杨志民

[摘要]对我国乡村治理经历的不同阶段演变进行概述，揭示了乡村治理演变的规律。进入21世纪，面对社会转型与发展变化，乡村振兴必然成为国家发展的重要战略。乡村振兴中乡村治理面临着农村空心化、法治缺失与多种关系错位等现实复杂问题。这些问题的解决必须通过法治化加以解决，通过乡村治理法治化实现产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴与组织振兴。规范制度的落实、组织的健全与村民自治意识与法治意识的培育是乡村治理法治化的重要保障与实现条件。

[关键词]乡村振兴;乡村治理模式;法治化

[中图分类号]F328[文献标识码]A

乡村振兴是党的十九大之后，解决“三农”问题，“脱贫攻坚”与全面奔向小康社会的重大举措。同时也是实现两个“一百年”宏伟目标的关键步骤。为落实这一重大举措，2018年9月，国务院印发《乡村振兴战略规划（2018-2022）》（以下简称规划），明確提出在组织领导、治理手段以及具体步骤方面提出了战略指导意见。2019年3月中央全面深化改革委员会第七次会议通过的《关于加强和改进乡村治理指导意见》，更加具体明确了在建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障基础上建立现代化乡村治理体制。由此拉开了中国乡村振兴的大幕。

1 乡村治理模式的演变

1.1 传统乡村治理模式

中国自夏朝开始进入政治国家，依托农耕文明开始建立国家治理体系。夏朝将全国划分为“九州”、各州设“州牧”，形成中国早期的中央与地方的治理模式。西周时期，伴随着宗法制与分封制，中国进入封建社会，在周王室都城百里之内与百里之外设置乡、遂，由大夫进行治理。秦朝废除分封制，实行郡县制，在基层以村落为单位设置乡里，同时将村民按什伍进行编制，对中国封建社会乡村治理产生了重大影响。明清时期，随着皇权专制的加强，乡村治理模式随着治理内容的变化而改变，乡村组织采取里甲制度，每百余户为一里，每十户为一甲。里甲不仅负责乡村民政、赋税、争讼，还负责村民教化。在国家管理体系中，里长上对官府，贯彻国家法律、政策;下对村民，稳定乡村秩序，发挥着重要的媒介作用。此外，中国传统的乡村治理模式中，还包含着乡绅治理与家族治理的多种方式。中国古代乡村治理的特点，首先是服务皇权，为封建专制服务。其次，古代乡村治理维持的是一套严密的封建伦理制度与严格的等级秩序

1.2 近代乡村治理模式

辛亥革命后，伴随着皇权制度的消灭，近代宪政制度开始在中国大地生根发芽，在探索国家进步与现代化过程中，乡村改革也同步进行，乡村治理模式的变革成为这个时期国家治理建设的重要组成部分。通过国家权力自上而下的推动、社会精英参与乡村治理改革以及村民民主的自觉，民国政府时期的乡村治理模式有了一定的变化。但由于缺乏顶层设计、缺乏系统地改革配套措施，缺乏乡村内在力量的支持，更重要的是缺乏对中国乡村问题的正确认识，没有寻求到一套真正适合中国国情的乡村治理模式。加之战争的原因，近代民国时期的乡村治理模式的变革是局部的和微弱的，大部分乡村依然保持着传统封建时期的治理模式。

1.3 建国后-改革开放前的乡村治理模式

新中国成立之后，伴随着土地改革与农村集体化以及人民公社的建立，乡村治理模式发生了重大的变革。通过人民公社组织与集体劳作组织，乡村实现了集体化管理，国家权力可以直接下达到每一个村民。这个时期的乡村治理模式，是国家计划经济体制的组成部分，是为了服务国家经济建设，为工业化积累资源与资金，由此形成了长期制约中国社会现代化发展的城乡二元化结构。

1.4 改革开放后的乡村治理模式

1978年改革开放首先发源于农村，随着农村土地制度的改革，原来的集体劳作制变成家庭承包责任制，人民公社制度也随之解体。1982年《宪法》规定我国政权组织体系以及基层群众自治制度，乡村治理模式开始迈出民主化、法治化的步伐。

乡村治理模式演变的动力源于两个方面，一是国家权力的推动，通过植入国家强有力的权力，从外部改变乡村结构以及治理模式。另一方面是来自于乡村内部的自我变革，内生秩序演变所产生的变革力量是巨大的。

2 乡村治理所面临的现实问题

2.1 农村空心化

农村家庭联产承包制大大提升了农民的劳动积极性，同时现代农业技术的大量使用，农业生产效率不断提升，农村劳动力开始出现剩余并不断向城市流动。城镇化建设更拉大了原有的城乡差距，大量的农民尤其是青壮年农民开始涌向城市，在城市定居。随着农村人口的流动，与之相结合的劳动力、技术、资金等生产要素开始向城镇集聚，导致农村生产要素逐渐减少，造成了农村产业萎缩，大量农村出现了人口、产业的空心化。

2.2 农村法治尚存在缺失

1982年修定的《宪法》已经实施近40年，《村委会组织法》、《选举法》等保障村民民主权利、保障乡村自治与法治的相关法律也实施多年，但农村依然存在大量的漠视法治、实行人治的现象。农民的宪法观念、法治观念缺失。大量侵犯村民民主权利、人身权利、财产权利的案件频频发生。农民对宪法、法律的信仰不足，农民的法律维权意识不足。

2.3 多种关系的错位

乡村治理过程涉及多种关系，一是党组织与基层群众自治组织的关系，二是政府管理与乡村自治的关系，三是法治与德治的关系。长期以来，随着农村人口的变动，农村基层党组织建设严重缺失，缺乏推动乡村治理改革的领导者。作为执政党，对广大农村与农民的领导，关乎党的执政能力与执政地位，甚至关乎执政党的命运。如何处理基层自治组织建设与党组织建设是乡村治理模式选择的首要因素。随着经济发展、公共安全、环境保护、公共事业发展、社会保障制度完善、社会秩序稳定等事务不断向乡村扩展，以及城乡一体规划一体建设，政府对乡村的管理不断扩大与深入，打破了传统“皇权不下县”、“县政乡治”的局面。如何处理好政府管理与乡村自治的关系，既要避免政府的大包大揽，又要避免政府缺位，关乎乡村治理的有效性。长期的传统乡村治理模式所留下的一些乡贤文化和村规民约，保持着乡村善良的道德习俗，如诚信、孝道。这些道德在传统的乡村治理中发挥着德治的重要作用。处理好法治与德治，决定了乡村治理模式是否能因地制宜，是否能体现地域特色，是否能被村民在心理上予以接受。

3 乡村治理法治化是新时期乡村治理模式路径的必

然选择

党的十九大报告明确强调，实施乡村振兴就是要按照乡风文明、生态宜居、产业兴旺、治理有效和生活富裕的总要求，加快推进农业农村现代化的发展进程。乡村振兴的最终目标是实现农业农村现代化、实现农村的小康社会，实现城乡共同富裕。在这个宏伟目标的实现过程中，要依托产业发展、生态保护、乡风建设等基础条件。具体的路径是产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴与组织振兴。目标的实现、基础条件的创造、路径的实施都离不开一个关键因素，就是有效的治理模式。法治化是最有效的治理模式选择。

3.1 乡村产业振兴需要法治化治理

乡村产业空心化是城市化进程中城乡发展不均衡的结果与表现，是经济发展中市场经济资源配置分化的结果与表现。以往国家与地方的投资与财政支出重心是城市，政府提供的公共产品与公共服务大部分也在城市。城市的基础设施与投资环境远远优于农村。在市场经济的作用下，资本、技术、人力资源等主要生产要素流向城市。为扭转城乡经济发展的不均衡性，需要进行宏观调控，引入政府的必要干预，通过制定产业政策、扶持优势产业、提供良好的公共产品与公共服务，引导资源要素重新向农村配置。乡村产业振兴也离不开市场经济这一大的外部环境，要发挥市场在资源配置过程中的基础性作用。市场经济是法治经济，政府在制定乡村产业政策与扶持乡村产业的发展过程中，要处理好政府与市场的关系，要依法进行市场经济的干预与调控。同时要维护好市场秩序，依法对市场经济进行监督与管理。最终在市场调节、政府调控的共同作用发挥下，实现乡村产业的调整、发展与振兴。

3.2 乡村人才振兴需要法治化治理

传统乡村治理模式是建立在以农业生产为基础、以地域与血缘关系为纽带上的。农业生产的固定性与乡村的封闭性，使得人口流动相对困难。同时，在传统思想的影响下，农村人与人之间的关系还存在着不平等性，如男女性别不平等、家长制等。但是，改革开放后，工业化与城市化进程加速，农村劳动力开始大规模的转移。大量的农民工在学习现代化技术的同时，也融入城市文化生活中，思想发生了重大变化。随着法治建设、普法教育的推进，农民工的权利意识、法治意识逐渐增强。人才振兴，首先要尊重人的主体独立性，要构建以平等、自由、公平、正义为核心价值的新乡村秩序。为吸引人才、尊重人才创造制度环境。

3.3 乡村文化振兴需要法治化治理

传统乡村的村民在长期的居住与生产过程中形成了独具特色的乡村文化，包括生产方式、生活习惯、人际关系的处理方式等，在创造物质文明的同时，也创造出大量的非物质文化。于此同时，也形成了优良的乡贤文化与家风文化。乡村文化在塑造人格的同时，也使人们有了精神的归属感，乡村文化以内在的方式规范与调整乡村社会关系。然而随着乡村衰落，原有的乡村文化逐渐消逝，人与人之间关系的张力开始出现，甚至增大。为构建和谐的乡村秩序，通过制定村民自治章程、村规民约，用制度规范的形式，摒弃糟粕、吸收精华重塑乡村文化。

3.4 乡村生态振兴需要法治化治理

生态建设是乡村振兴的重要组成部分，是乡村振兴的主要途径，也是乡村治理的主要内容，目的是要适合村民以及更多向往乡村田园生活的人的居住要求。穷山恶水留不住人，更谈不上产业的振兴。生态振兴的关键是要处理好人与自然的关系，处理好经济发展与生态环境保护的关系，“青山绿水就是金山银山”，“既要青山绿水，又要金山银山”。生态环境保护与建设不仅关系个人利益，也关系公共利益，要做到两者的统筹兼顾，必须培育人们的环境意识，制定严格的规范制度，建立法治化的生态治理模式。

3.5 乡村组织振兴需要法治化治理

乡村振兴战略的实施，需要强有力的组织来领导。乡村振兴不是建设一个具体的项目，也不是建设具体的一个村庄。乡村振兴是一个具有战略性、宏观性、复杂性、系统性与长期性的宏伟工程。戰略性是指乡村振兴关乎国家整体经济社会发展，关乎国家与民族的整体利益。宏观性是指乡村振兴是国家通过区域政策与产业政策，运用财政与金融的手段对宏观经济运行进行调控，目的是实现国民经济的均衡发展。复杂性是指乡村振兴所面临的实际问题复杂多样，每个地区、每个乡村的现实状况都不一样。系统性是指乡村振兴涉及经济、社会、文化等多方面建设，必须有全局性、综合性的视野。长期性是指乡村振兴不是一时一刻既能实现，需要长期的奋斗过程。如此宏伟的工程必须要有可靠的中坚力量来领导。重振乡村组织，赋予乡村组织在乡村振兴中主体资格的合法性与职权的合法性，同时防止权力滥用对乡村振兴所产生的消极影响，是乡村治理的关键所在。

4 乡村治理法治化模式的实现与保障

4.1 建立健全规范体系，为法治化治理提供制度保障

目前有关乡村治理的规范体系主要包括宪法、法律、法规等形式。《宪法》第111条规定了村民委员会的法律性质、法律地位、产生方式、组织机构、以及职责范围。2018年新修订的《村民委员会组织法》从村民委员会的功能、产生、职责、监督等方面明确了村民委员会在乡村治理中的角色地位。《村民委员会组织法》赋予了中国共产党在农村的基层组织对村民委员会领导和支持的权力，明确了基层党组织与村委会的关系。此外，《村民委会组织法》还明确了基层政权与村民委员会的关系，构建了基层党组织领导，基层政府指导与帮助，村民委员会自我管理的治理模式。但是，目前的规范体系比较粗略。首先，基层党组织、基层政权与村民委员会的权限划分尚不十分明确，实际运行中难免出现权力的交叉或真空。其次，村民参与乡村自治管理的重要方式是选举符合全体村民利益的村委会，《村民委员会组织法》关于村民的选举权与《宪法》、《选举法》所保障的选举权存在不一致，对村民关于村委会的选举权保障不够充分。第三，村民自治章程与村规民约在乡村治理中发挥着重要的规范作用，但目前有关村民自治章程、村规民约的法律地位与法律效力尚不明确，需要在法律上进一步明确。

4.2 理顺三大组织在乡村治理中的关系，加强乡村振兴的组织保障

如前所述，《村民委员会组织法》就基层党组织、基层政府与村民委员会之间的相互关系做了原则性的规定。基层党组织在乡村治理中，要发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权，同时，依照宪法和法律支持、保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。基层党组织如何领导村民委员会，需要进一步明确。基层党组织既支持村民委员会行使职权，又支持村民开展自治活动、直接行使民主权利。当村委会职权与村民民主权利发生冲突时，基层党组织应该如何开展工作，也需要进一步明确。只有职权、分工明确，才能形成相互协助、相互监督的和谐共治模式。

4.3 提升村民的自治意识与法治意识，为法治化治理提供群众保障

乡村振兴事关村民的个人切身利益，要发挥村民在乡村振兴中的主体作用。传统乡村治理模式忽视了村民的主体地位，村民的民主法治意识比较淡薄，与乡村社会法治化建设还有很大的差距。因此，要通过普法教育，培育村民现代公民意识、宪法意识与法治意识，提升村民的法律素质。要加强乡村法律公共服务体系建设，在基层法律纠纷调解、法律援助方面为村民提供基本的公共法律服务，有效地帮助村民维护自身的合法利益，化解基层矛盾与纠纷，构建和谐的乡村社会。

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