王西兵

(山东工商学院 金融学院,山东 烟台 264005)

一、引言

乡村治理创新是实现十九大提出的“乡村振兴战略”的重要举措。随着改革开放的不断深入,中国的农村改革不断取得新成就,越来越多的国内外学者开始关注并研究中国乡村治理问题。国外学者们的研究有两个突出特点:其一,中国乡村治理研究的主体呈现多元化趋势,一些国家和国际组织对于这一问题的研究给予了大力支持。例如,英国、美国等国家的一些大学纷纷设立研究机构,专门研究中国乡村治理问题;同时,针对中国乡村问题的很多相关研究得到了一些国家的民间机构的资金支持。其二,中国乡村治理研究的视角由中国乡村问题的一般性研究转向了基层和微观层面,研究视角也从理论研究转向了以实证研究为主。这其中,美国学者弗里德曼和他的研究团队关于中国乡村变革与治理的研究成果比较突出,他们于1991年出版的著作《中国乡村,社会主义国家》,是在对我国河北省饶阳县五公村长达10年的社会调研的基础上完成的,书中深入分析了中国乡村社会变革的根本原因及产生的影响[1],引起了国内外学者比较强烈的反响。

华中师范大学徐勇教授是最先关注中国乡村治理问题的国内学者,他从1998年开始将西方治理理论与中国乡村治理研究紧密结合,引入新的研究方法,推动了中国乡村问题研究的发展进程。此后,越来越多的国内学者开始进入这一研究领域,取得了大量的研究成果。2019年4月30日通过超星系统搜索“乡村治理”这一关键词,共有与乡村治理相关的文章18 685 篇。综合分析这些文章可以发现,国内学者关于中国乡村治理的研究主要从以下几方面展开:其一,研究我国不同时期的乡村治理模式,主要包括“县政·乡派·村治”模式[2,3]、农村社区模式[4]、法治模式[5]、善治模式[6],并分析不同乡村治理模式产生的原因及优劣势。其二,研究其他国家乡村治理的成功经验,以及对中国当代乡村治理的借鉴意义[7，8]。其三,研究不同时期我国乡村治理的主体问题,从乡村治理主体划分[9]、农村公共服务体系构建[10]、乡村治理主体面临的实际问题[11，12]等角度，分析不同治理模式下治理主体演变的历程。

国内外学者关于中国乡村治理的研究成果对于乡村治理创新研究提供了理论基础。乡村治理创新的目标是实现善治模式,善治模式强调的是“政府与公民对公共事务的共同参与”以及“实现公共利益最大化”。由于乡村治理的“善治”模式实现的一些条件目前还无法满足,如治理内容与服务需求存在一定的差距、政府推动与社会联动的协同治理机制没有建立、村民素质及人才队伍的管理水平等都有待于提升。关于乡村治理“善治”模式的研究成果比较少,且只处于理论研究阶段,因此,探讨以“互联网+”战略助推乡村治理创新,对于实现乡村治理的“善治”模式,达成乡村振兴战略目标具有重要的理论和现实意义。

二、目前我国乡村治理面临的困境

近年来,随着工业化、城镇化进程的不断加快,我国农村的社会经济发展水平不断提高,广大农民的思想观念发生了很多变化,农村的社会结构也发生了改变,社会关系更加复杂,出现了很多新问题和新矛盾,对乡村社会治理提出了新的挑战。

1.公共服务与村民需求存在差距

乡村善治模式的核心是实现公共利益最大化,尽可能多地提供满足村民个性化需求的公共服务。目前,我国大部分乡村公共服务的供给仍然不足,无法满足村民的服务需求。我国乡村现在已有的公共服务机构一般包括社区服务站、防疫站、计划生育服务站、农资服务站等，这些建于20世纪80年代的公共服务机构,已经无法满足农村经济发展的新形势和农民的新需求,很多机构也都实现了私有化。特别是不少乡村如西部地区的乡村,一些新型公共服务机构明显缺位,即农业技能培训站、养老院、疗养院、电子商务培训站及农业技术合作站等等。

另外,关于乡村公共服务的供给主体,我国东部地区已开始向多元化方向发展,而西部地区乡村公共服务主体仍然由政府一家承担,乡村公共服务基本上都是由基层政府负责提供,由乡村集体、个人以及社会机构提供的公共服务非常少。正如前文所说,乡村治理追求的“善治”模式的基本特征,就是乡村治理的各参与主体(地方政府、各种民间组织、广大村民)之间协调合作,共同参与治理过程。而现实情况是,地方政府在乡村治理过程中始终处于统治地位,非政府组织和广大村民没有机会发挥其应有的作用,他们的长期缺位,导致效率极低的乡村公共服务供给现状,村民的日常服务需求无法得到有效满足,也容易引发一些权力寻租问题。

2.乡村基层管理体制缺乏创新

由于乡村基层管理部门特别是村委会干部总体素质不高、思想守旧、观念落后、知识匮乏,无法深刻理解“服务型政府”的内涵,面对新的农村经济形势和乡村治理环境的变化,没有及时转变工作思路和方法,仍然沿用“管制型政府”的工作思路,不能做到与时俱进。这种固化的工作思维,在解决一些突发事件和矛盾冲突时,只看到问题的表象,无法识别潜在的风险,有时候会酿成更严重的问题或冲突。在乡村治理过程中,管理者常常面对的是繁杂的琐事,甚至是一些看似微不足道的小事,由于缺乏创新精神和不断变革的治理手段,日常管理往往变成了消极等待和被动应付,使得乡村社会治理的效率极低,并且矛盾冲突频发。

同时,一些乡村基层管理部门缺乏风险防范意识,忽视风险预警机制和预警系统的建设,在问题和矛盾的萌芽时期,无法进行有效识别并采取一定措施,只能等到矛盾或冲突爆发后才手忙脚乱地应对,最终的结果可想而知,大大降低了村民对管理部门的信任感。

3.平等的协调治理机制没有形成

伴随着村民利益诉求日益增多并逐渐呈现个性化趋势,乡村治理协作机制缺失问题越发突出,如经常会在“乡政”与“村治”之间发生冲突,在村民、村民自治组织与乡村基层党组织之间发生冲突[13],缺乏有效的协调治理机制。主要表现在两个方面:一是缺乏有效的信息共享机制,村民获取信息和表达诉求的渠道不畅,在这种信息不对称的状态下,村民的利益诉求可能会长期无法得到满足,村民就会丧失参与乡村事务的积极性,甚至采取一些极端的方式解决问题。例如,封堵政府办公区域大门、吵闹干扰政府机关正常工作秩序、越级上访等,引发群体性事件。另外,信息鸿沟的存在使广大村民的知情权得不到有效保障,对基层出现的腐败问题没有能力进行有效监督。二是目前的乡村治理模式仍然属于集权型管理。有些基层政府仍然采用行政性管理模式,所有问题都由政府来解决,没有真正把广大村民、群众性社会组织当作管理的主体,单纯地把他们当作管理对象,无视他们的意见和建议,严重挫伤了他们参与社会治理的积极性和主动性。在这种情况下,政府部门面对着大量的服务管理工作,经常会陷入力所不能及的困境,则被群众看作是政府“不作为”,由此,大大降低了群众对政府的信任感,这些现状与“自我管理”“自我发展”“自我服务”的善治模式相去甚远。

4.乡村人口空心化严重,村民文化素质低

乡村人口空心化是我国工业化、城镇化快速转化过程中必然发生和必须面对的现实问题。近年来,虽然国家正在大力推进乡村振兴战略,但是农村人口空心化问题仍然在不同程度上存在,特别是我国西部地区,乡村的空心化程度比较严重,比如贵州省的一个乡村,2018年统计共有居民480户,总人口1 945人,其中老人485人,青壮年为991人；近年来,每年都会有900多名青壮年劳动力在城市里打工,占到全村青壮年人口的95%以上。而该村8年间共有大学毕业生38名,只有3名大学生选择回乡创业。由此可见,乡村经济与乡村治理如果不发生重大转变,乡村人口必将会越来越少,留在村子里的也大多是老、弱、病、残、幼,这种情况对乡村治理带来了巨大的挑战。

随着农村经济发展及收入水平的提高,虽然村民的思想和生活方式发生了改变,开始有了更多的自身利益诉求,但是村民的文化素质并没有得到普遍提升。比如,前面提到的贵州省的那个乡村,全村1945人当中,拥有高中或初中学历的主要是那些出外打工的青壮年男性,留在村里有机会参与乡村治理的女性的学历水平则普遍较低,综合素质不高。由于该村面积比较大,常住人口少,村民居住得相对分散,村民之间的联系不够密切,这种情况造成村民参与乡村治理的意愿及可行性都大大降低,村民在争取自身利益的时候往往处于弱势地位。

三、“互联网+”战略与乡村治理创新融合的必要性与可行性

“互联网+”战略是通过将互联网及其新技术成果与全社会各个行业、各经济领域进行深度融合,促进组织变革,提升业务效率,提高实体经济的创新能力和市场竞争力,形成以互联网为基础设施和创新要素的经济社会发展新形态。将互联网这一充满“融合”“创新”基因的关键要素引入乡村治理,必将为乡村治理创新带来新的发展机遇。

1.“互联网+乡村治理创新”的必要性

截止到2018 年12月底,我国网民的总人数已经达到了8.29亿,手机网民8.17亿,手机上网比例达到98.6%。农村网民人数为2.22亿,占到整体网民数量的26.7%,年增长率为6.2%[14]。随着互联网的快速发展,大数据、云计算、物联网等新技术不断融入老百姓的日常工作和生活,对我们每一个人的工作生活方式都产生了显著的影响,因此,互联网既是乡村治理创新的技术基础,更是必不可少的创新基因。

乡村治理创新要实现的善治模式的主要特征就是多元治理主体之间的协同管理。互联网的开放性及新技术在这一过程中能够发挥重要的支撑和促进作用。其一,在传统的方式下,政府掌握着大量的信息资源,形成了信息的垄断,村民的知情权得不到有效满足,无法参与到乡村治理体制当中,“善治”的开放性要求无法实现。互联网技术的普及,为村民获取信息提供了各种各样的渠道,政府丧失了信息资源的“垄断权”,村民能够更加积极平等地参与乡村治理,拥有更多的发言权。其二,互联网特别是移动互联网的发展,为村民的沟通交流与协作提供了跨越时空的便利,大数据、云计算、物联网等新技术为创新提供了技术支持,而协作创新正是实现“善治”不可或缺的要素,因此,面对日趋复杂的乡村治理环境,将“互联网+”的创新基因和创新能力应用于乡村治理创新之中,是十分必要的。 “互联网+乡村旅游”“互联网+生态农业”“互联网+乡村金融”等“互联网+乡村”的发展模式不断涌现,这些新模式逐渐影响及改变了乡村人的认识和思维,人们以一种更加开放的心态来看待和接受互联网给中国农村带来的新变化。同样, “互联网+乡村治理创新”的推进,虽然会产生一些新的问题,但是这种创新模式必将为乡村治理带来新的活力。

2.“互联网+乡村治理创新”的可行性

互联网技术尤其是移动互联网的飞速发展,为广大网民在公民意识、舆论话语权、利益维护等方面带来了一些显著的影响。第一,通过互联网,网民的公民意识、主人翁责任感得到了极大的提高,如任何地方的一件公共事务经过互联网的传播和广大网民的参与,会很快演变成全国性的事务,这种再社会化的过程会迅速扩大公共事务的传播和影响。第二,互联网的发展使得大量自媒体诞生。与传统媒体相比,自媒体的明显优势包括:成本更低、效率更高、传播渠道更加多元化、自由度更高及信息内容更贴近发布者的真实意思表达,这对传统媒体的舆论话语权,产生了巨大的挑战。第三,在平等交流的互联网环境下,网民更加注重自身利益的维护,并且维护自身利益的渠道和手段也更加丰富,如在网上参与某件公共事务的网民,绝大部分人与该事务并没有直接利益关系,有些人是出于道德原因,有些人则是出于自我保护目的,帮助利益相关者争取应有的权利。互联网的这些特征及影响为“互联网+乡村治理创新”提供了可行性, 互联网与乡村治理创新的融合,是实现农村经济数字化转型和乡村振兴战略的必由之路。

四、“互联网+乡村治理创新”的发展路径

乡村治理困境产生的一个至关重要的原因就是广大乡村地区普遍存在的信息不对称现象。在乡村治理过程中,信息不对称现象主要存在于地方政府部门与村委会之间、城市与乡村之间、村委会与村民之间、外出务工人员与留守人员之间。信息不对称导致的资源配置不均是乡村治理过程中众多问题和矛盾的主要根源。而互联网作为解决信息不对称问题的重要方式和有效工具,是“互联网+乡村治理创新”的突破口。

1.以“网格党建”引领乡村治理创新

基层党组织的领导作用和广大党员的模范带头作用是实施乡村振兴战略的方向引领和坚实基础,要强化党在农村工作中的领导地位,完善党的领导体制机制,必须加强基层党组织建设,因此,乡村基层党建工作是乡村社会治理的重要前提和保证。

网格化管理最早出现在城市社会治理领域,在城市社区治理方面得到了非常广泛的应用[15]。“网格党建”就是把网格化服务管理机制与农村基层党建工作相融合,最核心的问题就是如何将“管理”转变为“服务”,使得农村基层党组织可以有效发挥其政治功能。一是建设好党的乡村工作领导体制机制,党组织的建设目标要紧紧围绕服务功能来制定,即如何为乡村基层群众提供个性化、优质化的服务。网格的划分要覆盖所有党员,选出那些责任心强、热心为群众服务的党员来做网格员,真正实现每名党员都在网格中,确保“网格党建”工作在统一的部署下,严格有序地推进,最后全面铺开。二是构建为村民服务的多元化平台,提高服务群众的能力和水平。如,建立信息管理服务数字化平台,进行信息资源整合,对网格内人口、房屋、人员等各类基础信息数据进行采集和录入,移动终端就是一个个“党员责任岗”,手机号便是服务群众的“客服ID”,通过移动终端及时接收、转办、反馈群众反映的各种问题,上报动态信息,真正实现“即时微距”便民服务。

2.以“社区营造”推动协同治理机制的形成

“社区营造”是社区的一种“自组织、自治理、自发展”管理模式,在政府部门相关政策措施的引导下,通过社区居民自发及一些社会组织的帮助,共同解决社区的一系列问题,如社会福利问题、经济发展问题、社区和谐问题,等等。在这个多方协同治理的过程中,社区的集体社会资本会有明显增加,这就实现了社区自我治理的目标[16]。“社区营造”模式的突出特征是强调居民对社区事务的主动参与和自主营造,区别与之前的政府主导,居民被动接受援助的模式。

乡村“社区营造”的价值主要体现在调动村民参与乡村公共事务的积极性和创造性,让大家在自我治理当中重新认识生活的意义,建立新型社群关系,营造一种积极向上的社区氛围。要通过“社区营造”模式激发乡村活力,不仅仅是转变理念和模式,更重要的是选好乡村“社区营造”的带头人,应该推选那些热爱家乡、决心改变家乡面貌的有志者,那些一心为公、无私为民的地方政府官员,有热情、有知识、有技能的知识分子,有事业心、有成就、有影响力的乡村精英,将会成为乡村“社区营造”的主要推动力量。首先,“社区营造”需要政府的“赋权”与“扶持”,政府在社区营造过程中的主要作用包括:制定相关的鼓励引导政策,建设完备的公共基础设施,提供相应的公共服务经费补贴,为社区居民提供技能培训等等。其次,通过一系列政策措施鼓励社会力量的积极参与,民间团队作为“中介”角色,不仅可以弥补村民在各方面的认知及能力的不足,还能够充当政府与乡村社区之间利益的协调者,又能为乡村社区带来“自组织、自发展”所需要的技能培训、发展资金、建设项目等各类资源。再次,加大乡村社区的人才培养工作。目前存在的乡村人口“空心化”问题,成为乡村社区自组织发展机制建立的难题,因此,政府应当通过一系列的政策措施,培育挖掘乡村社区管理人才队伍,重点发挥乡村社区中的能人和精英在“社区营造”过程中的带动作用,采取积极的人才引进政策,鼓励和引导各类人才流入乡村社区,包括乡村外出务工劳动力的回流,各类人才的加入将为乡村社区的自组织发展提供重要的理念、信息、资金、技术等发展要素。同时,通过不断的宣传、教育与培训,提高村民的知识水平和各项技能,使他们能够更加积极有效地参与到乡村的公共事务当中。最后,振兴乡村社区的产业活力,通过优势产业的发展带动乡村社区的自组织发展。产业发展是乡村社区持续健康发展的重要基础,如果没有充满活力的产业作为乡村社区发展的依托,村民就不会拥有强烈的共同体意识以及持续的参与积极性。因此,必须从乡村社区的资源禀赋出发,规划设计符合自身发展特色的产业,不仅要为乡村社区带来源源不断的收益,还要兼顾社区居民的参与度,为社区居民创造更多“在家门口就业”的机会[17]。

3.以“智慧乡村”推进信息化服务管理格局

“智慧乡村”是指以信息化、一体化管理为基础,运用互联网、云计算、物联网等先进技术,对乡村的相关信息进行智能化的收集、处理及运用,将信息化融入到乡村经济社会活动的每一个环节,最终实现乡村管理的“智能化”[18]。

“智慧乡村”建设是一个长期性的系统工程,当务之急是构建覆盖县、乡、社区的多层次的网络系统,打造互联互通、功能完善的乡村信息共享体系,建立以政府为主导,村民及社会组织高度参与的资源共享平台。在这个平台上,政府部门既可以源源不断地为社会提供各种免费的信息,大大降低社会组织和村民获取信息的成本,提高政府部门的服务形象,又可以统筹管理、有效利用各种信息,提高对乡村社区的管理服务水平,减少因信息不对称造成的资源浪费及逆向选择等问题;社会组织可以免费获取各种有效信息,为企业参与社区管理、进行项目投资决策提供了准确的依据;广大村民可以及时了解政府部门的相关政策以及各种村务信息,积极为乡村社区的治理建言献策,对基层腐败现象进行监督,同时,还可以及时了解各种农产品的市场需求信息,实现农产品的精准营销,提高农产品销售收入。

4.以“大数据”建立乡村风险预警机制

农业农村大数据是“现代农业新型资源要素”[19],大数据技术也是乡村治理创新最重要的技术基础,基于大数据技术可以建立全方位的乡村风险预警系统。主要包括:第一,建立乡村社会稳定预警系统。从政府工作、个人生活、乡村社会环境、未来发展等方面建立指标体系,如,关于政府服务方面,可以设置村民对新农村建设的满意度、对政府惠民政策及落实情况的满意度、对农村社会保障制度的满意度、对县乡级干部以及村委会干部工作的满意度,以及对干部腐败情况的认知等指标,通过网络调查或实地问卷调查的方式,实时收集村民的反馈信息,同时将村民反映的一些其他问题也纳入系统当中,进行数据分析,找出群众反映强烈、关注度高的问题,及时加以解决。第二,建立农业生产环境监测预警系统。通过构建农业资源环境信息共享机制和农业资源环境数据库,提高自然灾害预警和提前防范的能力,保障农作物的增产增收。第三,建立农产品质量安全溯源系统。通过溯源信息平台将农产品整个生命周期的信息实时准确地提供给消费终端,保证农产品的质量安全,实现农产品的优质优价。第四,建立农产品产销信息监测预警系统。对农产品电商、农产品期货交易、农产品批发市场等交易信息进行实时监测分析,加强对农产品生产加工数据、农产品消费数据的采集,建立覆盖全产业链的数据监测分析系统,实现农产品产销的精准对接。