凌彦君

(安庆师范大学法学院 安徽安庆 246133)

习近平总书记在党的十九大报告中提出了新时代中国特色社会主义思想，其基本方略包括坚持全面依法治国、坚持全面从严治党等。新时代要坚持全面依法治国和全面从严治党，必须充分研究和发挥党内法规的作用。本文所称的“党内法规”特指中国共产党党内法规，按照《党内法规制定条例》的规定，指“党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称”[1]。党内法规在以前党的会议和文件以及学术界的研究文献中也被称为“党规”“党法”等。研究党内法规对于完善党内法规自身体系、推进全面从严治党以及实现依法执政和全面推进依法治国具有重要意义。

一、党内法规已有研究的文献分布

（一）论文类文献。从论文情况来看，在中国知网（CNKI）数据库上检索，选择期刊、博士、硕士三个数据库，以”关键词”为检索条件，截止2018年12 月31 日，关键词包含“党内法规”（或“党规”或“党法”）的文章共有3806篇。其中期刊论文3700 篇，博士论文8 篇，硕士论文98 篇。同时，篇名包含“党内法规”（或“党规”或“党法”）的期刊论文和学位论文共937篇。其中期刊论文892篇，博士学位论文2篇，硕士学位论文43篇。

（二）著作类文献。从著作情况来看，以“读秀中文学术搜索”为搜索平台，截止2018年底书名包含“党内法规”的著作有120本，其中关于党内法规的学术研究著作只有不到10部，典型的比如王振民主编的《党内法规制度研究》（清华大学出版社，2018）、钱震华、程维荣的《新民主主义革命时期中国共产党党内法规》（上海三联书店，2018）、李军的《中国共产党党内法规研究》（天津人民出版社，2016）、李忠的《党内法规建设研究》（中国社会科学出版社，2015）和侯通山的《党内法规精要8讲》（中国方正出版社，2005）。除以上几部外，书名包含“党内法规”的其他著作基本上都是中国共产党党内法规的文本汇编或者相关规范性文件的资料汇编。

二、党内法规已有研究的发展阶段

第一个阶段从党的十一届三中全会到上个世纪80年代末期，这一阶段是党内法规研究的起步期。党的十一届三中全会公报指出：“国要有国法，党要有党规党法。”[2]在这一阶段《关于党内政治生活的若干准则》《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》《共产党员在涉外活动中违犯纪律党纪处分的暂行规定》《党的纪律检查机关案件审理工作条例》等党内法规陆续出台。该阶段党内法规研究主要是对党章和《关于党内政治生活的若干准则》等单项党内法规的文本解读。

第二阶段从上个世纪90年代初到本世纪初，这一阶段是党内法规研究的推展期。这一阶段对党内法规的研究为新世纪以来党内法规的研究奠定了基础。该阶段对党内法规的研究更多集中在1997年十五大以来到新世纪初短短的几年。党的十五大确立了依法治国的基本方略，随后在1999年该基本方略被写入宪法。在依法治国的研究热潮中，党内法规的研究也引起了学者的重视。在这一阶段学术界主要关注“党内法制”和“依法治党”问题，并对党内法制和党内关系、党内的制度法规建设等问题进行了研究。

第三阶段从本世纪初十六大以来至今，这一阶段是党内法规研究的深化期。在该阶段《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党党员权利保障条例》等一系列重要党内法规被制定和发布。随着依法治国的不断推进，学术界对党内法规的研究逐步深化。这一阶段学术界对党内法规的研究主要侧重于以下问题：党内法规的概念和体系、党内法规建设存在的问题以及解决对策、党内法规与国家法律的协调等。

三、党内法规已有研究的焦点问题

（一）党内法规的概念问题。学术界关于“党内法规”概念本身是否成立存在争议，有些学者认为党内法规的提法不规范，存在问题。如王贵秀认为，法是国家范畴，党组织不属于国家组织，因而将属于国家范畴的法概念用于党内的规则是不合适的。[3]王俊华指出，“党内法规”的提法无法准确区分党的规章与国家法律法规的区别，建议用“党的纪律”代替党内法规的提法。[4]有些学者认为党内法规概念本身是成立的。如操申斌认为党内法规的提法具有充分依据[5]；刘德敏认为党内法规的提法有其合理性[6]；潘泽林指出，“党内法规”之“法”借用了国家法所蕴含的公平、规范、权威、权利、义务等特征以表达依靠法治和制度治党的理念。[7]

（二）党内法规和国家法律的关系问题。该问题是学术界研究党内法规的学者关注和探讨的主要问题之一。刘松山在本世纪初就指出，没有党规党法，国家法律就难以得到保障，党规党法的制定和执行最终关系到国家法律的制定和执行。[8]李恩侠指出，党内法规与国家法律既有一致性也有区别，“二者相辅相成，不可替代，不可偏废。”[9]侯通山认为二者在根本上是一致的，但在制定机关和程序、适用范围、强制程度和行为规范的要求等方面存在不同。[10]操申斌认为，党内法规与国家法律既相互衔接，又有不协调的地方甚至会发生冲突[11]。李军等学者认为二者是两种不同的规范，不能相互替代。[12]张立伟认为国家法律体系和党内法规体系的建构是中国特色制度化进程中并存的两条路径。[13]

（三）党内法规与党的建设。以党的建设为视角研究党内法规是早期党内法规研究的主要视角。周古平早在1989年指出，作为治党系统工程的一部分，党内行为规范系统就是完整的党章和党内法规结构体系。[14]赵明义等学者认为，严格执行党内法规是加强和改善党员管理的重要途径，党章是党内的根本法规，党规党法的作用是规范党员和各级党组织的行为。[15]魏磊指出党内制度法规建设对于促进党的建设、推进党的现代化具有重要意义。[16]李剑等学者指出，加强党内法规制度建设是加强党的制度建设的重要内容。[17]周叶中认为：“党内法规是党的意志和党员意志的规范形式，已经成为中国共产党党的建设的重要组成部分。”[18]赵静指出，制定和完善党内法规是党执政道德建设的制度支撑之一。[19]

（四）党内法规与党内民主、党内监督。对党内法规与党内民主和党内监督之间的关系的考察是党内法规研究者们重点关注的热点之一。就党内民主与党内法规研究来说，早在1991年杨敏之等学者就指出，党内法规是党内民主的保障，必须树立党内法规的权威，将从严治党落实到依法治党。[20]（P145-166）夏赞忠分析了党内法规特别是保障党员民主权利的党内法规制度之于党内民主的作用与意义。[21]任中平认为依法治党是党内民主发展的必然要求。[22]就党内法规与党内监督的研究来说，谢志高认为,关于遵守党章和其他党内法规情况的监督是党内监督的内容之一。[23]张建明指出，党内法规是党内监督制度的重要的组成部分，它们以及其他带有一定党内规范性质的党内文件一起构成了党内监督制度的基本内容。[24]

（五）党内法规与党内法制、依法治党和依法执政。关于党内法制与党内法规，早在1995年李乐刚就已有研究，他认为党内法制的核心就是以党内法规和制度管理党内事务。[25]叶笃初、陈绪群认为党内法制是由党内法规体系、党内立法体系、党内守法体系、党内执法和保障体系、监督体系构成的完整的结构体系。[26]关于党内法规与依法治党的研究，上世纪90年代初杨敏之等学者就指出，“依法治党是执政党建设的必由之路，所以党内应当有一套条文化的具有法律效力的完备的法规。”[20]（P159）尹德慈指出，依法治党是执政党按照党内法规管理党内事务、加强党的建设的一种方式。[27]刘益飞认为，依法治党之“法”不仅包括党内法规，还包括国家的宪法和法律。[28]徐信贵指出党内法规是依法治党的形式要素。[29]关于党内法规与依法执政问题的研究，吴新叶指出党内法规是依法执政的保障和实现路径。[30]石文龙指出党法是规范执政党依法执政的法律依据。[31]

（六）党内法规建设存在的问题与解决对策。在党内法规建设存在的问题方面，学者们既有宏观层面概括性的论述，也有微观层面具体问题的探讨。就宏观层面来说，兰亚宾[32]、潘泽林[7]等学者从不同侧面研究了党内法规建设存在的问题。微观层面对党内法规建设存在的问题的探讨表现为对党内法规建设方面某个或某些具体问题的论述。如兰亚宾在指出了党内反腐法规体系存在的问题[33]；刘益飞提出了党内立法存在的问题[34]；宋健指出了党内立法与国家立法之间不协调的问题；[35]操申斌从立法的角度指出党内法规制度执行不力的原因[36]。

针对党内法规建设存在的问题，学者们从不同层面和视角论述了完善和解决的措施。王立峰从依法执政视角指出了党内法规建设的具体策略[37]；韩强从提高党内法规建设的科学化水平的角度指出了完善党内法规建设的建议[38]；宋健提出了协调党内立法和国家立法的对策[35]；潘泽林指出，为解决党内法规制度贯彻执行不力，须构建党内法规制度的四个机制[39]；张晓燕指出了党内法规制度建设的几个难点问题及对策[40]。

（七）党章研究。关于党章的研究亦是学术界在研究党内法规时关注的热点。关于党章的历史发展问题，早在1991年叶笃初就以专著形式，对中国共产党自成立以来到20世纪90年代初这期间不同历史时期党章建设的发展历程做了系统研究[41]；王仁琴、凌传茂[42]和王光华[43]分别研究了自中国共产党成立后至中共十五大、十六大期间不同历史时期党章的历史发展；王金玲系统梳理了党章的发展脉络[44]。关于党章的地位，叶笃初指出“党章是党的根本大法”[45]；凌传茂认为党章是党内法规中的“母法”和最高法[46]；孙英等学者指出党章是党内法规制度建设的核心[47]。

有关党章的修改、结构演变以及其与宪法的关系等问题亦是学者们重点关注的问题。如张晓燕认为，党章修改时要处理好继承和创新的关系、实体性规定和程序性规定的关系等[48]；刁世存通过梳理党章的历史变迁，总结了党章修改和变迁的现实启示[49]；陈自才系统梳理了中共一大到十八大以来不同历史时期的党章结构的演变[50]；姚岳绒以文本与政治两种分析路径，全面梳理了党章与宪法的关系，指出了党章与宪法各自的本分，论述了二者之间契合的内容及实现途径[51]；宋黎明以治理理论尤其是组织治理理论分析了党章对于政党治理的重要意义，指出“党章构成政党治理的重要依据”[52]。

四、党内法规已有研究的不足之处

第一，从研究视角来看，已有文献对党内法规的研究主要集中在政治学领域，从其他学科视角对党内法规进行的研究较少。这种研究视角的局限在相当大程度上影响了党内法规研究的主题和内容，这种影响主要表现在已有党内法规研究文献中大多数研究者对党内法规的研究主要是基于以党的建设为视角所进行的探讨。这些党内法规研究者侧重研究了党内法规对于党的建设的意义和作用，未能超出该视域而对党内法规做其他学科和其他角度的探讨与考察。

第二，已有研究注重对党内法规功能的探讨，对党内法规性质的研究不够。这一点与以上所述研究视角的局限紧密相关。研究视角的局限决定了已有的党内法规研究的侧重点在“党内”而非“法规”上。从已有研究文献来看，大多数研究者对党内法规的研究均涉及了对其功能的考察，或多或少从不同程度论述了党内法规对于党内监督、党内民主以及党内法制等的意义和作用，但从一般意义上对党内法规的性质等的研究非常少。已有研究侧重于党内法规的关联论而忽视其本体论。

第三，已有研究对相关主题的探讨缺乏深度。从党内法规的研究现状来看，学者们探讨了党内法规的概念及其与其他事物的关联。从已有研究文献来看，学者们对这些主题的研究比较笼统，不够全面和深入。比如对党内法规和法律的关系的研究较多地表现为笼统地谈二者之间的联系和区别，对二者发生冲突时如何协调和解决以及如何衔接党内法规和国家法律等较深层次的问题的研究较为缺乏。

第四，已有的党内法规研究对党内法规的探讨侧重于其在“党内”的地位和意义，未能将党内法规置于中国特色社会主义法治体系的整体中加以考察。已有研究更多地表现为就党内法规而论党内法规，或基于党内法规在党的建设领域和党内的地位、作用而展开研究，未能将其置于依法治国和我国社会主义法治的整体进程中予以探讨。已有研究强调了党内法规对于“党内”的意义，而对其对于国家法治、国家治理的作用和意义的认识不足。

第五，目前的党内法规研究缺乏系统性和整体性。从已有研究文献来看，目前学者们对党内法规的研究主要侧重于分别从党内法规与党内民主、党内监督等的关系，党章研究，对某些党内法规的文本进行具体解读等维度进行考察和探讨。关于党内法规的既有研究呈现出零散性特征，缺乏对党内法规从概念、性质、结构体系、作用等方面进行系统性和整体性的研究。

第六，党内法规的已有研究论文发表期刊的层次较低。从目前大量关于党内法规的研究论文来看，发表这些论文的期刊的整体档次较低，大多数党内法规的研究成果发表在不同层次的党校学报和普通期刊上，发表在政治学、法学以及整个社会科学类的高级别的核心期刊上的相关研究论文数量较少。