系的内涵式变革和经费投入的多元化布局，强化长效保障和内在激励机制的创设。第三，完善投入机制，重新划定学费标准。投入机制的转型凸显了国家充分发挥市场机制作用，推进供给侧结构性改革的政策意图。研究生教育成本分担作为一种制度性安排，是基于各方的预期收益和支付能力[6]，有利于实现成本分担与投入产出协调共进的研究生资助政策目标。第四，建立导师项目资助制度。这是本阶段研究生奖学金制度改革的核心环节。以导师科研工作为依托，利用科研立项等专项资金为所培养的研究生提供资助，实现了导师科研攻关、学生参与研究、经费反哺学生的深度互动和良性循环。

此阶段，随着研究生全面收费制度和成本分担机制的深入推进，国家更加注重研究生培养机制的体制创新和变革，强化财政拨款制度和奖助政策体系的完善。但仍存在培养经费供需矛盾突出、奖助政策体系不尽完善等问题，迫切需要制度安排的进一步理顺。

二、建国以来我国研究生资助政策的变迁逻辑

建国70年来，我国研究生招生政策经历了复杂的演变过程。但从其历次变迁的过程中，不难看出不同阶段的政策演变必然为制度主体的某一方或多方带来了效益，进而推进了相关政策的顺利开展和渐进变革。制度经济学的制度变迁理论全面阐释了制度变迁的体系结构，在其话语逻辑中，政策的演变是政策从合法性危机到取得合法性再到合法性危机出现的反复过程。而制度的变迁，可以看做是制度从一种平衡向另一种平衡过渡的过程性经历。故诺斯认为：“制度变迁一般是渐进式的，而非不连续的”[7]。

基于制度变迁理论与研究生招生政策的演变机制，可以将我国研究生资助政策的演变看做为一种以改变制度状态的运作方式耦合于制度变迁进程的渐进循环过程。如果不去追溯制度的渐进性演化过程，我们就无法理解今日的选择以及界定其在解释经济绩效的模型中的地位[8]。因此，根据制度经济学的制度变迁理论，本文从制度变迁的主体构成、推动政策实施的动力机制、政策改革的变迁方式及政策制定的路径依赖四方面入手，分析研究生资助政策的体系结构和演变机制，以深入理解和厘清我国研究生资助政策的变迁逻辑。

(一)在利益与需求交互博弈中形成的共进主体

任何制度在循环往复的变迁过程中，无论主体如何交替更迭，必然是基于主体自身利益的考量而追求变迁结果效益的最大化。我国研究生资助政策变迁涉及政府、高校及学生三大主体，多元共存的三方主体所彰显的差异化权力归属与利益分配，不断推进着我国研究生资助政策的变迁。政府作为政策变迁过程中的核心主体，通过其政治职能的有效发挥及行政手段的引导来制定研究生资助政策，实现研究生教育资源的有效配置和研究生培养机制的合理运行。高校在资助政策的实施过程中，以相关政策文件为指导，成为落实政策目标的直接执行者和推动者。虽然缺少政策话语权和决定权，但高校亦有其自身的利益表达和价值追求。对学生而言，国家资助减轻了他们的家庭负担和经济压力，使其获得进一步求学的机会，成为资助政策的直接获益者。

当前，我国研究生资助政策变迁所涉及的三大主体在其各自利益与需求的交互博弈中呈现出合作共赢的良好态势。无论是作为政策变迁推动者的高校，还是从资助政策中直接受益的学生群体，都在持续的利益分配和需求整合中实现了各自利益的最大化。具体而言，政府通过加大对研究生资助的支持力度，实现了社会效益和经济效益的最大化，成为资助政策实施中的最大受益方。高校在面对有限的教育资源和资助补贴的情况下，充分把握国家下放资助权的机会，发挥其在发放奖助学金具体操作上的自主权和灵活性，不断实现自身利益的最大化。学生虽然作为研究生资助政策的直接受益者，但却是制度变迁过程中的弱势群体，缺少行之有效的利益表达渠道。大多数情况下，只有通过反馈资助过程中出现的不公平、不合理现象，使国家不断反思资助政策的实施成效，进而调整政策的规划与制定。

(二)以成本—收益分析为出发点形成不同价值研判的动力机制

在诺斯看来，一项制度之所以能够实现变革，根本原因在于现有制度的存在不足以达到政策主体所企盼的预期效果。当变革制度的成本小于维持现存制度的收益时，变迁主体会通过各种方式实现政策变迁的达成。以改革开放为分水岭，在此之前，受特定的政治、经济环境影响，政府成为资助政策的供给方。随着市场经济体制的确立，由研究生教育领域内需求与供给的不均衡所引发的对资助政策成本—收益的分析，成为研究生资助政策变迁的核心动力，并决定着资助政策的发展走向。

我国研究生资助政策的改革是由政府主导的渐进式政策变革，国家通过颁布一系列政策文件推进资助政策的规范化、标准化发展。不同时期，国家对资助政策的成本—收益分析出发点亦不同。建国初期，国家对高层次、专门性人才的需求量极大，因而大力发展高等教育，尤其在研究生教育领域内实施由国家财政统一拨款提供支持的人民助学金制度。改革开放后，教育领域内逐步引入市场竞争机制，彼时关于公平与效率的论争及研究生教育收费制度的逐步改革，均突出体现了国家对研究生资助政策的调整与完善。一方面，国家相关政策法规的规定切合了国家基于成本—收益分析考量的资助政策指向。如2013年国家颁布《关于完善研究生教育投入机制的意见》，规定全面实行研究生教育收费制度，进一步明晰了研究生缴费上学的政府意图和价值意涵。另一方面，研究生教育是一项成本高昂，且成本持续递增的教育类型。依据成本分担理论中“利益获得”的原则，具有准公共产品属性的研究生教育使学生、家庭、社会和国家都获得了不同程度的收益，因而承担相应的教育成本是各相关主体不可回避的责任。与此同时，由国家在研究生资助政策的渐进改革中所引发的一系列利益诱导，也直接影响了政策变迁主体对改革需求不断增加的价值研判。由于分散的市场主体决定了其获取信息的局限性,以及在供给上存在着巨大差异性[9]，因而不同政策变迁主体对资助政策有着不同的目标期许,而他们对资助成本分担的不同价值判断也成为我国研究生资助政策得以延续变迁的内在机理和发展动力，凸显了新时期我国研究生资助政策公平与效率的辩证统一。

(三)以渐进性边际改革为主，强制性为依托的变迁方式

依据推动政策变迁的不同主体，新制度经济学认为制度变迁有强制性制度变迁和诱致性制度变迁两种主要模式。其中，强制性制度变迁是以政府为主体，制度从设计到施行再到变更，都是依靠国家和政府所拥有的强大权力来实现的，而且政府也承担了所有的制度成本[10]。查观我国研究生资助政策的变迁历程，可以清晰看到国家和政府在其中占据了绝对的话语权，发挥着根本性的作用。以渐进性边际改革手段为主，并依托于强制性制度保障的研究生资助政策改革，形成了我国完整的研究生资助政策文本和系统化的政策运行程序。

第一，强制性变迁特征集中表现为政策运行以中央政府或某些部委为主导，政策实施自上而下，从中央到省级再到学校，按三级管理序列层层强制推行[11]。在资助政策变迁的主体中，政府具有其他主体无法具备的政治、经济和社会资源，以及在此基础上所形成的行政权力和调控手段。政府以其意愿和目的制定宏观政策规划，地方政府依据中央精神和指示领会、解读和执行相关政策，必要时制定相关配套措施，最后交由高校具体落实政策安排。我国研究生资助政策在不同发展阶段的政策文件均是按照“自上而下”的强制性政策变迁模式实施。第二，渐进性变迁特征突出表现为新旧政策更替过程中的渐进过渡和边际改革。渐进过渡强调新制度的启用并不意味着对旧制度的完全舍弃，而是在延续旧制度运行的基础上给予新制度以时间和空间的适应，确保新旧制度的顺畅衔接而不至于突然断层。如国家2014年起实施的研究生资助制度明确提出按照“新生新办法，老生老办法”的要求执行，便在一定程度上减轻了改革阻力。第三，边际改革主要表现为对原有制度的不断改造和革新，通过丰富和完善制度内涵以适应新形势的要求。如国家从助学金制度向奖学金制度的转变，以及在奖学金制度基础上不断完善奖学金类型和资助方式，增加导师对学生科研补助的力度等，都是逐步丰富和优化研究生资助内容和结构的具体表现。

(四)在政策转换与运行成本的衡量中形成特定的路径依赖

通过对渐进性制度变迁方式以及持续增长或衰落的经济模式的分析，诺斯认为：“发展路径一旦被设定在一个特定的进程上，网络外部性、组织的学习过程，以及得自于历史的主观模型就将强化这一进程”[7]。因此，将我国研究生资助政策置于动态的历史进程中，在宏观的政治、经济和文化视野下探寻资助政策的发展轨迹和演变脉络，便不难理解研究生资助政策在渐进变迁式的政策转换中所形成的独有路径依赖现象。这一现象揭示了原有制度对新制度的影响作用，其价值在于它所体现的人们所具有的对某种偏好的稳定特质。我国研究生资助政策存在路径依赖的深层机理在于行动主体在有限理性的引导下对政策转换与运行成本之间平衡关系的调适与改革的过程性演进。

我国研究生资助政策在不同发展阶段所展现出的路径选择、调整过程及演变历程，集中体现了国家在政策转换与运行成本之间的深度考量和取舍。初始的政策选择是决定资助政策变迁路径的历史原因，而政策在发展过程中由于其转换与运行成本的不断调适所产生的以公平和效率交替演进的价值偏好，则成为形成研究生资助政策路径依赖的过程性归因。建国伊始，研究生资助政策深受苏联高等教育模式的影响，形成了“人民助学金”模式。彼时计划经济体制所强调的平均主义思想渗透在教育领域内，以体现公平正义为原则的研究生资助经费由国家财政全部包揽，资助渠道和经费来源单一，存在明显的平均主义分配路径偏好。改革开放后，随着市场经济体制的确立和教育领域内市场竞争机制的引入，研究生资助的效率问题受到重视。基于成本分担考量的研究生全面收费改革逐步展开，奠定了此后较长一段时期内研究生资助政策“效率优先”的偏好取向。进入研究生培养机制改革阶段后，政府基于公平与效率偏好的综合考量，着力深化并提升研究生培养质量，出台了多部关于理顺研究生培养改革的政策文件，适时调整了资助政策价值理念上的路径偏好走向。但不可否认，有效配套机制缺失所造成的政策发展环境，在一定程度上也加剧了政策在不断转换与运行成本的权衡中所凸显的路径依赖特征。

三、我国研究生资助政策的发展路向

建国70年来，我国研究生资助政策形成了特定的制度演进逻辑和变迁话语，在执行过程中存在着政策评估滞后、多元利益表达渠道不畅、深层次体制机制改革面临挑战等现实困境。因此，从战略高度加快政府职能转变、从理念层面重塑资助价值基点、从制度层面加快推进资助政策评估和系统设计成为新时期我国研究生资助政策实现规范化、合理化、科学化发展的必然要求。

(一)转变政府教育管理职能，统筹协调多元主体利益

当前，政府作为我国研究生资助政策的实施主体，发挥着重要的国家治理和社会管理职能。然而，任何教育政策的执行必然涉及不同主体间的利益博弈，为确保研究生资助政策的有效落实，进一步统筹协调多元主体利益势在必行。第一，提高政府教育管理的科学性和有效性。通过转变政府管理模式，减少行政干预并适度下放管理权，确立高校在奖助学金发放方面的主体作用，确保奖助资金的灵活安排和高效使用。第二，建立多元主体间的协调沟通与对话机制。如通过交流会、论证会等渠道吸收和采纳来自社会和高校的意见和建议，在政策制定中融合多元主体利益诉求，形成基于政策制定——执行——反馈的互信、互惠、多边协商模式。第三，提升多元主体的自主权和自觉性。合理释放高校参与政策制定的空间，并提升高校在权限范围内制定本校奖助学金发放标准的自主权。建立高校资助管理办公室，开通专项热线或邮箱收集学生对资助政策的反馈意见，并在政策完善和修订的过程中体现学生的要求和立场，从而实现自我评价的正义理念，彰显大学的自治精神[12]。

(二)“公平、效率与质量并重”，重塑资助制度的价值基点

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》指出：“把促进公平作为国家基本教育政策，把提高质量作为教育改革发展的核心任务。”在研究生资助政策中，追求公平正义是实现研究生教育稳定发展的客观要求，强化效率意识是提升研究生资助效果和培养质量的内在需要。第一，厘清并协调三者关系。将三者统一于实现资助效果最大化和研究生培养质量提升的目标中来，在实践环节深化资助政策的价值意涵。第二，实现研究生资助资源的科学合理分配。强化国家奖学金的效率和质量优先原则，助学金的公平原则以及励志奖学金三者兼顾的原则，确保奖助学金发放的起点公平、过程公平和结果公平，使资助资金落实到位。第三，以需求为导向，实现资助资金的“精准投放”。通过实地调研或访谈方式做好资助政策落地前的评估工作，强化奖助学金分配的差异性和针对性，突出助学金的保障功能和奖学金的择优、激励功能。

(三)加强政策评估，稳妥推进资助制度变革

政策评估对完善研究生资助政策体系，提升政策执行质量，顺利实现政策目标有着积极作用。具体而言，第一，完善政策评估体系，引入第三方评估机构。建立涵盖政府、高校、师生以及社会捐赠主体在内的多方利益相关者的评价和联动发展机制，尤其重视第三方评估机构对资助政策落实情况的评估和监管，并通过信息平台发布评估报告，确保各方对资助现状的知情权。第二，建立资助政策动态反馈机制。规范奖助资金发放的程序和标准，通过建构基于程序正义的政府——高校——学生反馈机制，引导社会和学生参与监督和问责，避免反馈工作流于形式。第三，细化研究生资助评估标准，以多样化的评价指标推进研究生资助的阶段化评估成效。关于资助标准及评价指标的细化及设计，可以广泛邀请经济学、教育学及政策学等相关领域的专家学者协同指导，建言献策，实现研究生资助评估指标设计的合理性和有效性。

(四)完善资助系统设计，实现资助制度均衡建构

《关于深化研究生教育改革的意见》明确指出：“要健全以政府投入为主、受教育者合理分担培养成本、培养单位多渠道筹集经费的研究生教育投入机制。建立长效、多元的研究生奖助政策体系。”因此，实现研究生资助制度的均衡建构，应在以下四方面加快改革步伐。第一，完善社会捐赠制度。政府通过建立社会捐赠平台，完善社会资助的管理方式和资金使用标准，实现社会捐赠的透明化和规范化。高校可以利用校友会等机构吸引知名校友及企业参与学校人才培养建设，提供捐助资金。第二，建立多元化、特色化奖助机制。如丰富研究生奖助学金的类型和项目；完善研究生导师资助制度，提高导师在资助方面的自主权；设立服务于国家战略需求的特殊专业类别奖学金项目。第三，建立专业化资助管理机构。借鉴国外发达国家在研究生资助方面的有益经验，建立研究生资助办公室及基金会，统筹规划和协调研究生资助经费的划拨办法、分配比例和奖助金额。