孙 涛，董永凯

(南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300350)

一、问题的提出

随着城市化进程中居民利益的分化，社区内嵌的利益关系网络逐渐构成社区结构的关键变量。有研究早已关注到城市社区日渐分化的利益主体[1]71-73，并对社区中不同利益主体参与社区治理的路径[2]101-110、不同利益主体合作关系对社区治理结构演进的影响[3]82-86等议题展开研究。这些研究主要将利益关系网络解释为业主维权行动的影响因素[4]103-113，较少关注社区内嵌利益关系网络与社区治理模式的互动机理，也未阐释内嵌利益关系网络与社区治理结构的关联。

本研究以多元社区治理背后利益关系网络的变迁为线索，对改革开放前后的城市社区治理模式及其内嵌利益关系进行阐释，通过对社区内部多利益主体及其关系的梳理，探究社区结构异质性的生成过程及其内嵌利益关系网络与社区治理模式的关联。廓清社区利益关系与治理模式的互动机理后，探讨不同类型社区的差异化治理策略。

二、改革开放之前：“单位—街居制”及其背后的利益管控机制

(一)“单位—街居制”的形成

新中国成立后，发展城市经济、稳定政权和社会秩序成为党和政府的重要工作，这需要在城市迅速建立基层政权组织，保证各项政策自上而下得到有效贯彻。1954年，《城市街道办事处组织条例》颁布后，绝大多数城市设置了街道办事处，组建了居民委员会，城市基层的街居制初步成型。

随着社会主义改造基本完成，计划经济全面铺开，城市工业快速建立起来，越来越多的居民被吸纳到单位体制中，单位成为城市政权向下整合、延伸的重要神经末梢，成为施行社会控制的载体，承担着政策的政治动员、发展城市经济和维护基层稳定的基本职能，“单位—街居制”至此基本形成。

在“单位—街居制”架构中，单位处于核心位置，街居发挥补充作用，目的是将“市民组织起来”。单位作为集生产、服务、保障、管理和控制功能于一体的组织，涵盖城市几乎所有就业人员；街居则整合少数单位制以外的人员，充当单位的补充角色。这一时期，政府是基层管理的唯一主体，通过行政命令和其他管控手段对基层实行日常管理；作为自治组织的居委会逐渐被纳入行政命令型的管理体制，科层化日趋明显，成为政府事实上的延伸。

(二)“单位—街居制”背后的利益管控机制

新中国成立的早期，为了解决社会资源的不足，高度集中的计划体制把居民分配到对应的单位，通过单位再分配实现对资源的提取和使用，构建起“国家—单位—个人”的纵向联结控制机制[5]17-23。在这种机制下，为实现特定目标，资源被集中使用到特定领域，单位成为这一机制的抓手，社区作为单位的附庸，成为“将职员分散的社会利益有效集结、组合并传输给国家的‘社会机制’”[6]22。

于是，基于单位制的城市基层利益关系网络依照“国家—单位—个人”这一思路展开。在单位体制中，政府的政治权力膨胀，占有了大部分社会资源，单位一定程度上演化为特定的争取政府资源的组织。国家对社会价值进行权威性分配时，赋予单位代表国家占有和支配社会资源的权力，也授权单位为成员谋取利益的合法性。政府通过单位为个人提供社会服务，包括托儿所、幼儿园、食堂、澡堂、职工学校、卫生所、运动场等服务设施，满足居民基本的社会经济需求。同时，单位在提供服务的过程中给予其成员在单位内外行为的身份、权利和利益。作为单位成员，这意味着全方位依附于单位才能满足自身的基本需要，包括取得在社会上行为的身份、地位和资格。一旦离开单位，失去单位的依托，作为一个“社会人”，想在城市社会立足几乎不可能。

政府通过单位这一载体，得以全面占有社会资源和分配利益，在全社会处于绝对的领导和支配地位；而在单位和个人关系上，单位也能占有和控制其成员在社会、政治、经济及文化生活中所必需的资源和利益，形成对单位成员的利益支配关系。因此，政府通过城市社区对社会成员按照国家倡导的行为规范和价值取向进行整合和控制，“不需要直接作用于社会成员，仅需通过控制其隶属的单位就能实现目标”[7]23-32。这一时期，国家对城市的管理借助单位和管控色彩突出的利益关系网络来实施，个人贯彻国家意志源于对单位附着利益的生存依赖。换句话说，政府凭借自身功能多元化的单位对个人实施利益管控，是“单位—街居制”的一元管理模式得以巩固的制度基础。

三、改革开放以来：治理模式多元及其背后的利益关系网络

改革开放的深入推动了市场经济健全，单位制渐渐失去其存在的社会和经济基础，部分趋于解体，进而影响到城市基层利益关系网络：个人对单位不再完全依附，弱化了政府借助“单位”隐形之臂的利益控制机制对社区的管控。据此，有必要相应地调整利益关系网络，实现城市社会的再组织化；社区的利益关系从无序化、非均衡化向和谐的利益关系转化，也需要新的利益协调机制。可以说，社区结构异质性的增强及其内嵌利益网络的分化，助推了社区治理模式多元化。

20世纪90年代后期，随着单位制的解体和社区结构异质性的加大，以单位为载体的传统利益调控机制难以为继，不过在存世的单位制社区、城市老旧社区、“村改居”社区和公租房(廉租房)社区，政府仍保有一些特殊的利益控制手段，大多数也能维持政府主导的社区治理模式。但在新兴的商品房社区，由于缺乏必要的利益控制作为抓手，政府主导社区治理“一统天下”的效果不彰，最终形塑了哪种模式的社区治理，则取决于各治理主体在利益博弈中的行动策略和角色定位，社区治理在实践中开始走向多元化。

(一)政府主导的治理模式与管控式利益关系网络的延续

第一，单位制社区：基本延续了管控式利益关系网络。即便单位制社区趋于解体，仍对城市社区治理发挥着一定的影响，表现为部分机关事业单位还存留单位体制的色彩，在地缘群体、人口结构、福利制度等方面保留了单位特色。在居住空间层面，依然有很多单位制社区如同一个个地缘群体组成的小社会，而其居民的各项福利保障、社会管理和服务职能依然跟单位密切相关，形成单位支配下的利益管控机制。事实上，政府机关事业单位通过为员工及其家庭提供文化、教育、养老、卫生、再就业等服务附带的利益管控机制，依然对员工实施全方位管理，很大程度上延续了计划经济时期的管控式利益关系网络。

第二，城市老旧社区：以社区服务、物业服务补偿等为抓手的利益管控机制。城市老旧社区作为体制转型的特殊产物，主要是在住宅市场化改革前由政府、单位出资建设的职工社区。[8]27-33这些社区大多地处老城区，人口密集，房屋产权归属复杂，存在着大量历史遗留问题。由于建设年代久远，规划不够科学，使得社区配套设施薄弱，公共服务整体滞后。[9]101-109加之老旧社区体制转轨的特点，社区居民多为退休或下岗的原国企员工，缺乏有偿购买物业服务的意识，思维也大多停留在计划经济时期的福利住房阶段。

现实中，老旧社区的居民与单位制式微之后的城市低收入群体多有重合，以老年人、低收入家庭居多，并对医疗、养老等社区服务的需求更多，但社区居民的消费能力总体偏低，导致相当一部分居民对政府“有所求”。为了应对单位制解体后的缺口和滋生的社会问题，政府对社区物业服务给予补贴，承接了大部分社区服务需求，借此介入社区治理，旨在加强基层政权建设。由于政府掌控着很多社会资源，并以行政手段配置或亲自提供此类社区居民所需的服务，使得这些居民对政府依赖性强，形成单一的利益依附链条，构筑了维系政府主导社区治理的社会基础。

第三，“村改居”社区：以集体分红为抓手的利益控制机制。“村改居”是“在我国长期实行城乡二元政策背景下，对城中村或经济较发达的城郊农村进行城市化改造的必经过程”[10]36-40。“村改居”社区的治理基础有其特殊性，表现在公共经济基础和经济控制权的保留上。具体而言，“村改居”社区的集体主义意识强，一定程度上属于集体经济的遗产。很多“村改居”社区虽经改制了，但原集体经济组织对居民的社会整合作用并未减弱，而是通过股份制等分配方式使村民再次联结为以利益为纽带的共同体[11]72-77，帮助居民规避城市化、市场化的某些风险。

现实中，“村改居”社区组织通常由社区居委会和集体经济合作社组成，其中，居委会承担原村负责的行政管理工作，实力雄厚的集体经济合作社则负责管理集体资产及其企业的经营，承担社区的正常运转费用，并在维护社区安全、修建社区道路、组织公共娱乐活动等方面发挥作用。通过股权分配，“村改居”的居民享有集体经济的利益分红，强化了社区群体“理性驱动下的利益关联”。由于社区建设和公共服务费用主要由集体经济组织承担，加上居民彼此相互了解和交往密切的熟人社会特点，使得多数“村改居”社区维持着以集体经济组织为载体的利益控制机制。在自上而下的社区治理模式中，居委会和集体经济组织在基层治理中发挥主导作用，街镇政权的意愿通常借助居委会传达至居民。

第四，公租房(廉租房)社区：以入驻资格、租金补贴等为抓手的利益管控机制。保障性住房社区是根据国家住房保障政策及相关规定的引导，由政府统一规划设计，享有一定政策优惠及建设标准，向城市中低收入群体提供带有保障性质的住房所形成的社区[12]59-62。近年来，为解决中低收入群体的住房问题，各地政府全面介入以公共租赁房、廉租房为主的保障性住房建设和管理，承担保障房建设者、管理者和后期服务者的角色。由于公租房(廉租房)带有福利性，包括财政投入、提供建设用地、融资、建设、制定标准、申报分配、审批入住资格、后期物业运营等环节，都由政府统一负责，并提供租金和税收补贴。公租房(廉租房)居民的利益诉求主要体现在政府承担一定责任的房屋租金补贴，以及物业服务、社区性公共服务以改善居住条件等。由于政府控制居民的入住资格，给予入住居民较大比例的住房租金补贴，提供大量的社区服务，使得居民对政府的依赖性较强。在某种程度上，公租房(廉租房)的社区结构与计划经济年代的单位大院比较类似，只不过对居民实施管理和利益管控的主体由单位转变为政府主管机构(如房管局)。这样一来，公租房(廉租房)社区治理模式也属于自上而下的政府主导模式。

(二)商品房社区多元治理模式及其背后聚合式利益关系网络

改革开放以来特别是1998年“房改”后，房地产开发建设在全国迅速推开，商品房成为住房消费的主体，商品房社区随之成为城市社区主导的类型。与单位大院社区、城市老旧社区、“村改居”社区、公租房(廉租房)社区相比，新型商品房的住户来自不同地方、不同行业，甚至只是季节性居住，导致商品房小区居民多半相互陌生。与传统的熟人社会相比，陌生人不以血缘和地缘来维系，而以利益和法制建立联系网络。尽管这更符合现代社会形态，却给邻里关系和基层治理带来了很大的挑战。与前述四类社区相比，商品房社区有三个特征表现突出，即居住成员的高流动性、社区服务供给的社会化、社区权力关系的扁平化。

新型商品房社区在居民结构、权力分布和服务供给层面的特点，必然对内嵌的利益关系网络和社区治理模式产生影响。结合前述，在单位大院社区、城市老旧社区、“村改居”社区、公租房(廉租房)社区中，由于政府仍然能借助不同的利益控制机制对社区居民实施有效的整合，借此在总体上维持自上而下的政府主导社区治理模式。然而，面对新型商品房社区，政府已很难在利益整合机制中单方面主导。商品房的社区治理结构形成了政府意在主导、社会和市场力量多方参与的利益诉求，存在着明显差异化的利益主体：在政府力量方面，表现为街镇政权和行政化色彩比较浓厚的社区居委会，其利益诉求主要是社区的稳定和谐与基层治理绩效；在市场力量方面，住房开发商、物业公司等作为单纯的市场主体，主要表现为利益诉求更趋简单，可归结为追求经营利润；在社会力量方面，社区居民及其作为利益代言人的业委会，利益诉求表现为社区的人居环境、社区服务质量和与之紧密相关的房屋保值升值等问题，而房屋保值升值与人居环境、服务质量之间又交互影响。比如，对业主核心利益最重要的社区服务(卫生绿化、社区安全等)，基本来自市场化经营的物业公司，政府能提供的如社区文化活动、医疗卫生、居家养老等服务，对于中青年人居多的社区而言，并不被看重，因此不能真正契合新型商品房社区居民的利益需求。这样一来，政府缺乏有效的利益控制抓手，很难单独主导社区利益的整合过程。

与此同时，随着城市物业管理覆盖面积逐年攀升，相关的物业服务逐渐成为社区治理的核心问题。近些年，物业纠纷矛盾不断增多、升级，出现了大量物业公司弃管、业主维权乃至集体抗争事件。考虑到物业服务质量对商品房社区业主核心利益关切的重要影响，业主(居民)与物业关系的问题成为影响商品房社区利益关系网络和社区治理模式的重要因素(1)当然，也有很多商品房社区的业主(居民)与物业之间不存在激烈的矛盾，业主往往也对成立业委会等自治组织缺乏紧迫感，物业公司通常也配合政府及其外延组织的工作。于是，此类商品房社区往往能维持政府力量，建立一种弱化版的政府主导治理模式。但是，相比较单位制社区、城市老旧社区、公租房社区、村改居社区等存在直接利益控制抓手的社区，基层政府及其外延组织的社会动员能力和资源整合能力往往较弱。。特别是在那些存在较为激烈的物业矛盾纠纷的商品房社区，社区治理模型的形成很大程度上取决于政府调节居民与物业矛盾的态度和成效。具体归纳为以下三种模式。

其一，政府主导治理模式形成的社会基础：强势的政府力量与缺乏整合的社区居民。此类商品房社区，虽然存在比较激烈的业主与物业矛盾纠纷，由于业主内部搭便车现象严重，难以进行有效整合，进而采取集体维权行动。政府力量往往从维稳方面着眼，尽量压制业主的诉求，乃至与物业公司结成事实上的同盟。在这种情况下，政府主导的治理模式虽得以维系，但根基却不稳固，不但政府力量在社区治理中缺乏必要的动员能力，而且有可能因为业主(居民)内部整合能力的提升或者集体维权行动的出现而动摇社区治理结构。

其二，居民自治模式形成的社会基础：内部整合良好，且把控着物业选聘的社会力量与边缘化的居委会。此类商品房社区在利益关系网络结构与各治理主体的行为取向上，实际上与前述政府主导治理的商品房社区无异。不同之处在于，业主在处理与物业矛盾纠纷的维权行动中，往往能推选出有较强协调组织能力的业委会等自治组织，克服业主搭便车行为，使得集体行动成为可能，并多以选聘新的物业服务机构为标志。此类商品房社区，业主和业委会通过自主选聘的方式，基本掌控了物业服务机构；而政府力量常常在协调业主与物业的矛盾中不作为，甚至压制居民的利益诉求，在居民自治模式形成的过程中往往容易被边缘化。

其三，多元共治模式形成的社会基础：政府力量积极作为，并成为调解物业矛盾纠纷的权威。此类商品房社区，一般都出现过较为突出的居民与物业公司的矛盾，且业主(居民)也在业委会等自治组织的动员下形塑了集体维权的能力，但鉴于基层政府及其外延组织主动调解居民与物业公司之间的矛盾和纠纷，甚至引领和帮助业主选聘新的物业公司，缓解了由于物业服务问题引发的利益冲突；同时，通过这一过程强化了政府力量作为社区矛盾仲裁者的角色。在这种情况下，社区治理模式往往朝着政府与社会协作治理的良性方向演化。

四、余论：构建社区治理的利益共生结构

社区结构异质性加大和内嵌利益关系网络的分化，要求治理模式趋于多元。完善社区治理机制，应根据不同类型社区内嵌的利益关系网络，打造与之相适应的治理结构。在这个意义上，社区治理模式不存在优劣之分。从实践来看，基于目前城市社会经济环境和政社关系态势，理想的状态是在平衡政府、社会和市场三方利益的基础上，调动各方力量协同参与社区治理，打造多元参与或协作治理的新格局。鉴于不同类型社区治理任务的细分及其优先级各异，具备的与缺少的要素也有着明显的差异，在权衡利弊后应采取分类治理的推进策略。

(一)传统治理模式：培育多元的社区治理主体

所谓传统治理模式，一般适用单位制社区、城市老旧社区、“村改居”社区、公租(廉租)房社区等类型，以单位福利、提供社区服务、物业收费补偿、集体经济分红、房租补贴等利益调控手段为抓手，延续政府主导自上而下的治理模式。此类社区一般群众基础较好，居民参与度往往较高，但所参与的事务主要是由政府及其外延组织发起并主导的，非政府力量治理主体参与的意愿和效果往往并不明显。

不过，近年来上述类型社区的内部利益网络结构出现新变化，尤其是学区房等因素引致了居民结构的更新，很多维权意识强、有参与能力和参与意愿的中青年居民因子女就学，从城郊返回市中心的老旧社区或单位制社区，促使居民、业委会和物业公司等治理主体在社区治理互动中的角色变得更为积极，与政府主导的社区治理内嵌利益关系网络也大体上契合。此类居民混合社区在采取政府主导的治理模式保障社区和谐稳定的同时，也应积极培育居民参与能力和热情，根据社区内嵌的利益结构变化，适时引导社区向多元共治的治理模式转型。

(二)新型治理模式：构建均衡的协同治理格局

现阶段，新型商品房社区已成为社区治理中矛盾最为复杂和突出、居民利益整合困难的典型代表。如前所述，完善此类社区治理的关键是找准政府、社会和市场三方力量在城市基层治理体系中的角色，求同存异，构建均衡的协同治理格局。这里的协同治理，“强调通过理性最大限度满足所有利益相关者的愿望，又强调通过共享权力保证整个系统的稳定有序而实现整体增值”[13]14-18，寻求社区利益相关者的最大公约数。

具体来看，在社会力量方面，对业主而言，亟待提高集体维权行为的组织性与合法性，这对构建具有广泛民意基础的业委会，以及业主利益共识的达成、妥协精神的养成和集体行动的有效性具有关键作用。在市场力量方面，物业服务企业存在的市场化和专业化程度不高的问题，是导致业主与物业公司纠纷矛盾的深层次原因，要加快推进物业服务的专业化和市场化。在政府力量方面，在缺乏整合手段的新型商品房社区，要因地制宜地改变工作策略和重点，在做好上级政府交办事项和社区服务的同时，将工作重心适度转向协调业主和物业公司的关系，侧重监督物业服务的质量和行为方面。这意味着基层政府及其外延组织(居委会或社区工作站)在商品房社区治理中适合的角色，是扮演业主与物业公司矛盾和利益纠纷的协调者和仲裁者。

与业主和物业公司因直接利益纠葛而产生的矛盾和冲突不同，街道办事处或社区居委会推进城市基层工作是为了社区可持续发展，但现实中，街道办事处及其外延组织似乎普遍“心不在焉”。这种状况的出现，与基层政府权责配置的失衡、日渐强化的属地管理、工作策略上过度维稳倾向等体制机制的因素有关。为此，基层政府应回归其在政府职责体系中的本位，为社区释放自治空间，通过制度保障和机制优化创新为社区赋权和增能，激活基层社区自治的能量场。[14]28-37简言之，构建政府、社会、市场三方力量协同治理的格局，有助于从根本上理顺新型商品房社区治理模式。