徐建平，史 珂

(1.云南大学 法学院，昆明 650091；2.上海慧赢律师事务所，上海 200040)

虽然国家为了实现城乡协调发展，加大了惠农待遇和对农民融资的支持力度(1)，但从实地调研的情况来看，农村的社会经济发展情况和农民的生活状况仍然不容乐观(2)。因缺乏有效的担保，使农民融资比较困难；融资困难导致农户没有足够的资金购买农业生产所需的原料和先进的农业生产设备，从而制约了农村社会经济的发展。可以说，担保难成为农民融资困难的原因和制约农村社会经济发展的瓶颈。分析农民融资担保制度运行中的障碍，可为构建和完善与农民融资相适应的新型担保方式提供借鉴。

一、传统担保方式在农民融资中的局限

经济基础和自然环境是一些农村地区无法改变的先天客观不利条件，尤其是广大西部山区和少数民族地区更是如此。而货币资金的短缺是制约农村地区发展的最大瓶颈。资金缺少的主要原因在于，因缺乏有效担保，较难从金融机构获得贷款。我国法律规定的抵押、质押、保证等三种担保方式，在适用于农民融资时，面临较多障碍。

(一)抵押担保

首先在抵押这种担保方式中，需要农民提供财产抵押，而农民大多没有符合抵押要求的不动产。对于大部分农民而言，其价值最高的财产主要是土地使用权和住房财产权。按法律规定，农民承包的农地使用权和由集体组织分配的宅基地使用权不能用以抵押(3)。建在集体所有而使用权分配给个人使用的宅基地上的住房，允许以住房财产权设置抵押(4)。但法律对宅基地流转的严格限制，以及农民住房财产权抵押在立法上还缺乏明确具体的规定，同时理论上对该抵押权的标的物即“房地关系”，存在“房地一致”或“房地分离”的较大争议[1]。立法上的空白和理论上的分歧，必然严重影响住房财产权抵押在实践中的运用。同时，房屋所占有的宅基地使用权是否允许与房屋所有权一并抵押和流转并不明确，实践中往往只能以房屋所有权设定抵押，因而其担保的融资数额就比较有限。而对大多数西部山区的农村地区而言，因住房财产权的价值本身有限，而剥离了宅基地使用权的房屋，其价值就更加有限；加之在这一类地区，农民的住房也难以处置，因而金融机构往往不愿意接受农民以住房财产权作抵押。从农民住房财产权抵押试点情况来看，最成功的是温州地区[1-3]。而在西部山区农村地区，农民以住房财产权抵押融资而获得成功的却鲜有报到，在笔者调研的地区，也没有通过住房财产权设置融资抵押的。可以说，农民住房财产权抵押的融资担保方式，主要适合农村经济较发达、交通便利、自然条件好、农民房屋所有权价值较高的地区。同时在经济发达的农村地区，农民的融资有较多途径可选择，能用以担保的财产也更具有多样性。而对于经济发展落后的广大山区农村而言，则几乎没有可以用于抵押融资的不动产。

其次对于动产的抵押，就农民拥有的动产情况来看，能够用于设定抵押且价值较高的是农用机动车和农用机器等设备。但拥有农用机动车和农用机器等设备的农户毕竟是少数，而且大多数情况下，农用机动车和农用机器等设备也是农民通过农村合作社的惠农担保贷款购得，在还清贷款之前无法再用于抵押融资。此外，农民可以用来设定抵押的其它财产主要是家畜、农作物青苗、水果、粮食等。如果以这些财产设定抵押，一方面金融机构难以监管，另一方面其价值和产值等受客观的自然因素影响较大，抵押权人的风险较高，故而金融机构也不太乐意接受。国家为了让农户有更多的担保物而制定了动产浮动抵押的相关规定，鼓励将农户以正在种植的农产品和农业生产工具、原料、半成品等作为抵押物融资。这一方法在理论上是可行的，但在实际运用上由于缺乏切合实际的配套制度和市场评估机制，导致在运用中存在障碍和面临风险[4]。据笔者调研了解，目前几乎没有金融机构愿意接受农户以动产浮动抵押的担保方式而向其提供贷款。因此，由于农民可资抵押财产的缺乏，实践中动产抵押的运用也非常困难。

(二)质押担保

对于质押这一担保方式，动产质押所面临的问题与动产抵押类似，质押物的缺乏使得农民无法通过动产质押获得融资。农民拥有最普遍的动产如粮食、水果、其他农产品等，因保管不便而难以设定质押。而绝大多数农民又不可能持有票据、股份或知识产权等用于质押。因而权利质押这一担保方式对于农民来说，不具有实践的意义。

(三)保证担保

保证这一担保方式运用于农户向金融机构融资贷款时，有一定的适用空间，但其实践操作却存在困难。因为，随着农村社会人情观念和人际关系的变化，为他人作保存在非常高的风险，因而现实中很难找到愿意为他人承担保证责任的保证人[5]。因此，随着农村社会的进一步社会化，以地缘、血缘、亲缘为纽带建立起来的传统乡村熟人社会的人际关系进一步解构，因而这一担保方式在实践中会越发困难。

综上，对于广大经济落后、有极大融资需求的农村而言，农民采用抵押、质押、保证等传统的法定担保方式较难从金融机构获得贷款，因而农户的融资处境十分艰难。而担保是农民融资的必要条件，只有建立健全有效的担保机制，才能解决农民“贷款难”和金融机构涉农贷款“放贷难”的矛盾，改善农民融资的困境。

二、农民融资担保方式的新探索

在运用传统的法定担保方式难以使农民获得融资贷款而金融机构也难以开展涉农贷款业务的情况下，在政府的政策支持下，金融机构和农户开展了一些新型担保方式的探索。这些担保方式是在传统的法定担保制度的基础上，根据农业的特点和农民财产状况而逐渐探索出来和试行的。从严格意上说，这些新型的担保方式其实是传统法定担保制度在标的物范围、担保方式等方面的拓展，而非新创设的担保制度。

(一)“三权”抵押

“三权”抵押贷款是一种新型的物的担保方式，指以林权、土地承包经营权、农户房屋的所有权作为抵押标的物设定抵押而向金融机构获取贷款。

首先，林权抵押贷款是指抵押人以合法的林地使用权、森林及林木的所有权(或使用权)作为抵押物，向金融机构提供债权的担保并获得融资，当债务人不履行债务时，金融机构有依法从抵押的林地使用权或林木所有权拍卖所得的价款优先受偿的权利(5)[6]。林权抵押的运用，使“沉睡”的森林资源成为了可以抵押变现的资产。

其次，在土地承包经营权的抵押中，以家庭承包方式获得的土地承包经营权，除国家允许开展的试点地区可以抵押的外，法律是禁止抵押的。随着集体土地“三权分置”政策的实施，农民可以以土地经营权进行抵押。在基层政府主导下，部分农户进行了以土地经营权抵押的尝试。

“三权”抵押贷款中所占比例最小的是农户房屋所有权的抵押，其原因在于农户房屋权利的特殊性，因为其取得是以集体经济组织成员的身份享有宅基地使用权为前提的。尽管宅基地使用权与建设用地使用权同属用益物权，但宅基地使用权承担着农村社会保障的功能，不能用于商业经营，并且法律上对其流转也有严格的限制。

(二)农户信用担保

信用担保贷款是指在借款人不提供任何物资担保的情况下，金融机构以借款人的信誉发放贷款，是一种纯粹的保证担保方式。其目的是通过保障借贷关系的安全来推动借贷关系的顺利延续，从而帮助难以达到正规金融机构信贷门槛的个人或其他组织实现资金融通。这种担保方式以信用作为融资的基础，在涉农贷款中发放信用贷款的主要基础是个人农村户口，农民以农村户口作为凭证享有一定的信用，从而向有政策支持的、与其户口所在地的村社有业务联系的金融机构申请贷款。

(三)政府保证性担保

许多地方政府都有设立惠农贷款保证金，农户可以根据自己农业生产的情况设立农业生产项目，向政府递交内容具体、可操作性强、符合该村镇农业发展情况的项目报告书，由政府进行审批。政府审批通过后会向农户出具一份证明材料和担保承诺书，农户再携带项目书、证明材料、担保承诺书等相关证件向金融机构申请贷款。这种贷款方式以政府为保证人，但又不是传统意义上的保证形式，而是政府将惠农保证金存入合作的金融机构，在保证金存在的基础上政府成为农户的保证人。由于保证人的客观存在并且有保证金作为基础，金融机构为农户提供贷款的几率大大增加。

(四)农户联保

农户联保贷款是由没有直系亲属关系的农户在自愿基础上组成联保小组,农村小额信贷机构对联保小组成员发放的、并由联保小组成员相互承担连带保证责任的贷款[7]。近年来，农户联保贷款在全国各地广泛使用，一般的操作方式是：首先由三至十户不等的彼此之间没有亲属关系的农户组成联保小组，经过组内民主选举推选出一名组长，在组长的组织下，组内填写统一制式的联保协议书，之后由组长将协议书递交给开展农户联保贷款业务的金融机构。其次，由金融机构对联保协议书进行审核，并对联保小组里的每户农民进行走访调查，确定各组员对联保金额的限制没有异议后发放贷款。还贷时，如果组员内有一人不还款，金融机构可要求组内其他成员履行保证责任，为不还贷款的组员先行偿还贷款。与一般保证最大的不同在于，这种保证形式可以使组内每个组员互相牵制、互相监督，从而提高还款几率。农户联保贷款这一担保方式，因其适合农民抵押物缺乏的实际，是比较适合农民的融资担保方式。

(五)土地流转收益保证

土地流转收益保证贷款是用土地预期收益作为还款根本保证的担保模式。这类担保方式的大致做法是：农户可以将自己手中承包的三分之二土地的未来一定期限的收益承包权转让给政府成立的公益性物权公司，由该公司为农民从金融机构贷款提供保证[8]。土地流转收益保证是一种便利的惠农担保方式，首先，转让给物权公司的土地承包经营权只有三分之二，剩下的三分之一依然作为农户满足生活需求的口粮田；其次，有了政府成立的公司作为保证人，金融机构为农户提供贷款的几率大大增加；再者，农户如果按时偿还贷款，那么他们与物权公司签订的流转合同自动解除，土地承包经营权仍然返还给原承包人；最后，如果农户没有按时偿还贷款或无法偿还贷款，物权公司可以将该农户流转给它的土地承包经营权转包给他人，所得款项用于归还金融机构贷款，原权利人将在转包期限届满后再次获得土地承包经营权。

三、农民融资新型担保方式运行中面临的困难

新型的担保方式给农民融资带来了新希望，但其运行中也面临着许多新的挑战和困难。

(一)“三权”抵押面临的困境

“三权”抵押贷款中，林权抵押目前还处于探索阶段，由于各地林地面积、林地的林木覆盖率、林木的品质及经济价值等差距较大，在人口较密集且没有山林或山林极少的广大农村地区无法适用这一担保方式。因而，林权抵押担保的运用具有极大的地域局限性。同时，林权抵押还需要在立法上对“林”和“地”关系进行明确界定和协调。

在土地经营权抵押贷款中，尽管许多地方政府以减少营业税的方式鼓励金融机构向农户放贷，但因集体土地“三权分置”的权利设置模式还没有获得立法上的确认，土地经营权的性质、土地经营权与土地所有权和土地承包权的关系、土地经营权的期限、土地经营权的流转条件及土地经营权能否在市场上自由流通等问题还有待法律的明确界定，因而金融机构对土地经营权抵押较为审慎。故实践中农民以土地经营权设置抵押而获得贷款仍然比较困难。

(二)农户信用担保面临的困境

农户信用担保的运行效果也不甚理想，因为这一担保以信用为基础，而目前我国并没有建立起完善的个人信用体系，农户个人信用管理更是空白。贷款人和借款人之间的信息不对称是信贷交易过程中存在的普遍现象,容易导致逆向选择和道德风险的发生[9]。因实践中金融机构追回贷款的成功率较低，所以农户信用贷款的推广范围狭窄，以这种方式放贷的金融机构也非常少。据笔者了解，中国农业银行西昌市分行在西昌市民胜乡进行过小范围试点，但由于各方面配套政策和信用体系的不完善，试点多以无法收回贷款而告终。在我国个人信用管理体系不可能短期内建立起来的情况下，这一担保方式难以有效运用。

(三)政府保证性担保面临的困难

在政府保证性担保中，虽然有政府作为保证人能够从一定程度上提高贷款的成功率。但能够与政府合作的金融机构一般都是国有的大型银行，因而参与合作的银行数量有限，有些地方往往仅一家银行参与合作，而且每家银行在涉农贷款方面的资金数额有限，所以这种担保方式并不能为大多数的农户提供贷款。同时，这类担保往往要求农业生产具有一定的规模，能够建立生产项目。但现实情况是，大多农民承包的土地面积少且分散，其种植或经营规模一般都不大，故大多数农民享受不了政府担保性贷款的政策。

政府担保性贷款还存在的问题是政府审批项目的程序和手续非常繁杂，政府审批通过后金融机构审核放贷也需要很长一段时间。而农业生产的季节性和时效性较强，在急需投放资金时间点上资金不到位，就会影响全年的收益。所以政府保证性担保的运用，仍然有许多需要思考和改进的地方。

(四)农户联保贷款面临的困难

我国农户联保贷款的担保方式也不太成功。在贷款初期，基于整个联保小组的信用，在签订联保协议书、申请贷款、发放贷款时都非常顺利，但一到还款阶段，大多农户难以偿还贷款。在向贷款人追不回贷款后，金融机构选择要求保证人履行保证责任，但保证人愿意还款的少之又少。因此，每笔联保贷款，往往以联保小组内所有成员都逃避还款而失败告终，造成金融机构囤积大量呆账、烂账无法追回。有些农户往往认为这种贷款方式是政府为农民提供的优惠政策，哪怕自己不还款，金融机构可以找政府解决，自己可以不承担任何责任。从调研的结果来看，农户联保这一担保方式因还贷率低，在一些地区事实上已处于“半流产”状态。可见，因为社会诚信管理和约束机制的缺乏，农户违约的状况得不到有效控制，导致农户联保贷款的担保方式在实践中并不顺利。正如有学者所分析的，联保小组集体违约风险是造成农户联保贷款失败的一个重要原因[10]。

(五)土地流转收益保证的困境

土地流转收益保证贷款目前大多还处于银行和政府的研究试点之中，各金融机构也还处于市场调研的阶段。这一担保方式的运用，有待于集体土地使用权流转方式的完善，尤其是法律对集体土地“三权分置”权利设置模式的明确化与具体化。

四、农民融资新型担保面临困境的原因分析

(一)集体土地权利设置和房屋产权登记制度不完善

2014年，中国人民银行成都分行在成都开展了土地流转收益保证贷款试点，以农村土地经营权反担保抵押贷款，其调查结果显示，担保公司由于担心土地经营权不好处置而介入意愿不大[11]。这一现象，在已开展的以土地经营权抵押融资的业务中并不鲜见。可见，因集体土地“三权分置”的权利设置模式尚未在立法上得到确认，集体土地使用权的设置还不完善，土地经营权的权利属性、具体权能、流转模式等都还不清晰，这些制约了以土地经营权为标的物的抵押担保，也制约了土地流转收益保证这一担保方式的运用。

由于我国宅基地使用权和农民房屋所有权登记管理制度的不完善，宅基地使用权的获得，因法律并没有明确规定需以登记为要件，所以实践中大都没有经过登记这一环节，农民房屋所有权证书的办理并不普遍。土地和房屋产权没有登记或登记不准确，就可能导致权属不明和权属争议，同时也缺乏公示性和公信力。农民房屋所有权产权证办理的滞后和不完备，加之前文所分析的立法上有关农民住房财产权抵押的空白以及农民房屋所有权与宅基地使用权流转政策的不一致，导致农民住房财产权抵押贷款在实际办理上存在困难。

(二)农村土地评估制度不完善

由于广大农村土地一直没有进入土地交易市场，没有可供参考的成熟的交易价格，因而专业而较为准确的评估就显得必不可少。而农村土地价值评估是一项专业性非常强的工作，在评估时需要考虑很多因素，例如决定农地生产能力的各类自然条件、当地的社会经济发展水平、农民生活习惯等[12]。由于我国目前还缺乏专业的农村土地价值评估机构和具有专业资质的评估人员，评估工作难以有效展开，故而金融机构较难对拟用来设定抵押的土地使用权的价值作出正确判断，导致其向农民提供贷款时自然比较谨慎和保守。在农村土地评估制度不完善的情况下，以土地权利作为担保的成功率仍然不高。

(三)缺乏统一的农村土地流转交易平台

缺乏统一的农村土地流转交易平台导致以下问题：第一，在“三权”抵押贷款的土地承包经营权抵押试点中，金融机构在无法追回贷款而欲实现抵押权时，需要自己寻找合适的流转土地承包经营权的渠道，既操作困难，也增加了成本。第二，在土地流转收益保证担保中，向金融机构借款的农户一旦无法还款，为其担保的物权公司就要承担保证责任，代为偿还借款。物权公司在为农民承担了保证责任之后，需要将手中的土地承包经营权进行转包，但是单户农民能够流转给物权公司的土地数量非常有限，在没有官方权威的土地流转交易平台的情况下，很难找到合适的交易对象和交易渠道。加上一些地区的土地土质较差，自然环境恶劣，这也导致了物权公司不能在银行规定的期限内顺利地将土地承包经营权流转给他人。久而久之，物权公司针对农户转让土地承包经营权的接受力和积极性都会下降，使其无法或不愿再为其他农户提供担保。第三，在农户无法偿还贷款时，因缺乏交易平台和信息，农户也很难寻找到合适的交易人，在长期不能获得资金无法偿还贷款的情况下，农户的信誉就会降低，导致其将来再进行融资时难以找到担保者。

(四)金融机构的利益和风险不均衡

在涉及农村土地、农民信用的担保贷款中，金融机构面临的风险大，但收益却较低。利益和风险的平衡，是金融机构为农民提供贷款时首要考虑的因素。

第一，金融机构对土地承包经营权和农民房屋的兴趣明显不如对城市商品房兴趣大，所以金融机构若是没有政策的强制要求，希望把更多的资金投入到商品房贷款的业务当中。

第二，惠农贷款的利率普遍低于一般贷款利率，因此金融机构在惠农贷款中获得的收益明显低于其他贷款。而风险方面，涉农贷款的风险显然比工商业和城镇居民贷款的风险高，这对金融机构放贷对象的选择具有决定性的影响。

正因为风险高于收益，金融机构的权益得不到保障。因此，金融机构在涉农业务上的处境十分尴尬，放贷金额高，金融机构承担不了风险；放贷金额低，对农民也没有实质性的帮助。

(五)社会诚信管理和约束机制缺乏

目前我国尚未建立有效的社会诚信管理和约束机制，加之农民作为贷款人的守约意识薄弱，也导致了新型担保方式不能有效利用。一方面，部分农民贷款人的履约意识差，还款自觉性不高，还款期限届满时，若无法如期还款，会以各种各样的方法躲避金融机构的催款，从而影响了金融机构对整个农民群体的信用评估。另一方面，由于农民对政府的依赖性太大，许多政府保证性担保贷款的还款期限届满后，政府都要为农民的违约行为买单。这将会用尽政府储存在金融机构里的保证金，影响政府推行惠农融资政策的力度。如果农民不遵守市场运行规则，无论政策如何支持，金融机构如何努力，担保方式如何新颖有效，其融资担保困境也难以消除。其次，在实践中，部分借款人在获得贷款后，没有按照贷款合同和担保合同所约定的资金用途合理使用资金进行农业生产，而是将贷款用于非农用途，从而违背了设立惠农贷款的初衷。

(六)尚未普遍建立涉农信贷担保的担保机构

因农业本身的脆弱性和农民财产状况的特殊性，所以不论以何种担保方式开展涉农融资，担保人和金融机构的风险都远大于其他市场主体的融资担保。因此，只有建立政府主导的为涉农信贷提供担保的担保机构，才能进一步降低涉农融资的担保风险，从而使担保人有条件也愿意为惠农涉农融资提供担保，进而改善农民的融资困境。但因资金来源有限、地方财政紧张等因素，这类担保机构在许多地区还没有普遍建立起来。

五、结语

这些在实践中探索出来的新型农民融资担保方式，为农民融资条件的改善提供了新的动力，但其运用中面临诸多困境，使之不能最大程度地发挥融资潜能。消除新型担保方式运行中的障碍，根据农村社会经济发展现状和农民财产特点，构建和完善适应新型担保方式运行的配套措施和制度，促进新型担保方式的有效运行，是改善农民融资困境的必然选择。

注释：

(1)2014年12月国务院常务会议主要从贷款和减税两个方面加强了惠农待遇。2015年2月1日中共中央、国务院印发的《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》第24条规定，“大力推进农村金融体制改革”，主要在农业信贷、涉农贷款方面加大了对农民融资的支持力度。

(2)笔者对四川省凉山彝族自治州西昌市大菁乡、安哈镇、民胜乡等三个乡镇，云南省楚雄州农业区武定县和农业发展相对滞后的昭通地区镇雄县等地进行调研。

(3)《中华人民共和国物权法》第一百八十四条规定，“下列财产不得抵押：(一)土地所有权；(二)耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但法律规定可以抵押的除外；……”

(4)党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”2014 年《中共中央、国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》进一步指出： “完善农村宅基地管理制度。改革农村宅基地制度，完善农村宅基地分配政策，在保障农户宅基地用益物权前提下，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。”为落实这一改革政策，2015 年 8 月 10 日国务院发布了《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》(国发〔2015〕45 号)，对农民住房财产权抵押贷款试点提出了具体的要求。

(5) 林权抵押贷款的概念根据李珍、高祥晓、赵慧峰：《林权抵押贷款评估问题研究综述》，载《林业经济问题研究》，2011年第31卷第6期，关于“林权抵押”的概念总结。