沈宇晨

摘 要：近年来，共享单车的急速发展一方面解决了城市出行最后一公里的难题，广受民众青睐;另一方面也带来了以无序停放为代表的诸多城市治理难题，如何通过立法手段对其加以规制已成为了学界的研究热点。立足这一背景，选取了16个较大城市针对共享单车运营管理的法律规范，从发布主体、监管主体、责任主体和规制措施等方面对其中针对停放管理的相关规定进行分析，总结了目前立法中的不足，并提出了相应的完善措施。

关键词：共享单车;无序停放;立法

中图分类号：F27 文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.06.032

0 前言

“忽如一夜春风来，千树万树梨花开”，2016年，以摩拜和ofo为代表的共享单车井喷式进入大众视野。作为新兴互联网交通工具，共享单车一方面解决了城市出行最后一公里的问题，得到民众的广泛青睐。但同时也带来了以无序停放为代表的一系列城市治理难题，如何通过立法手段对其进行规制也成了学界的研究热点。立足于这一背景，本文试图通过归纳总结和比较分析已经出台的相关规定，描述共享单车无序停放问题的规制现状，并提出相应的完善进路。

1 共享单车的概念、特点及规制必要性

共享单车是企业在人流量较高的公共区域提供的自行车分时租赁服务，更为准确的定义是“移动互联网租赁自行车”，即在“互联网+”的背景下，依托移动通信技术和大数据，基于手机应用完成用户需求与企业供给的匹配。

共享单车最早的发展形态是政府投放的市政单车，但是作为有桩模式的代表，这种模式投资成本和运营成本都很高，盈利和维护均有困难。2016年，目前大众视野中的“移动互联网租赁自行车”式的共享单车业态开始进入大众视野，与过去政府主导的有桩模式不同，由企业主导的无桩共享单车具有利用方便、自由度高的特征，广受民众青睐，截至2016年底，中国共享单车整体用户数量已经达到1886万，2017年，这一数字更是攀升到了2.21亿。同时，随着行业竞争的加剧，部分资金实力较弱、产品创新能力不强的厂商逐渐退出市场。小蓝、小鸣、酷骑等品牌陆续出现无法退还用户押金的情况，但民众对于共享单车的依赖却日益加深。

就目前共享单车的发展模式而言，其主要具备以下几方面的特征：

第一，使用便捷性。随着移动互联网的不断发展，今日，共享单车的用户只需要在手机上下载APP，找到附近单车再扫描开锁，就可以享受用车服务，全程使用“随取随放”，且共享单车品牌众多，在较大城市的人流密集地均有投放，用户选择范围广泛，使用极为便捷。

第二，用户海量性。基于使用的便捷性，共享单车逐渐拥有了非常广泛的用户基础。作为一个已拥有近4亿 的用户的新兴业态，它的发展已成规模且必将发展得更猛烈。

第三，目的私益性。目前，以ofo、摩拜等为代表的共享单车投放主体均为市场而非政府，其运营目的在于私益而非公益。共享单车企业以盈利为导向，注重投入成本与预期回报之间的动态平衡，相较于之前的市政单车模式更具长期运营的可能性。

第四，发展野蛮性。在共享单车为城市出行带来便利，为低碳环境带来助力的同时，其在一定程度上也有野蛮生长的特性，这一特性主要表现在两个方面：一方面，共享单车的海量用户性和使用便捷性使得对于共享单车的规范管理成为了城市治理难题，共享单车在街头乱停乱放的景象随处可见，严重影响了城市交通和市容市貌。另一方面，各大共享单车企业基本都以大量投放单车作为抢夺市场份额的手段，但对已投放单车的管理维护力度则远远不够。

基于共享单车这一野蛮生长的特性，笔者认为，通过立法手段对其进行规制势在必行。在相应法治手段缺失的背景下，“以缴治乱”往往成为城市管理者的治理思路，而粗暴的收缴无益于化解矛盾，反而会进一步滋生新的矛盾，加剧共享单车挤压公共空间，添堵城市交通的负面效应。因此，共享单车不应成为法外之地，以立法手段科学管理共享单车的运营不可或缺。

2 共享单车无序停放问题的规则现状

2.1 国家层面的规制现状

从北大法宝的相关检索结果来看，国家层面上针对共享单车规制的相关法规文件，仅有2017年5月交通部会同其他九个相关部门出台的《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见（征求意见稿）》。从具体内容上来看，该指导意见分为总体要求、实施鼓励发展政策、规范运营服务行为、保障用户资金和网络信息安全、营造良好发展环境五大部分。其中，针对无序停放问题的规定集中于第二、三部分，在二、三部分中，该指導意见简要规定了停放管理的责任部门，列举了停放管理的具体措施，如推广电子围栏技术等，但是未明确无序停放的责任主体和责任承担方式。其规定多为原则性表述，且效力层级较低，总体来说未形成具体制度，但给地方立法留下了较为充分的空间。

2.2 地方层面的规制现状

在交通部出台这一指导意见后，共享单车较为风靡的各大中城市纷纷根据该指导意见制定了相关规范性文件，以规制共享单车的发展。本文选取了部分省会城市或较大城市的相关规范性文件共16个，拟从立规主体、监管主体、责任主体、规制措施等多个方面对规范性文件中针对无序停放问题的立规现状进行评析。

2.2.1 发布主体

在发布主体方面，样本中的所有规范性文件均由市级人民政府发布。从规范统计结果来看，笔者发现，仅有1个城市的规范性文件的发布主体为交通运输部门，为天津市。8个城市的立规中，市人民政府办公厅为发布主体，分别为武汉市、银川市、杭州市、上海市、合肥市、福州市、青岛市、长沙市。除此之外，7个城市，包括北京市、成都市、昆明市、南京市、深圳市、厦门市、广州市的规范性文件的发布主体为多个相关部门，如昆明市的《昆明市关于规范共享单车管理的实施意见（试行）》由城市管理部门和公安部门联合发布。

2.2.2 监管主体

在具体的规范层面，对无序停放监管主体的明确是其中重要内容。从对样本的规范统计中，笔者发现，绝大多数城市的立规中，针对无序停放，往往都确立了多元化的监管体系，监管主体都不唯一，监管责任大多由城管部门、交通部门、公安部门等共同承担。如上海市印发的《上海市鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见（试行）》中，规定由各区交通行政管理部门根据道路非机动车停放点设置技术导则，落实道路非机动车停放点设置。由城管部门、交通执法部门、公安部门对违规停放加以处罚。

2.2.3 责任主体

在责任主体方面，绝大部分规定都未对无序停放的责任承担主体加以明确，即未具体规定出现无序停放问题时由经营企业或单车使用者承担相关责任。或虽进行了初步规定，但未明确追责情形和责任承担方式，如成都市的《成都市交通运输委员会成都市公安局成都市城市管理委员会关于鼓励共享单车发展的试行意见》 中规定，市民使用共享单车时违反城市管理有关規定，应自觉接受城市管理部门处罚。但并未规定违反规定的具体情形和相应的处罚方式。

2.2.4 规制措施

针对无序停放的规制方式，各市的相关规定中，基本都遵循了属地管理的原则，一方面要求相应的政府部门承担编制停放规划、确立单车停放点、查处违规停放行为等责任，另一方面要求企业规范停放管理。在规范企业运营的相关规定中，部分规范性文件只进行了原则性规定，如银川市出台的《银川市共享单车项目实施方案》仅规定“企业作为市场主体，应承担共享单车运营管理的主体责任”、“共享单车运营企业应依托现代信息技术在车辆设施设备和服务管理上技术创新，提升共享单车服务和管理水平。”亦有部分城市政府规定了较为具体的规制措施，其措施可以大致分为以下三类：第一类是要求企业配备相应一定比例的运维人员，保障车辆停放管理;第二类是要求企业利用卫星定位等技术手段设置电子围栏区域，同时建立文明用车奖惩制度和个人信用评价体系，双管齐下，有效规范用户停车行为;第三类是要求企业向相关部门开放运营数据，包括车辆投放、借还车辆轨迹等，保障政府监管职能落到实处。

3 共享单车无序停放立规中存在的问题

从共享单车无序停放的规制现状来看，目前我国对此采取分权主导型立法的规制模式，在交通部下发指导意见之后，由地方权力机关或政府在其权限范围内制定效力级别较低的法律规范。立法主体基本均为地方政府，而非人民代表大会及其常务委员会，因此立法程序相应灵活，法律规范实效性较强。同时，共享单车停放一般呈现多部门联合的监管趋势，即多为城市管理部门、交通运输部门等分责监管。具体到规范细节来看，共享单车这一新兴事物对地方政府的行政立法能力带来了较大考验，目前的立法实践中仍存在着一些问题。

3.1 立规效力层级过低

从各个城市的立规层级来看，普遍存在着效力层级过低的问题。在16个样本中，所有的城市均以规范性文件的形式来对共享单车的运营进行规范指导，始终没有上升到地方性法规或地方政府规章的高度，法律位阶较低，无权设置行政处罚、行政强制等，故而造成了其适用范围和适用力度都有不足。

3.2 立规雷同性强，缺乏地方特色

从各个城市规范性文件的具体内容来看，针对单车的停放管理，不同文件在规制措施、监管主体等方面的规定相似性较强，缺乏因地制宜的地方特色。但是，不同城市共享单车的停放管理模式与城市的地理环境、经济环境、科技水平、民众素质等都密不可分，举例而言，重庆作为山城，在设置单车的投放规模、划定停车区域等方面，自然需要与平原城市有所不同。而在立规时忽视这些差别，采用雷同的规制措施，极有可能导致相关规定“水土不服”，无法落到实处，发挥实效。

3.3 责任主体、责任承担方式等均不明确

诚如2.2.3所述，相关规定大多未明确出现无序停放问题时的责任主体，也有部分城市明确了由共享单车企业承担相应责任，但未明确具体情形及相应的责任承担方式。笔者认为，如果责任主体和责任承担方式模糊不清，则针对无序停放问题的追责就难以真正进行，会导致相关制度的象征意义远远大于实际意义，影响整个制度的推进落实。

3.4 部分规制措施可行性相对欠缺

诚如2.2.4所述，在设置具体的规制措施时，绝大多数城市都通过一些具体规定要求企业规范管理，北京市、深圳市、南京市等出台的文件中，均要求企业通过设置卫星定位电子围栏区域，建立用户信用评价体系等方式规范用户停车行为。而具体到现实生活中来看，这些措施在可行性方面有待进一步提升。以电子围栏技术为例，从理论上来讲，在广泛运用电子围栏技术的基础上，只要企业能够严格遵循一定的奖罚标准，那么就能最大程度上实现有序停放。但是，在目前的实践中，电子围栏技术在实际使用中存在着单车无安装蓝牙装置导致电子围栏“不灵光”、寻找推荐停车点费

时费力等问题，对该技术规范停车秩序的效用起到了较大的负面影响。

4 完善共享单车停放规制的相关建议

4.1 合理定位立法层次，适当提高效力层级

笔者认为，在共享单车停放规制的未来立法中，需要坚持以地方立法为主的基本原则。原因在于，共享单车的投放主要集中于一二线城市，呈点状分布的发展趋势，尚未在全国范围内得以普及，且其发展模式与不同地方的基本市情密不可分，因此，需要坚持以地方为主导的立法模式。同时，适当提高立法的效力层级是扩大相关立法的适用范围，提升法律规范实效性的必然要求，相应的，在地方性法规和地方政府规章的立法选择上，针对共享单车的运营管理，应当以地方政府规章的形式进行立法。原因在于，地方性法规属于综合立法，而地方政府规章则是针对具体行政管理事项的立法。显然，共享单车的运营管理属于具体管理事项，应当制定地方政府规章来进一步规制。

4.2 因地制宜，提高立法针对性

诚如前文所述，针对共享单车的停放管理，目前相关立法存在着立法雷同性强，缺乏地方特色的不足。在共享单车未来的立法规制中，通过地方规章对其进行进一步规范是应有之义。在未来地方规章的立法过程中，地方政府应当重视区域特色，结合实际市情，因地制宜，提高相应立法的针对性和可行性。

4.3 进一步明确无序停放责任的承担主体和方式

为保障共享单车停放的合法化与规范化，在未来的立法过程中，应当进一步明确无序停放责任的承担主体和承担方式。笔者认为，应当针对共享单车企业监管不力和共享单车用户不当使用的行为，视其具体情节和后果严重程度，分别设置具体的法律责任。

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