朱海霞

(延安大学 陕西延安 714000)

一、陕甘宁边区的发展历史

陕甘宁边区是1937年至1949年之间，在中华民国领土范围内较偏西北的一个行政区域，包括陕西北部、甘肃和宁夏的东部，是延安时期中国共产党的根据地，原为陕甘、陕北革命根据地，1935年之后两块根据地连成了一片。1935年10月，中央红军长征落脚陕北后，陕甘宁边区成为全国革命的中心，也成为中共中央和中央红军所在地。抗日民族统一战线建立以后，据国共两党的协议，1937年9月决定将陕甘革命根据地改称为陕甘宁边区，宣告成立。

1947年3月18日随中共中央转战陕北，1948年3月28日，毛泽东和中共中央东渡黄河，迁往河北省平山县西柏坡村，1948年4月21日收复延安，此时陕甘宁边区建制依旧存在，但已被蒋介石政府已经不承认中国共产党的合法性自然也认定陕甘宁边区政府的存在为非法。1949年10月1日，中华人民共和国成立后，陕甘宁边区的建置撤消，1950年1月19日陕甘宁边区政府撤销，共历时12年又4个月。

二、陕甘宁边区政府的任务

1938年10月，中共中央六届六中全会明确的赋予陕甘宁边区的任务是：“进行切实的抗战动员，民主政治的建设，文化教育工作的普及，增进国防与民生的经济建设，肃清土匪汉奸，发扬艰苦奋斗的工作作风，在全国起模范的与推动的作用。”它是一个边区的自治性地方政府，是国民政府行政院的一个直辖行政区域，隶属于国民政府的特别行政区。

三、陕甘宁边区政府的性质

陕甘宁边区政府的性质，是中国共产党领导下的抗日民主政权。陕甘宁边区政府的性质就是新民主义政权，在工人阶级领导下的赞成抗日又赞成民主的人们的革命的专政。这里面包括两层含义。一是陕甘宁区政权作为新民主主义政权，是在工人阶级的领导下的政权。中国革命没有一个人民大众的统一战线,没有中国共产党的领导，是不能够胜利的。

中国共产党通过派遣负责的、优秀的同志参加边区政府的组建，制订边区发展政治、经济、文化等方面的重大方针和政策，以及政府机关的党团组织等，实现对边区政府政治领导、思想领导和组织领导。二是陕甘宁边区政权作为新民主主义政权是人民大众的，权力来源于人民大众，必然要运用于人民大众。所谓的人民大众其内涵在不同历史时期有着不同的内容，在抗日战争时期，人民大众的阶级范畴有了明显的扩大，不仅包括工农劳苦大众，还包括中小资产阶级、一切赞成抗日和民主的阶级阶层、集团和个人，甚至还包括大地主资产阶级中的一些阶层和个人。正如毛泽东在《关于抗日民主政权的阶级实质问题的指示》中指出：“我们领导的政权，是抗日民主政权，是几个革命阶级联合的政权，是一切赞成抗日又赞成民主的人们的革命的专政。抗日民主政权在其阶级成份上，工农小资产阶级是主要的，然而应当吸收进步的中产阶级分子及进步士绅加入。抗日民主政权应当在政策上和阶级实质上，都是抗日统一战线的政权，即一切拥护抗日统一战线、不投降、不反共、不倒退的人都应当吸收其代表加入政权但绝不是大地主大资本家工农小资产阶级的联合政权。”陕甘宁边区政府在中国共产党领导下，积极实施新民主主义政治、经济和文化政策，使边区成为新民主主义各项政策的试验区、示范区。

边区政府新民主主义的性质并不是边区人民自己创建的，有一定的理论来源和实践来源，可以说既继承了苏维埃政府的传统和做法，但在实际的运行中又扩大了边区政府的阶级基础。苏维埃是工农民主的政治制度和组织形式，其正式名称是工农兵代表会议，也就是说工人、农民、士兵通过代表会议这种组织形式，来实施自己的权力管理国家，因此苏维埃政府就是工农民主专政政权。但是，中国的社会实践与苏联又有差异和区别，随着抗战形势的紧迫和中国社会主要矛盾的转变也改变了当时中国的主要社会任务，就是维护祖国独立，进行抗日，中国共产党从民族大义出发，制订了抗日民族统一战线政策，团结全国一切团结的革命的力量共同抗日，主动对原来工农民主政府进行改制，向抗日民主政府转变。这种转变主要体现为：(一)政府运行的形式实现了转变：苏维埃政府的运行形式为议和行基本上是完全合一的。而陕甘宁边区政府除乡一级是议行合一外，县、边区一级不仅议和行是分离的，具有相对独立性。司法权虽受参议会之监督和政府之领导，但行使司法职能时是独立的。(二)政府的阶级基础实现了扩大。苏维埃政府的阶级基础工人、农民和士兵，而边区政府则包括了一切赞成抗日和民主的各阶级、阶层，其阶级基础要比苏维埃政府要广泛得多。(三)政府选举制度实现了转变。无论从选举资格、各种成份的代表所占的选举比例、选举方法上，陕甘宁边区政府比苏维埃政府要宽松许多，真正实现了公平、普遍、平等、直接、无记名的民主选举，使边区各阶级、阶层和人民群众能够通过选举制度来行使自己的权利，参与到边区社会公共事务和政府的管理之中。(四)中国共产党对政权领导方式实现了转变：由于战争环境和政权建设经验不足，中国共产党对苏维埃政府的领导方式基本上都是直接的，不仅重大的方针政策等由党组织提出，而且许多具体工作也是由党组织直接实施，因此以党代政、党政合一、包办代替的现象比较普遍。抗战时期，边区处于相对和平环境，以及政民主政权思想的不断成熟和建设经验的不断丰富，党对政府领导方式有了很大的转变。由过去以党代政、包办代替改变为注意强调政府的地位和独立作用，加强政府的自主性，由过去的直接领导改变为通过政策方针的间接领导，更加注重发挥政府的作用，突出政府的地位，严格权利和职能的划分。

边区政府既运用了国民政府的组织结构和形式，又结合边区现状和实际，赋予了边区政府新的运行机制，调动了边区各阶级、各阶层团结抗战积极性，为争取民族解放，取得抗战胜利奠定坚实的政治基础。陕甘宁边区作为国民政府的一个特区政府，必须与国民政府的相关机构相衔接。如边区政府内部组织机构设置、行政层级结构与国民政府省级机构设置、行政层级结构基本相同。两个政府因为其阶级基础和所依存的政权性质不同，导致两个政府行政职能、行政效率、行政政策、行政成本等产生明显的差异。国民政府的阶级基础是大地主大资产阶级，其行政职能的核心就是通过压迫和剥削实现其政治统治。国民政府虽有考试院来选拔任用官员，但由于其内部存在着诸多地方实力派，为维护其自身利益，千方百计影响行政长官的任用，因人设事，任人唯亲，官场私人关系盛行，导致国民政府机构设置庞杂，内部冗员较多，行政效率低下，行政成本居高不小。为了维护政府正常运行，国民政府则通过增加捐税等手段，增加政府财政收入，使得民众负担较重，怨声载道，与民众之间的矛盾非常突出。而陕甘宁边区政府自成立以来，就倡导抗日民主，建立抗日民族统一战线，使政府的阶级基础得以扩大，团结和凝聚了国内各阶级、阶层的人民群众共同抗日，并且实施任人唯贤的干部人事政策，实施精兵简政的政府改革政策，实施大生产运动和发展经济，减轻人民经济负担，改善人民生活状况，与民众之间形成水乳交融的关系。

四、陕甘宁边区政权建设的原则

陕甘宁边区政府体制是指抗日战争时期陕甘宁边区政权的组织及人事制度，其原则是“议行合一，民主集中”。陕甘宁边区的政权是抗日的人民的政权，实质是有中国共产党领导的国民政府地方战时的临时性的行政区域。抗日战争时期，随着抗日民族统一战线的建立，抗日根据地民主政权的性质和任务发生了根本的变化，中国共产党成了合法政党，在此背景下，中国共产党及时地对自己的政策、方针、特别是对各阶级之间的关系作了相应的调整，提出了《抗日救国十大纲领》。与此相适应，各个根据地根据中国共产党的《抗日救国十大纲领》，以团结、抗日、民主为宗旨，制定了带有根本法性质的施政纲领和保护人权条例，如《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》。1939年1月17日至24日，在延安召开的陕甘宁边区第一届参议会通过了有中国共产党主要起草的地区自治性宪法文件《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》。1946年4月23日陕甘宁边区第三届参议会第一次大会通过陕甘宁边区宪法原则，其中一项基本内容是规定边区的政权组织。边区政府是在普选的基础上建立的，其政权分三级：乡政府是最基础的一级；县政府为推行政令的枢纽；边区政府为行使政权的最高机关。

五、陕甘宁边区政府的机构

根据中国共产党对陕甘宁边区政府政权和执政方针的定义，政权结构为：

(一)参议会，是最高权力机关，参议员由人民直接选举。边区参议会是陕甘宁边区的民意机关和立法机关，是人民参与国家事务的管理机构，是最高权力机关，相当于现在的全国人名代表大会，参议会紧是当时的边区政府人民行使权力的机构，它与边区政府、边区法院组成了较为完成的边区政体架构。陕甘宁参议会从1939年成立到1946年期间在延安先后举行了三届大会，共4次会议。1939年1月17日，边区第一届参议会在延安召幵。边区第一届参议会的召开和民选政府的产生，使边区的民主政治从内容到形式得到了进一步的完善，抗日民主政权终于得以真正建立。

(二)政府机关，设边区、县、乡三级，主要领导人由同级参议会选举产生。专员公署和区公署，分别为边区政府和县政府的派出机关。政府是边区的行政机关。根据《陕甘宁边区政府组织条例》规定，陕甘宁边区政府综理全边区的政务，对边区行政，得颁布命令，并得制定边区单行条例。从立法地位上说,政府隶属于参议会,政府的编制,机构设置由参议会决定政府的组成人员由参议会选举。陕甘宁边区政府由陕甘宁边区参议会选举委员十三人,组织边区政府委员会。陕甘宁边区政府设主席一人,副主席一人,由陕甘宁边区参议会在边区政府委员中选举之。

(三)司法机关，边区设高等法院，专区设高等法院的分院，县设县法院。边区和县的法院院长，由边区和县参议会选举产生。边区参议会、边区政府和边区高等法院，是三者统一的一元化的民主集中制。当时没有设立检察机关和司法机关,一切有关的司法工作,均由边区的高等法院负责。根据1939年2月颁布的《陕甘宁边区高等法院组织条例》规定边区高等法院独立行使其司法职责,同时规定“边区高等法院受中央最高法院之管辖,边区参议会之监督,边区政府之领导”。院长“由边区参议会选举。”

边区的独特的政权结构模式,既不同于西方资本主义制度的三权分立即立法、行政、司法独立,也不同于国民政府的“五权宪法”即立法、行政、司法、监察、考试五权分离。

在陕甘宁边区等根明根据的政权建设实践中，我们党带领根据地人民对具有中国特色的革命道路、革命政权进行了艰难的探索，形成了新民主主义等革命理论，也总结并实践了党的一系列重大方针、政策与路线，并进行了成功运用，最终取得了合法性，这为中国共产党在全国范围内执政做好了政治上和组织上的准备。而早期的艰难的探索和局部执政的经验，为新中国的建设和改革做出了铺垫和基础。

中国共产党在成立之初只有50多名党员，在发展中曾遭受两次失败,可是为什么能够局部执政 ,并在年取得胜利,夺取全国政权呢 毛泽东在《论人民民主专政》中，讲到中国革命胜利的原因时强调了 “三大法宝 ”，他说“我们有许多宝贵的经验。一个有纪律的，有马克思列宁主义的理论武装的,采取自我批评方法的，联系人民群众的党。一个由这样的党领导的军队 。一个由这样的党领导的各革命阶级各革命派别的统一战线。这三件是我们战胜敌人的主要武器 。

这些都是我们区别于前人的。依靠这三件，使我们取得了基本的胜利。”①1947年，周恩来在《全国大反攻，打倒蒋介石》中谈到中国共产党为什么能取得胜利，为什么一定能够成功时讲了三个原因 “第一，人民拥护我们作战，相信我们是为他们做事的。”“第二，我们的军队，是为人民的是人民的子弟兵。”“第三，党中央和毛泽东同志领导得好 。”②

从毛泽东等人的论述中可以看出 ，中国共产党之所以能够取得革命的胜利，能够成功执政，最主要、最根本的是因为能够顺应民意，赢得民心，争取到了最广泛群众的支持 。

六、陕甘宁边区体制对新中国政治体制建设的经验积累

(一)参议会制度成为人民代表大会制度的雏形

陕甘宁边区参议会是边区实行民主政治的主要组织形式，也是抗日战争时期中共所领导的抗日根据地实施时间最长、最为完善的民主制度。 它对于把边区建设成为模范的抗日根据地，对于促进各个敌后抗日根据地的民主建设，特别是推动国统区的民主运动，扩大中共在国统区和国际上的影响和声望，都具有十分重要的意义。边区各级参议会作为边区人民的民意机关和权力机关，使边区人民享有充分参政议政的条件与机会。

“民主政治，选举第一”，人民当家作主，尤其体现在实行普遍的选举制方面。边区政府是通过人民民主选举产生的。边区实行自由的选举：选民有提出候选人的自由；选民有为自己或他人实行竞选的自由；选民有凭着自己意愿选举代表的自由。法律上规定：“凡以威胁利诱等舞弊妨害选举自由者，不问当选与否，除制止其行动外，并将当事人及参加人提交法院依法惩处。”例如第二届各级参议会选举时，边区150万人中就有 3 万余人当选为各级参议员。 在与人民群众最为接近的乡(市)实行的是直接民主，即议行合一的体制。乡(市)参议会既是民意机关又是执行机关，使政府和人民融为一体，切实保障了人民群众的参政议政权利。随着抗日战争的胜利，到解放战争时期，根据形势的变化，陕甘宁边区参议会制度转变为人民代表大会制度。 新中国成立后，人民代表大会制度成为新中国的根本政治制度，这一制度是与人民民主专政的国家性质相适应的。

人民代表大会是人民民主专政的政权组织形式，是人民行使民主权利、管理国家事务的最高权力机关。 人民代表大会制度不是凭空产生的，也不是从国外搬来的，它是中共在领导革命斗争的长期实践中发展起来的。 陕甘宁边区参议会制度就是人民代表大会制度的历史雏形和重要渊源。

(二)把思想建党作为党建的首要任务，从而确立党的执政地位

中国共产党在建立陕甘宁边区之前之所以多次失败，根本原因就是思想路线发生了错误。共产国际对中国革命的指导上犯了“左”倾错误：在革命道路问题上，坚持“城市中心论”，走城市武装起义夺取政权的道路；在阶级关系和策略问题上，否认大资产阶级和民族资产阶级的区别，否认中间派和国民党反动派之间的矛盾和区别，要把反资本主义和反帝国主义、封建主义同时进行；在党内斗争问题上，要求积极开展反右倾斗争。而当时党的“左”倾领导人，把共产国际指示和苏联经验奉若神明，照抄照搬，混淆民主革命和社会主义革命的区别，把中间势力当作最危险的敌人，在军事上搞冒险主义的进攻。这些错误的指导思想导致革命力量在白区损失近100%，在苏区损失90%，红军从30万减至3万人左右，共产党员由30万减至4万余人，中国革命几乎陷入绝境。

其实，中国共产党能否保持住在中国革命中的领导地位，关键取决于中国共产党的自身建设能否不断得到加强和改进。根据新民主主义革命性质、道路、策略等方面的特色，党在斗争中艰难探索出了一条有别于其他共产党尤其是苏联共产党、以思想建设为重点的党的自身建设理论体系和实践方式。党中央到陕甘宁边区站稳脚跟以后，面对党的组织规模不断扩大，而党员成分、思想日趋复杂的实际。1941年5月至1945年4月20日，中国共产党开展了延安整风运动。延安整风运动使党的高级干部逐渐认清了教条主义的危害，接受了以毛泽东为代表的关于中国革命的一系列理论、路线、方针和政策，实事求是的科学态度，理论联系实际、密切联系群众和批评与自我批评的优良作风开始树立起来；也使广大党员划清了无产阶级思想和非无产阶级思想的界限，帮助大量农民和小资产阶级家庭出身的新党员，加强了思想改造，增强了党性，树立了无产阶级世界观，全党的思想面貌焕然一新；还消除了党内严重存在着的主观主义、宗派主义、党八股，提高了识别真假马克思主义的能力，真正从教条主义的精神枷锁中解放出来，“真正找到了把马克思列宁主义的普遍真理和中国的具体情况相结合的道路。”

延安整风运动后，实事求是的思想路线在全党得以真正确立，并且正式形成了马克思主义中国化的第一个伟大成果——毛泽东思想。党的七大通过的党章，第一次把毛泽东思想作为中国共产党的指导思想在全党确立下来。正是在这一思想的指引下，我们党在短短的几年时间里，从偏居一隅到全国执政的胜利之路。总结党在陕甘宁边区的这段历史，可以得出一条基本的经验，那就是必须用实事求是的思想路线统一全党的思想，纯洁党的队伍，提高党员的整体素质，否则就不能执政，即使执政也可能丧失政权。