岳峻

[摘 要]本文首先介绍了我国公益水利项目投资融资体制，然后分析其中存在的问题，并在此基础上，借鉴国内外成功的投融资经验和方法，提出合理的建议，以促进我国公益型水利工程项目投融资体制的改革。

[关键词]公益型水利工程;工程项目;投融资体制

[中图分类号]F426.91 [文献标识码]A

水利工程项目有多种产权类型，包括财政性资金项目、国家援助项目、盈利项目、政府项目等，公益型水利项目是指政府投资或非营利组织建设的水利项目。产权类型的不同，导致其投资机制呈现出多元化的特点。如何分摊水利工程的投资成本，促使社会团体和公众履行自身的责任，方能促进公益性水利工程项目的建设和发展。

1 我国水利融投资体制概述

自改革开放以来，我国实行的投资管理体制为固定投资管理体制，高度集中是这一体制的主要特点。伴随着40余年的发展，社会主义市场经济体制日趋完善，我国投资体制也随之发生了多次改革，以投资责任机制为基准点，做了大量的尝试，但在多种因素的影响下，我国当前阶段的投资体制改革與国外相比，依然十分严重落后。高度集中的固定投资管理体制主要存在以下方面的不足：

1.1 缺少明确的投资主体

缺少明确的投资主体，会导致投资活动利益关系十分混乱，收益低等风险，投资活动难以被产权所约束，无人对公益型水利工程项目的各阶段整体负责，比如：筹资、建设、经营，等等。通常情况下，计划部门只负责投资决策的制定，不负责投资经营和回收，而投资经营由生产管理部门负责，投资回收由财政部门负责。由此可见，三个部门各司其职，且相互独立，故投资主体难以明确。

1.2 公益型水利工程项目存在严重的三超现象

在确定水利工程项目之后，由财政部门进行拨款，但政府部门对后续工作的重视力度不足，比如：招投标、工程设计和造价预算等，对这些环节的忽视，导致三超现象屡见不鲜。所谓的三超现象是指概算超估算、预算超概算、决算超预算，这些现象的出现，都会对公益型水利工程的发展造成不利影响。

此外，工程预算定额方法落后，与当前市场情况并不契合，政府部门难以约束投资动态，也是加剧三超现象的重要原因。

2 国外公益型水利工程项目投融资体制

2.1 美国公益型水利工程项目投融资体制

美国是世界上经济最发达的国家，同时也是自由市场经济国家的代表，在资源配置上主要以市场为主，由政府主导的投资，其所占比例不超过1/5。虽然美国政府的投资较少，但美国政府在管理投资方面取得了非常大的建树，补充了市场投资的不足和缺陷，充分发挥了调控和引导方面的作用。基础设施、公共事业和科研是政府投资的主要对象，美国政府会通过政府投资，协调区域经济发展平衡，并优化产业结构，从而促进区域的全面发展。

税收、债券和收费是美国财政投资的主要资金来源，在近些年，收费成为了筹集投资资金的重要方式，究其原因，主要是税收筹资无法对谁受益和谁付费的原则进行展现。另一方面，税收筹资在解决基础设施建设财政收支平衡问题时，会显得力不从心。通过收费方式的使用，可以对这些问题进行有效的解决。

2.2 澳大利亚的投融资体制

公共基础设施领域是澳大利亚财政的主要投资范围，比如：铁路、港口、电力和煤气等，此外，重要资源性项目也是投资对象。在公益型工程项目投融资体制方面，政府位于主导地位，由政府控制资金，构建了一个自上而下的格局，联邦会通过调配资金的方式，对各个区域间的发展进行协调。与此同时，澳大利亚政府还借助自身的信誉，在国际市场上进行融资，以满足自身的发展需要。

3 我国公益型水利项目投融资体制改革的探索

通过上述分析可知，美国和澳大利亚等国虽然实行的都是市场经济体制，但政府在公共基础设施投融资方面依然发挥了重要的作用。有鉴于此，笔者建议政府部门应在公益型水利项目投融资上起到主导作用，并通过多种措施和手段的使用，规范和引导投融资行为，同时使财务杠杆的作用得到充分发挥，借助多种渠道筹集项目建设资金，有效发挥财政性资金的放大作用，以财政资金为支点，引进社会资金。最终引导公益型水利项目逐步实现国家所提出的“谁投资谁负责、谁管理谁负责、谁受益谁负责”。接下来，本文会提出几点公益型水利项目投融资体制改革的探索意见。

3.1 公益型水利工程项目投融资体制改革目标

为促进水利工程项目投融资体制的改革，建立一个健全及合理的投融资体制，进一步对资本金制度进行完善，正确厘清国有水利资产出资人代表和产权关系，建立一个集责任、权力和利益于一身的投资约束和激励机制是公益型水利工程项目投融资体制的主要目标。

3.2 公益型水利工程项目投融资体制改革的主要措施

（1）对出资人制度进行完善。建立市场化的约束激励机制，对政府投资行为进行约束和激励，完善出资人制度是公益型水利工程项目投融资体制改革的核心。这一改革，与国资改革、政府职能转变和金融体制改革存在密切的关联。

（2）在完善政府投资体制的基础上，对政府投资行为进行规范。其做法主要表现在以下方面：第一，对政府投资范围进行合理界定，建设公益型水利工程项目、实现生态环境改善，促使区域间协调发展和产业结构优化升级，并发挥各级政府的投融资职能是政府投资的主要范围;第二，对政府项目投资决策加以补充和完善。首先，应该健全政府投资项目中介服务管理制度，并使中介服务力量得到强化。应要求全部的政府投资项目，都采用招投标的方式面向社会。其次，还要将竞争机制引入政府投资项目的咨询评估之中，对于一些重大的项目，还要落实专家会审制度。最后，还要实施公示制度，积极吸收和采纳社会大众的建议。

（3）政府部门应该与中介组织机构相挂钩。我国当前的项目评估、投资咨询和勘测等组织机构的咨询服务工作不应该脱离于政府的指导方向。需要成为自负盈亏，独立核算，承担法律责任和经济后果的实体，在履行工作职责时，不得受到外界干扰。事业编的咨询机构，不能将盈利作为首要目标，究其原因，主要事业编机构，其资金来源为政府财政，需要为政府提供服务。运作模式的落实，有利于提高国家规范标准的落实度，促使社会专家积极参与到咨询服务工作之中，为政府制定合理决策创造有利的条件。此外，工作人员还要不断进行学习，提高自身的工作能力。

（4）投资责任追究制度的建立。在公益型水利工程项目建设前，对项目进行合理的分析，评估项目建设可行性、建设内容、建设规模等要素，并在此基础上，提出科学合理的建议，将其作为可行性研究报告的审批标准。此外，还要考虑到项目所在地，及其周边的环境。针对投资项目的调研、评审、决策等环节应建立严格的责任追究制度。

建立投资责任追究制度之后，可以对工程项目涉及单位进行责任约束，对于不遵守法律的单位，应依法予以惩罚，并追求其责任。

（5）对政府投资资金管理进行规范。主要是进行政府投资计划的编制，并依据政府投资计划，对政府投资资金进行正确使用，主要包括项目建设资金和预算内投资。应该将项目实际情况和资金来源作为依据，合理安排项目资金，比如：投资补助、贷款贴息等，通过资本注入方式投入的资金，需要对出资人代表进行明确，根据资金类型和使用方式的不同，制定資金管理方法，提高政府投资建设程序和资金管理的规范性和完整性。

（6）鼓励和吸引民间投资和社会投资。公益型水利工程项目应该鼓励和吸引民间投资和社会投资，并推动政府管理职能的转变，使社会投资主体地位得到彰显。现阶段，我国拥有充足的民间资本，但资本利用效率却十分低下，仅有少部分资本被应用于公益型水利工程项目之中，只有将民间资本吸引到公益型水利工程项目之中，才能促进我国水利事业的进一步发展。为此，政府部门可以通过发行股票和证券的方式，对民间资本和社会资本进行吸引。具体表现在以下方面：第一，对公益型水利工程项目的投融资系统加以完善。政府部门应鼓励和支持水利融资公司的成立，并采取多种融资方法进行融资，比如：土地准备、政府投入，并在此基础上，创新投融资方式，使资本融资链条不断延伸。第二，鼓励社会资本与外资积极对公益型水利项目进行投资，比如：通过合作的方式，鼓励民间资本进入到农业公益型水利工程项目的建设之中，具体形式为承包、拍卖和租赁，这样一来，就能够在解决公益型水利工程项目的同时，使投资人获取一定的经济效益，最终实现二者的双赢。第三，对税收等制度进行优化，结合当前市场经济形势的变化，对农村公益型水利工程营改增制度进行优化和落实，充分利用国家的优惠扶持政策，扩大补贴的范围，满足农民对公益型水利工程项目的要求，促使其积极主动参与其中，只有这样，才能促进我国公共型水利工程项目的建设发展。

（7）加强公益型水利工程项目的运营管理体系建设。建立公益型水利工程项目运营管理体系，是促进公益型水利项目投融资体制改革的重要措施。要求有关政府部门结合公益型水利工程项目特点和投融资情况，编制改革目标，同时还要完善运营管理结构，合理划分职责，以提高管理的效率，避免效率低下问题的出现。此外，各级政府还应建立平台型的组织机构，并完善规章制度和运营管理流程，确保公益型水利工程项目的投融资、建设、运营工作顺利有序开展。

（8）发挥金融机构的作用。金融机构是市场经济高速发展的产物，应该在坚持公共财政的同时，充分发挥金融机构的作用，通过金融优化政策的制定，实现对财政与货币政策的统一，以此来鼓励金融机构为公益性水利工程项目提供资金支持。具体表现在以下几方面：第一，使水利信贷经费规模不断扩大。通过金融优惠政策的实施，促使金融机构将公益性水利工程项目作为重要的信贷项目，放大金融机构在信用方面的扩大作用，加强金融市场对水利工程的扶持力度，通过政策，引导银行将资金投入到公益型水利工程项目之中，从而降低公益型水利工程投融资的难度。第二，财政贴息制度的贯彻执行。应该扩大供应性水利工程项目的投融资规模和范围，依据公益型水利工程项目的实际情况，合理界定财政贴息范围、时间和贴息率，同时，还要对公益性水利施工项目贴息时间进行一定的延伸，适当降低贴息率，以促进公益型水利工程项目的建设与发展。尤其是对于一些利国利民的大型公益型水利工程，应为其提供全额财政担保和贴息方面的帮助。第三，对公益型水利工程各种投融资方式进行改革。对新建水利工程和已经运行的水利工程进行对比，对比的主要内容是二者的运营收益权质押效果，为水利工程项目提供质押贷款。此外，还要重视农村公益型水利工程投融资业务的发展，将水利资源和水利工程项目产生的收益作为质押，让银行等金融机构提供贷款。

4 结论

综上所述，现阶段，我国公益型水利工程项目投融资体制尚存在一些方面的不足，本文借鉴国外经验，提出了对出资人制度进行完善、在完善政府投资体制的基础上，对政府投资行为进行规范、政府部门应该与中介组织机构相挂钩、建立投资责任追究制度、发挥金融机构的作用、加强公益型水利工程项目的运营管理体系建设、鼓励和吸引民间投资和社会投资等建议，希望对促进水利事业发展有所帮助。

[参考文献]

[1] 郭峰，舒灵智，廖博.西部公益型水利建设项目应用RCP融资模式的探析[J].科技进步与对策，2019（21）.

[2] 段堃，曹进，刘飞，等.我国公益型水利工程项目投融资体制改革的设想[J].水利经济，2017（01）.

[3] 陈崇德，李红.准公益型水利事业单位办企业的思考[J].水利经济，2017（01）.