程敬海 张文泉 邵明雪

（1.山东科技大学，山东 青岛 266590；2.山东山矿节能有限公司，山东 济南 250031）

习近平总书记在参加十三届全国人大一次会议山东代表团审议时对山东提出“两个走在前列”的要求,体现了对山东发展的高度重视和殷切期望,也明确了新时代山东发展的目标定位。如何做好乡村振兴与矿区生态综合治理相结合发展是关系山东省能否实现乡村振兴、能否实现“两个走在前列”、开创新时代现代化强省建设新局面的关键一环。

1 乡村振兴及矿区综合治理现状

1.1 乡村振兴现状

山东是中国经济第三大省，人口第二大省，呈现出大农业、大工业和大服务业的鲜明特点。改革开放以来，山东在农村改革和发展方面创造了很多经验，为全国农业和农村发展做出了突出贡献。全省农林牧渔业总产值接近万亿美元大关，农产品质量品牌建设取得新突破。农村土地承包经营权转让面积达到家庭承包耕地面积的34%，土地经营规模化率达到40%以上。农村基础设施建设不断加强，“七改”工程全面加快，人居环境整治加快。2018年5月，山东省委、省政府印发了《山东省乡村振兴战略规划（2018-2022年）》和《山东省推动乡村产业振兴工作方案》、《山东省推动乡村人才振兴工作方案》、《山东省推动乡村文化振兴工作方案》、《山东省推动乡村生态振兴工作方案》、《山东省推动乡村组织振兴工作方案》，为全省各地各部门编制地方规划和专项规划提供了重要依据，是有序推进乡村振兴的指导性文件。总体而言，山东省“三农”改革发展屹立于新的历史起点，全面实施农村振兴战略具有坚实的基础和优势。

1.2 矿区综合治理现状

山东省矿产资源储量丰富，开采历史悠久，开发强度较大，已发现矿产148种。据统计，截至2015年，山东省共形成采煤塌陷地面积673.93km2，其中绝产区面积268.93km2，预计2016～2020年全省将新增塌陷土地面积约246km2，采煤塌陷地综合治理已成为一项长期、艰巨而复杂的工程。山东目前已出台《山东省地质环境保护条例》、《山东省采煤塌陷地综合治理验收移交暂行办法》、《山东省采煤塌陷地综合治理工作方案》等相关政策法规，不断落实矿山环境治理的主体责任和治理目标规划，按照“谁开发、谁保护，谁破坏、谁治理”的原则，依法履行矿山地质环境的保护与治理义务。

2 矿区综合治理中存在的问题

2.1 治理体制、机制运行不畅

目前山东省矿区综合治理处于“九龙治水”的状态，没有专门的政府部门牵头负责，难以形成部门合力。同时，矿区综合治理和采煤塌陷地治理没有制定出台系统性法律法规，政策文件仅停留在部门规范性文件层级，法律效力和约束性太低。各地区采煤塌陷地综合治理工作进展不平衡，工作差距比较大，总体上处于“上热、中温、下凉”的状况。

2.2 制度创新能力不足，政策制定存在空白

在矿区综合治理方面，山东存在突破思维障碍的勇气不足，打破制度和机制制约的方法不多，抓住机遇意识不强，有效制度供给不足。采煤塌陷地综合治理工作还存在政策空白问题。如生态治理、产业治理归口管理部门不明确，立项、验收、移交等存在政策空白。社会资金对生态复垦、产业复垦如发展光伏产业、养老产业等积极性高，受原塌陷地性质限制，调研考察的多，实际投资的少。煤矿企业对塌陷前提前流转、提前取土治理有积极性，即可分流富余人员，又大幅降低复垦费等费用，省内外都有成功案例，但有“破坏耕地”的违法嫌疑，且利益关系复杂，难以复制、推广。

2.3 治理、验收、移交“三难”问题突出

据统计，2018年山东有4706处破损山体、3109处露天采坑、184处采煤塌陷区和155处历史遗留非煤矿山采空区，占损土地资源超1200km2。矿区综合治理和采煤塌陷地综合治理已成为一项长期、艰巨而复杂的工程。因存在较高的青苗补偿款，集体经济组织和村民对复垦治理工作不积极甚至有抵触倾向。企业自行治理或委托第三方治理难度大，进地施工有阻力。个别地市统一与驻地煤矿企业签订委托政府治理协议，但企业积极性不高，地方政府治理量大，推进缓慢。多年来煤矿企业自行治理或与镇村签订治理合同委托镇村复垦、治理的塌陷地，大部分由村民实际耕种多年，尚未验收移交，还没有从塌陷地中退出。

3 矿区治理思路分析

3.1 解放思想，创新机制

新形势下要做好矿区综合治理工作，必须解放思想，转变观念，在彻底了解中央精神的基础上做好结合文章。习近平总书记多次强调，要把党中央的决策和部署与当地实际相结合，创造性地开展工作。一是深入贯彻“两山”论指示精神，扎实推动全省采煤塌陷地治理多元化发展，引导地方政府与煤炭企业打造采煤塌陷地治理创新示范区。二是进一步增强践行“两山”论新发展理念的坚定性、自觉性，扎实推进我省采煤塌陷地综合治理，切实使总书记思想和要求在山东落地生根、开花结果，打造生产美产业强、生态美环境优、生活美家园好“三生三美”的乡村振兴齐鲁样板。

3.2 明确政府主导，完善工作体系

鉴于采煤塌陷地治理工作的长期性、复杂性和艰巨性，要充分发挥各级政府的主导作用。建议在省级层面成立独立运作的专门机构，出台相关政策并指导重点产煤市、县成立相应机构，将采煤塌陷地治理工作列入各级政府重要议程。以县级政府为工作主体，负责制定具体治理办法、工作推进、管理协调、督查考核和工作奖惩等事项，切实加强对这项工作的组织领导。明确界定各级政府和有关部门的责任，建立县级政府负责、乡镇政府参与和市、县、乡、村四级地矿联动机制，共同推动采煤塌陷地综合治理工作的开展。

3.3 因地制宜探索产业治理模式

乡村振兴，产业振兴是基础。由于资源禀赋、经济基础、交通、村民素质、文化风俗等不同，乡村发展必须从本地实际出发，积极探索，形成适合自身特点的产业发展模式，如依托当地的历史传统和特色资源融合发展文化旅游产业，根据当地的资源状况、产业基础和市场需求发展特色农业及农产品加工业，依托田园综合体建设融合发展一二三产业，依托“互联网+”发展农村电子商务等。

山东省采煤塌陷地土地分布广泛、面积大，治理过程中，一是拓宽工作思路，加大力度研究土地复垦与生态修复等技术，合理确定塌陷区土地的治理模式。二是积极申报采煤塌陷地综合治理新旧动能转换重大项目，利用采煤塌陷地治理培育新兴产业，创新商业模式和经营业态。三是在治理完善的基础上做好土地的下一步开发，激发社会力量和各责任主体的投资积极性，提高采煤塌陷地治理工程内生利益与内生动力，避免出现治后土地闲置等问题，努力提升采煤塌陷地治理项目的整体发展带动效应，共享治理成果，助力实施乡村振兴战略。四是坚持整体谋划，统筹推进，积极推广土地流转和土地托管等方式，做好做活土地文章。根据山东农村的实际情况，深入挖掘农村的多样性和独特性。

3.4 分类实施，积极做好结合文章

（1）做好结合文章，促进矿山环境治理与耕地保护相结合，与土地保护相结合，并与生态文明相结合；促进矿山环境治理与社会发展深度融合，并积极与经济转型升级相联系。

（2）切实建立绿色发展理念，利用废石、尾矿等工业固体废物资源，培育新的发展模式。

（3）研究开展工矿废弃地复垦开发利用、工业遗址旅游、科普教育基地建设在内的塌陷地综合治理项目，探索采煤塌陷地治理新途径。

（4）充分挖掘优势突出、价值独具的废弃矿山的景观观赏和科普潜质，打造出有国际影响力和区域辅射力的旅游名片和城市亮点。

4 结语

近几年全省煤炭产量始终保持在1.3亿t以上，煤矿等矿产资源的大规模开发，在保障经济社会发展的资源、能源需求的同时，也带来了矿区地质环境问题，破坏了生态环境，影响了人民的生产生活。必须坚持深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，坚持“绿水青山就是金山银山”的发展理念，在大力实施乡村振兴战略的形势下，解放思想，创新机制，营造科学发展环境，积极做好结合文章，因地制宜探索农村工业发展模式，统筹资源开发、产业布局、压煤村庄搬迁、区域发展规划，分类有序实施矿山环境综合治理，为山东实现乡村振兴，为全国美丽乡村建设贡献力量。