皇甫耀宗，李亚辉，赵 莹，王 敏

(济南市环境影响评价技术审查中心，山东 济南 250000)

1 深化环评“放管服”改革的重要意义

“放管服”改革是党中央、国务院重要决策部署。深化“放管服”改革是新时代推动经济高质量发展的内在要求，是生态环境部门打好污染防治攻坚战的重要保障，也是推进生态环境治理体系和治理能力现代化的战略举措。习近平总书记多次就深化简政放权、转变政府职能以及深化生态环境监管体制改革作出重要批示指示，为深化生态环境领域“放管服”改革指明了前进方向，提供了根本遵循。当前新形势下，作为生态环境保护领域改革的重要内容之一，深入推进环评“放管服”改革，有利于明晰政企责任边界、强化企业主体责任，对促进政府职能转变提升、激发市场活力、优化营商环境等方面必将起到重要作用。

2 环评审批全链条过程中的主要问题

通过对中介机构、办事企业、审批部门等不同层面进行多方位调研，归纳总结出建设项目环评审批过程中存在的主要问题。

2.1 基层能力建设薄弱，存在接不住、管不好的问题

1)基层生态环境部门审批队伍能力薄弱。一是县区级环评审批专业技术人员少，能力水平参差不齐。二是存在某些弱化环评制度的倾向和思想苗头，认为“放管服”改革就是减程序、压时限，环评只是开工前一个手续。三是因存在环境风险、职业风险等突出因素，部分审批人员有畏惧、焦虑情绪，设置一些不必要的审批前置条件或要件，影响审批效率。四是专业培训和学习交流机会较少，集中式培训、专业化培训安排较少，目前基本上是以工代学、以会代学，边干边学。

2)环评范围量大面广，泛环评现象存在。一大批污染轻、影响小的建设项目，也必须完成一整套繁琐、冗杂的审批程序，一定程度上降低了行政审批效率，影响了经济发展。同时基层生态环境部门普遍缺乏专业的技术审查机构，技术支撑能力较薄弱，无法对建设项目进行有效的审批或监管，造成加快审批和严格把关的两难境地。要么是通过事无巨细的“保姆式”审批，将大量本该由企业承担的环境风险转嫁给地方政府，要么因顶不住强大的行政干预压力，或者对具体政策标准把握不准，给违法建设项目或者违法行为开绿灯。

2.2 建设项目环评周期长，与规划环评联动性有待提高

在近年来各部门积极采取措施，不断强化环评改革力度的同时，仍存在部分建设项目由于政策把握不准、环评文件编制质量不高、修改时间较长等原因造成环评手续办理周期较长的问题，难以满足行政审批改革的形势需要。另一方面，开展了规划环境影响评价的产业园区，虽然有规划环评和建设项目环评的联动制度，但缺乏规划环评后建设项目环评简化的有效政策，导致规划环评“评而不用”、对建设项目环评的积极作用体现不明显。

2.3 中介机构服务水平有待提高，对中介机构的考核管理约束力度不够

环评市场同质竞争激烈，建设单位(企业)在选择中介机构时，往往将价格成本作为首要条件，其次才考虑服务水平和能力，缺乏做好环评报告的内在动力，多存在走过场、买路条意识，造成环评质量不高。由于中介机构技术能力、人员构成、管理制度、服务水平参差不齐，造成环评文件编制质量较差、多次修改延误时间，甚至粗制滥造不能通过评审，给建设单位(企业)造成时间和经济损失。而环评第三方服务市场缺乏严格监管，现行的考核管理办法对中介机构难以形成真正有效的管理和制约，直接影响了环评审批时限及审批效率。

2.4 建设项目环评事中事后监管存在短板

1)审批、执法部门对建设项目环评事中事后监管的认识存在差异，存在监管空白，特别是对监管的内容、事项、环节还存在不同认识。比如环境影响登记表实行备案管理后，负有监管职责的县区级生态环境部门内部职责分工不明确，导致审批、执法部门间职责不清；存在登记表备案系统随机抽查不到位、举报虚假备案核查不及时等问题，造成登记表备案管理隐患。

2)观念转变不到位，仍然存在“重审批、轻监管”“重事前、轻事中事后”现象，监管能力的“有限性”与实际监管要求的“无限性”之间的矛盾日益突出。生态环境监察执法部门任务重、人员力量有限，有时会造成对审批后建设项目粗放式监管或者不及时监管，无法满足事中事后监管的动态性、全面性、专业性等要求。

3)建设项目环评信息公开存在一定问题，县区生态环境部门信息公开网站不统一，项目建设前环评公示、竣工验收等有关法定公开的信息没有统一的公开途径，一定程度影响公众查询和社会监督。

3 深化环评“放管服”改革，优化营商环境的对策建议

新时代赋予环评制度新的内涵，既要发挥环评在优布局、调结构、控规模、保红线、防风险上的源头预防作用，又要在推动高质量发展、加快绿色发展方式和生活方式方面当好“排头兵”。 深化环评领域“放管服”改革，正是为有效破除环评领域的各种弊端和短板、推进简政放权、优化营商环境而采取的重大举措。

3.1 加强队伍建设，为环评放得下、接得住打牢坚实基础

一是加强素质建设，提高政治站位。深化环评制度改革是新时代优化营商环境、促进绿色高质量发展、打好污染防治攻坚战的内在要求。生态环境审批部门要加强学习，解放思想、转变观念，跳出行政许可管理的传统思维，站在建设单位(企业)的角度审视环评审批流程，从企业环评的每个需求、每个细节入手，切实转变作风，加快流程再造，优化服务水平，激发市场活力。二是加强能力建设。提高基层审批部门能力水平是一项长期任务。加大培训力度，通过建立健全业务培训机制，定期开展对基层环评审批部门的业务培训，把最新的环评政策、法律法规、技术导则培训到位。三是加强主观能动性，问计于企、问需于企，对工作中存在的问题及时研究、汇总分析，对复杂、疑难问题，及时沟通请示，注重利用大数据、新媒体加强日常审批业务的交流和会商。

3.2 优化调整审批权限，建立分类管理机制

一是按照《建设项目分类管理名录》等文件要求，优化调整建设项目环评审批目录，将复杂、跨区域项目审批权限上收，把环境风险小、工艺简单的项目审批权限下放，确保项目“放得下”、基层审批部门“接得住”。二是实施环评文件分类管理。综合考量重点行业、重点区域、重点污染因素等关键要素，制定建设项目环境影响评价“正面清单”、“负面清单”、“重点控制清单”。对于工艺先进、污染小、风险小的项目纳入“正面清单”，实行环评豁免，不需要环评审批或者备案；对于涉及落后工艺、落后产能，不符合节能环保要求的项目纳入“负面清单”，严格禁止此类项目准入；对于涉及重点行业、重点工艺、环境敏感区的项目纳入“重点控制清单”，对列入“重点控制清单”的项目严格审查审批，施工运营阶段实施重点监督管理。三是实施环评文件分类审查。根据建设项目对生态环境可能产生的影响程度，可分别采用直接审查、专家函审、专家会审等不同审查方式，对确认环境影响较小、符合环评文件编制要求的报告表项目，可以直接进入审批程序。通过环评文件分类管理、分类审查，进一步加快项目审批速度，减轻审批压力，又能做到重点项目重点把控，促进环评提速增效。

3.3 完善规划环评和项目环评联动机制，解决规划环评“评而不用”窘状

一是充分运用规划环评和项目环评联动机制，简化环评内容及类别。对已开展规划环评的园区内建设项目，环境影响评价文件可从环境质量评价、监测数据应用、公众参与等内容方面予以简化；对生产工艺成熟、环境风险小的建设项目实施环评类别简化制度，即原环境影响报告书级别的项目简化为报告表、报告表简化为网上登记备案等。同时要强化空间管制，暂停审批无规划环评的园区内的建设项目，有效鼓励企业规范化入园，从而规避环境风险、激发市场活力。二是借鉴环评试点区域经验，推进实施“规划环评+承诺备案制”改革。试点区域范围内，在落实规划环境影响评价制度、建立“三线一单”约束机制的基础上，对待审批的建设项目进行类型甄别和风险预判，对环境风险低、环境影响小的项目，衔接排污许可，实施承诺备案制；同时，制定区域统一的项目准入环境标准，配合区域环评审批负面清单，严格控制重污染项目环境准入，并依法加强事中、事后监管。

3.4 加强事中事后监管，提高执法水平

一是完善事中事后监管制度。明确监管职责、监管对象和监管内容，打造全链条覆盖、无缝隙链接监管系统。环评审批部门进一步加强中介机构监管，建立第三方服务机构评价考核和信用管理机制，倒逼环评机构提高质量。对不负责任的第三方服务机构及个人，强化惩处措施。在行业自律方面，鼓励支持成立行业协会，发挥自律导向作用，规范行业秩序。同时各级环评审批部门按照权限对审批行为和审批程序合法性、审批结果合规性负责，完善项目信息移交制度，做好环评审批、环境监察执法、排污许可、政策法规等部门事中事后监管信息无缝衔接，对污染程度重、环境风险高的项目应提高抽查比例、实施靶向监管。二是探索建立监管标准。在事中事后监管过程中引入质量管理理念，做到监管职能标准化，确保监管的每一个流程标准化、留痕迹、可追溯，既明确监管主体的职能边界，也避免了监管人员的无限责任风险。三是提高执法水平，做到精细化监管。将监管的侧重点由程序合法向行为合法转变，基于具体环境风险实施层级化监管。准确理解环评的预测性功能而非板上钉钉的设计图纸，对于企业在实际生产过程中的“微调”、环保设施的提标改造等对环境有利的行为，应予以适当的认可。做到具体问题具体看待，不搞“一刀切”，使得监管更具理性和温度。

3.5 创新服务方式，提高服务水平

一是建立实施“全链条”下放工作机制，企业可在“立项所在地”就近申报市级审批权限的环评文件，县(区)级生态环境部门窗口受理后，实施市县(区)两级内部联动，让企业少跑腿、政府部门多跑腿。二是将技术审查环节前伸。容缺受理、靠前服务，提前与企业对接，一次性告知环评要求；在环评机构编制环评文件提交前，通过上门服务、预约服务，主动介入审查指导；对重大涉民生、环境风险大的项目建立环评审查调度机制，定期调度环评文件编制进展，及时跟踪跟进。三是实行并联审批。将“先审查后审批，先公示后审批”串联模式变为“边审查边审批，边公示边审批”的并联模式，缩短审批时限。四是加大培训力度、强化内部管理。定期组织技术导则和环评标准的培训和解读，统一审批尺度和标准要求。建立审批“明白纸”，梳理环评手续办理过程中易出现的“误区”、“堵点”，提高环评工作者业务水平，有效规避建设单位(企业)因与中介机构沟通不畅造成的相关问题。四是大力推进“互联网+”服务。充分依托新媒体等大数据平台， 按照“网上申报、按时办结、快递送达”办理模式，实现“不见面审批”。

4 结语

推进环评“放管服”改革是大势所趋，也是必由之路。各级生态环境部门应该正视改革进程中凸显的问题和短板，吸取经验教训，有针对性的提出改进措施，注重从体系上实现环评工作的自我重塑。这既是贯彻落实党中央、国务院决策部署，也是打赢污染防治攻坚战的有力武器，必将对强化污染源头控制、防范环境风险、优化营商环境和推进高质量发展起到重要作用。