王华 花德政 田伟 徐海燕

（1 东台市林业中心，江苏 东台 224200；2 盐城市林业局，江苏 盐城 224002；3 盐城市湿地与野生动植物保护站，江苏 盐城 224002）

江苏省盐城市人大常委会第29次主任会议将《盐城市黄海湿地保护条例》（以下简称《黄海湿地条例》）正式列为2019年立法项目，通过立法保护湿地是建设美丽中国、践行“绿水青山就是金山银山”理念的重要体现。在国家尚未出台湿地保护法的情况下，如何根据《立法法》《江苏省湿地保护条例》等法律法规的规定，结合盐城市湿地资源的具体情况，找出切实可行的保护、管理方法，并反映到地方性法规上，值得探讨。

1 《黄海湿地条例》制定的必要性

盐城市位于江苏中部沿海，盐城市湿地总面积76.98万hm2，其中近海与海岸湿地53.12万hm2，占全省的53.54%。盐城市近海与海岸湿地保护对于整个盐城乃至全省的湿地保护至关重要。

盐城市湿地资源丰富，但目前湿地保护管理存在以下问题：一是自然湿地保护率较低，截至2017年底，盐城市自然湿地保护率仅为45.0%，远低于全省48.2%的平均水平；二是围垦等人为干扰因素导致黄海湿地数量减少、质量下降（王华等,2018）；三是区域水环境仍存在污染，表现为总磷和有机污染，入海河口水质轻度污染；四是湿地生物资源不合理利用导致湿地破坏，外来物种威胁逐渐加重（姚志刚等,2014）；五是湿地保护体系虽然初步建立，但部门间矛盾较为突出，部门间职责不清、职能交叉，湿地保护管理低效（龙耀,2014）。

盐城湿地保护管理中存在立法缺失以及现有法规执行不力的问题。一是现有法规、规章实施后相关配套规定尚未出台，对湿地保护产生一定的难度；二是相关法规尚未明确湿地保护主管部门，大量条文使用了“有关主管部门”的概念，造成部门间的推诿扯皮；三是人为活动对湿地资源的开发利用已经超越湿地生态系统的承载力。因此，制定和实施《黄海湿地条例》可以为盐城市湿地保护尤其是近海与海岸湿地的保护提供扎实的基础。

2 湿地立法对《黄海湿地条例》起草的启示

2.1 合理界定湿地概念

科学界定“湿地”的法律概念是湿地保护立法的关键问题。从原国家林业局《湿地保护管理规定》这一部门规章到各省、市的地方性法规，对湿地的定义呈现出多样性，以两种类型为主，一类是从湿地保护与管理角度出发，参考《湿地公约》给出的湿地定义；另一类是从本地区湿地资源自然状态、湿地分类角度出发给出的湿地定义（殷书柏等, 2010）。对湿地的定义描述大多采用复合式，结合本地湿地资源的特点给出湿地的基础定义，再列举本地主要的湿地类型（贺光银等, 2017）。如《江苏省湿地保护条例》对湿地的定义是先概括湿地的概念，再列举江苏5个常见湿地类型。盐城黄海滩涂湿地是具有全球意义的生物多样性保护基地，2002年被批准为“国际重要湿地”，主要保护对象为湿地及湿地珍稀水禽。《黄海湿地条例》起草时，应当根据黄海湿地的主要保护对象来明确黄海湿地条例的调整范围，对湿地的定义在不违背《湿地公约》和《江苏省湿地保护条例》的前提下，通过概括黄海湿地的内涵特征、列举影响黄海湿地及其生态系统的各类湿地类型，明确盐城黄海湿地的定义。

2.2 明确湿地管理体制

我国湿地保护法规大多按照“综合协调、分部门实施”的管理体制，明确林业部门牵头，国土、海洋等有关主管部门按照各自的职责参与湿地保护，这是目前湿地保护地方立法中具有普遍性的规定，这种“要素式”管理模式因各部门在湿地保护、利用和管理方面的目标、利益不同，从资源开发和利用的角度考虑得较多，而从湿地生态系统功能保护的角度考虑相对较少（陈海嵩等,2017）。为解决这一状况，辽宁、四川等地明确县级以上人民政府负责湿地保护工作，建立湿地保护管理地方人民政府负责制，林业部门作为湿地主管部门，承担湿地保护的具体工作，构筑地方政府主导的湿地保护管理协调机制，并建立起监督及责任追究机制（余涛,2017）。因此，《黄海湿地条例》在起草时，应当明确市县两级人民政府负责黄海湿地的保护工作，林业主管部门为湿地主管部门，同时成立林业、水利、发改、农业、自然资源、环保、建设等部门参加的湿地保护协调机构，明确林业部门的湿地管理地位和其它湿地保护部门的湿地保护义务。

2.3 建立湿地分级体系

《南京市湿地保护条例》《西安市湿地保护条例》等地方性湿地法规，大多规定湿地应当依法认定并公布，并定期调整湿地保护名录，强调了法律属性，减少“什么地方都管，什么地方都管不好”的问题，避免行政资源的浪费，进而有效减轻行政机关的湿地保护压力。多个省市地方性湿地法规从湿地所处生态区位、湿地生态系统典型性以及湿地科研和保护价值等方面制定了重要湿地和一般湿地的认定标准，建立了湿地分级体系，公布湿地名录，以法律形式明确湿地分级体系（郭子良等,2018）。《黄海湿地条例》可以借鉴各地的成功经验，确立湿地分级体系的原则标准，明确湿地名录制定、调整、公布主体以及相关程序，并设置湿地界标。

2.4 健全湿地保护利用规定

目前各地地方性法规及各有关部门涉及湿地的一些政策文件大多轻保护、重利用，部分地方立法将有经济价值的湿地资源立法开发利用，十八大以来党和国家的一些湿地保护要求未得到具体落实（潘佳等,2017），因此需要通过地方立法完善湿地保护制度，规范占用或者征收湿地行为，探索湿地生态效益补偿，编制地方湿地保护利用规划并组织实施。《黄海湿地条例》起草时，可以明确县级以上人民政府应当组织编制本行政区域内黄海近海与海岸湿地保护利用规划并组织实施，明确林业部门及其他湿地保护部门湿地保护利用的职责权限。

3 《黄海湿地条例》的地方元素构想

3.1 完善湿地名录的申报与审核

包括江苏在内的很多省规定了湿地名录由林业部门会同有关部门提出，经专家委员会论证后报同级政府批准公布，但在目前生态与经济社会发展矛盾的格局下，名录申报制度存在一定的局限性，受认知因素及地方行政势力等因素的影响，名录认定特别是重要湿地认定较为滞后（姜文等, 2014）。2018年4月，国务院批复同意黄（渤）海湿地作为2019年国家申报世界自然遗产项目之一，为进一步保护盐城黄海湿地，可以采取强制申报和主动申报相结合的原则，由县（市、区）人民政府向上级人民政府主动申报本行政区域内的重要黄海湿地；必要时，市人民政府林业部门可以通过专家委员会审定后直接提请市人民政府公布重要湿地。而一般湿地的公布，原则上由县（市、区）林业部门提出，同级人民政府批准后公布；必要时，市人民政府林业部门可以通过专家委员会审定后直接公布。

3.2 鼓励公众参与湿地保护

为提高公众的湿地保护意识，湿地国际联盟组织确定2月2日为世界湿地日。由于2月2日适逢我国传统的春节假期，对湿地保护公共参与的作用受限，而徐秀娟及其丹顶鹤的故事在盐城家喻户晓，以徐秀娟牺牲的9月16日作为盐城市湿地保护宣传日意义更大。在9月16日，林业部门等湿地保护机构、民间湿地保护组织等可以采取多种活动，提高公众参与湿地保护的意识。

通过地方立法鼓励公众参与湿地保护，并由林业及其他有关部门加以引导和规范，赋予公民和有关湿地保护组织湿地权益、湿地资源管理举报和监督权；公众参与的行为可进一步促进各项湿地保护政策的实施，解决盐城黄海湿地保护与利用过程中存在的问题，减少湿地保护部门决策错误的概率。公众参与湿地保护，特别是一些非政府湿地与野生动植物保护组织参与湿地保护，有利于营造良好的湿地保护氛围，推动湿地保护健康发展，有利于湿地保护部门全方位管理和保护湿地(胥阿妮等,2013)。

3.3 建立湿地生态效益补偿

林业主管部门可以参考森林生态效益补偿的成功经验，建立湿地生态效益补偿制度，对基于保护湿地致使其生活工作条件或者财产利用、经济发展受到限制，甚至丧失发展机会的区域及相关群体给予经济补偿，从而构建和谐的湿地保护和发展模式。以地方性法规的形式对湿地生态效益补偿制度适用的主体、对象、范围、补偿方式和途径作出原则性的规定，可以激励社会公众和群体参与湿地保护和管理工作。

3.4 立法停止围填海工程，开展使用湿地项目后评估

根据《国务院关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》的相关精神，地方立法可以直接禁止围填海项目（国家另有规定的除外），将黄海湿地保护置于优先位置；并立法规定对于已完成的围填海项目以及其它建设使用湿地应当进行项目后评估，科学地分析其在经济、生态、生态文明建设方面的利弊。如东台条子泥一期工程项目已围垦利用湿地，是东亚—澳大利西亚候鸟迁徙线上重要的停歇地之一，鸻鹬类数量和种类较多，同时也是黑嘴鸥以及雁鸭类等湿地鸟类的重要越冬地，应当进行再评估，全面检查区域内按国务院不少于20%的生态用地落实情况以及落实地点是否合理，对湿地生态影响是否可以弥补和恢复，评估发现对湿地影响较大的工程，应当及时调整和实施湿地修复措施。

《黄海湿地条例》作为地方湿地立法的重要组成部分，应当遵循地方立法的基本要求，在执行上位法《江苏省湿地保护条例》《湿地保护管理规定》等法规、规章的前提下，体现出一定的地方特色和制度创新，更好地推进黄海湿地保护。