彭朝晖 阮小葭

摘 要 “法缺失”问题是高职院校混合所有制改革实践中亟需解决的问题，围绕解决“法缺失”问题形成了公办高职院校混合所有制办学立法的问题源流、政策源流和政治源流。三条源流各自的发展变化，以及外部事件的冲击、正面政策效果的积累，是推动公办高职院校混合所有制办学立法的动力因素。政策企业家有效利用政策之窗打开的机会，将促成问题、政策方案与政治形势三种因素得以充分结合，三源流耦合的实现将决定公办高职院校混合所有制办学立法最终被提上政策议程。

关键词 多源流理论;公办高职院校;混合所有制办学;立法;动力

中图分类号 G718.5 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2019）30-0052-05

高职院校混合所有制办学是混合所有制经济形式在职业教育领域的创举，目的在于聚集社会力量兴办高职教育，激发及增强高职教育办学活力，是中国特色职业教育体系构建、我国职业教育现代化建设的重要一环和内在要求。截至2019年6月，我国高职高专院校（简称高职院校）共有1423所，其中公办高职院校1068所，占比75%以上。因此，公办高职院校也就成了高职教育领域内混合所有制改革的主战场。自2014年6月《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》[1]（下文简称《决定》）首次以官方文件正式提出“探索发展股份制、混合所有制职业院校”以来，在院校整体、二级学院或生产性实训基地三个层面上，各地公办高职院校多数从自身实际情况出发，在某一层面上开展了混合所有制办学探索，各种形式的混合所有制办学试验均有成功案例，但实践过程中也遇到了诸多需要解决的问题。其中，反映最突出、最具基本性的问题是法律制度基础的缺失。实行至今，“法缺失”问题不解决，高职院校混合所有制改革就会裹步不前，很难推进。法律法规的设立有其特点和议程，既需要立法动力源的持续推力，也需要非常事件在特殊机缘下或关键时刻的触发促动。在多源流理论中，这些立法动力源被称为各种源流，进入立法程序即表明“法缺失”问题被提上政策议程。本文尝试从多源流分析框架视角来探析公办高职院校混合所有制办学的立法动力。

一、多源流理论的要义与应用

多源流理论由美国公共政策学家约翰·W·金登首先提出，是用来解释政策议程过程的一种方法。该方法在系统层面上提出理论框架，将整个系统或独立决策作为分析单元，试图解释决策者为何关注、选择解决这些问题，而忽略、排斥另外一些问题，其理论前提是政策议程的建立是在民主政府的前提下完成的，也就是政策产生的环境应是具备一定开放性和多样性的政治系统[2]。多源流理论认为，在政策系统中存在着问题、政策、政治三种源流：问题源流是解释被定义为问题的实际情况是如何受到关注、重视并上升到政策议程及敦促政府采取行动解决问题的过程，包括种种有待政府加以解决的问题;政策源流指特定领域内的专业人士从政策“原汤”中不断提出主张、议案以及讨论、修改或重新设计后再提出的反复过程，包括各种意见、政策主张、政策建议、政策方案或解决方案;政治源流指对政策决策产生影响的政治因素过程，由反映政治形势与政治背景等方面状况的国民情绪、利益集团间的压力竞争、政治领袖执政理念、执政党意识形态、政府变更、行政机构重大人事调整等因素构成[3][4][5]。这三条源流既相互分离、独立发展，同时又相互影响、相互作用[6][7]。一方面，各源流具有自身的决策选择动力和规则，能够单独对政策议程产生约束或者促进作用;另一方面，任何一条源流的改变都将导致或者促进其他源流发生变化，从而降低三大源流耦合过程的偶然性，提升政策出台的可能性①。多源流理论认为，政策形成过程中三条源流的耦合是关键，只有三条源流实现汇合问题才能最后进入政策议事日程，而三条源流的耦合是在某个特殊的机会或者关键时间点下实现的，这个机会或者时间点被称为“政策之窗”，亦即三源流的耦合离不开政策之窗的打开，同时还需要“政策企业家”大力推动的“软化”作用。政策之窗的开启很大程度上源于问题源流内和政治源流内发生了变化，正是一系列政治事件的出现触发政策之窗打开，而政策之窗开启时政策企业家才有机会促成问题的解决（方案）被提上政策议程。

金登的多源流分析框架具有目标模糊（目标可以根据即时的情况加以调整）、流动性参与（参与决策的人员具有一定程度的流动性）等特征，对政策议程的预测性较差，但是对模糊状态下公共政策的制定过程具有极强的解释性和运用效力[8]。至今，多源流理论分析框架已成为政策分析的重要理论工具。近年来，国内学者立足于我国政治体制和政府决策过程的特征特点，将多源流理论运用于计划生育、公共安全、高校教改、教育立法、基础研究、区域合作、乡村振兴战略等领域或主题内政策制定过程或政策变迁的分析，研究成果丰硕。

二、公办高职院校混合所有制办学立法动力的多源流解析

（一）问题源流：办学现实困境突显之驱动力

问题源流来源于实际情况，实际情况引起决策者的注意并转化为问题，关键取决于官员了解实际情况的方法以及对问题界定的方法和程式。政府官员识别问题、界定问题的过程可以表述为：政府官员对于具有普遍性的、必要的和有影响的指標加以分析，辨别出一个问题的存在，并把这些具有代表性的指标归类为焦点事件（包括灾害、危机、个人经验和符号）等有特点待解决的事件，通过对焦点事件的变异形式的分析判别来判断一个问题的存在，综合所有的表现形式之后反馈给政府决策者，政府决策者对该问题加以分析评述，通过研究讨论挑选出适当的问题将其提上议程当中加以解决[9]。这样，经过“事件—指标—焦点事件—问题的反馈—问题的界定”过程，问题源流得以形成。

“十二五”以来，在国家构建现代职业教育体系的过程中，职业教育体制机制方面的政策得到很好响应，但由于政策宣传不足且效果不理想、投入及行政推动力不足、政府督导监管乏力，政策的总体执行成效不理想、目标达成度不高;产教融合、校企合作等政策的社会认可程度比较高，实际工作中也存在诸多问题，反映最突出的是“法”的缺失[10]，职业教育法律的规定中行业企业参与职业教育的法律定位以及相应的权利、责任和义务缺少明确的界定。在高职院校混合所有制改革方面，公办高职院校混合所有制办学作为创新型办学模式，其发展受制于现有的法制政策、习惯观念理念，推进得并不顺利，问题很多②。首要问题是政府部门、公办高职院校、企业等多元主体的“疑虑”和“抵触”，关键问题是相关法律的“缺失”和“冲突”，核心问题则是产权交易的“不畅”与产权保护的“不易”[11]。公办高职院校混合所有制办学，涉及参与人主体、合作模式、合作实体的法律性质定位、合作实体的治理模式、人员安排、激励机制、收益分配、风险规避等诸多方面，目前都没有明确的规则指引，这些问题凸显了公办高职院校混合所有制办学面临的制度困境[12]。公办高职院校混合所有制办学面临的内生动力缺乏、治理机制不健全、利益分配机制滞后等诸多问题，最终都可以归结于相关法律制度基础的缺失，表现为这一新型办学体制和运作机制的政策法规依据不充足：一是《教育法》与《民办教育促进法》的相关规定有抵牾之处，社会资本投资职业教育的法律依据不充足;二是社会资本对职业院校增资扩股或并购投资缺乏制度依据，产权转让流转不顺畅;三是混合所有制院校的治理机制、管理体制、运行方式、行政关系、人事政策不明晰;四是产权保护不完善，高职院校形成的国有资产、租赁资产、法人资产产权如何有效保护缺乏明晰的法律规定[13]。

党中央和国务院在国家层面上提倡、鼓励高职院校混合所有制改革，但在院校和企业层面，由于缺乏相关法律制度的支撑和指引，各相关利益方参与及推进混合所有制办学的动能不足、积极性不高，导致高职院校混合所有制改革的探索推进迟滞。事物发展过程中的问题和问题的解决是一体两面，是矛盾双方实现螺旋式上升的必然。党和国家加快发展现代职业教育的决策推动高职教育领域内混合所有制改革的破冰前行，与公办高职院校混合所有制办学实践过程中凸显的“法缺失”“法冲突”困境之间的矛盾，以及这一矛盾的早日解决，成为高职院校混合所有制办学立法被提上政策议事日程的问题源流之驱动力。

（二）政策源流：政策企业家软化作用之推动力

当问题被界定出来并得到一些社会专业人士关注时，围绕该问题的解决就会产生许多政策建议，一系列备选方案和政策建议从被提出到最终得到重视的选擇过程形成了政策源流。多源流模型中，政策源流产生于“政策共同体”，政策共同体即“政策企业家”联盟，政策企业家指关注某一政策领域内问题的官员、各级人大代表或政协委员、专家学者、智库研究人员、新闻媒体工作者等，是那些愿意投入时间、精力、资金或声誉等并竭力促成合法有效解决问题的人。政策企业家的政策建议能否被决策者关注乃至被采纳，还要受到技术可行性、价值一致性、公众接受度、费用可承受等要素的约束。为了让自己的政策建议能够进入决策议程，政策企业家往往会通过极力的“说服”工作来获取更多人的认可和接纳，这便是政策企业家的“软化”过程。

我国政策决策过程具有“单方案”决策的特征与“摸着石头过河”的决策模式特征，一般是某一政策方案在地方政策试验成功后才能进入到中央政府的政策视野当中成为决策议程的备选方案[14]，“顶层设计”成为国家改革和政府决策的指导思想后，“先行先试”“摸着石头过河”的决策仍是实践中的重要决策模式，国家鼓励高职院校混合所有制办学的政策决策也不例外。实际上，高职院校混合所有制办学是主体实践先行、政策鼓励在后。“混合所有制职业院校”概念虽然是在《决定》中被首次正式提出，但在此之前，多地区多所高职院校便已先行尝试混合所有制办学;后来，国家决策层对“混合所有制高职院校”的态度，已由《决定》的“探索发展”上升到《国家职业教育改革实施方案》的“鼓励发展”，提法不同意味着认知和影响已加深、推促力度大大增强。同时，《方案》明确提出“支持组建国家职业教育指导咨询委员会”“成员包括政府人员、职业教育专家、行业企业专家、管理专家、职业教育研究人员、中华职业教育社等团体、社会各方面热心职业教育的人士”，主要职责是“提出重大政策研究建议，参与起草、制定国家职业教育法律法规，开展重大改革调研，提供各种咨询意见”。在我国的政策形成过程中，此类较常见的“指导咨询委员会”是政策共同体的重要成员。此外，新闻媒体工作者也是政策共同体不可或缺的部分，新闻媒体通过新闻报道、政策解读、专题讨论、人物访谈、深度调查等多种方式来引起公众对该问题的关注，以及影响公众舆论、引导公众情绪，而且媒体也可以在政策共同体内部充当沟通者，大众传媒的介入对问题进入政策议程间接地产生影响。

这些国家政策的颁布和期间相关配套政策文件措施的出台，以及政策的落实、反馈与调整，党和政府主要领导人的重要讲话和批示，指导咨询委员会等智囊团的工作开展，专家学者们的研究建议，新闻媒体的介入，整个过程中，各类政策企业家的身影或显或隐展现着，充分体现或者内含了政策共同体的努力推动和政策企业家的“软化”过程和作用。

（三）政治源流：政治活动和事件之触动力

政治源流包括国民情绪、政治领袖执政理念、执政党意识形态等因素，它们均可能影响政策议程的建立或变化，但力量不均等。执政党的执政理念对政策的形成起到决定性的作用，是公共政策形成过程中的关键因素。

职业教育领域内实行混合所有制改革，其政治因素的考量，可以寻迹于习近平总书记关于职业教育的重要论述，党中央和国务院的职业教育现代化战略诉求，以及职业教育“服务发展、促进就业”的办学方向定性。结合当前实际，对公办高职院校混合所有制办学立法动力的政治源流解析，可以从政治领袖对教育和法治的重要论述、党中央和国务院决策决定的贯彻落实以及国民情绪三方面来进行。

1.政治领袖对教育和法治的论述

习近平总书记指出：教育对“实现中华民族伟大复兴具有决定性意义”“必须高度重视、加快发展，要把加快发展现代职业教育摆在更加突出的位置”“引导社会各界特别是行业企业积极支持职业教育，努力建设中国特色职业教育体系”“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革”。政治领袖的这些重要论断论述，是政治源流的重要成分。

2.党中央决策和国务院决定的贯彻落实

党中央国务院决策决定的贯彻落实是很重要的政治活动或事件，也是政治源流的重要成分。具体到高职院校混合所有制改革，党中央和国务院的政策导向、文件精神和关联内容，主要体现于《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》《国家职业教育改革实施方案》。《纲要》提出“深化公办学校办学体制改革，积极鼓励行业、企业等社会力量参与公办学校办学”;《方案》要求“推动企业和社会力量举办高质量职业教育”，明确“鼓励发展股份制、混合所有制等职业院校和各类职业培训机构”，“建立公开透明规范的民办职业教育准入、审批制度，探索民办职业教育负面清单制度，建立健全退出机制”。这些政策文件及相关内容是公办高职院校混合所有制办学的政策依据，而文件精神和相关内容的贯彻落实是公办高职院校推进混合所有制办学并取得显著成效的重要动力源。

3.国民情绪

大批民众对某个问题沿着某些路线进行思考时表现出的言行倾向即是该问题的国民情绪。国民情绪对政策议程和决策结果有重要影响，但往往不易直接寻得。高职院校混合所有制办学方面，专家学者、新闻媒体的办学立法呼吁，公办高职院校教职员工对混合所有制办学的认知、接受及参与程度，都表现为一种国民情绪。但是，该议题的国民情绪可能更多的是蕴含于党和政府主要领导人对职业教育办学方向的规定性中，因为“从人民利益出发谋划思路、制定举措、推进落实”，这些规定性既凝聚了党和政府对职业教育相关的社情民意舆情的考量，也体现了党和政府对职业教育发展的定位、规划和引导、期许。

除了上述的执政理念、政策贯彻落实、国民情绪之外，地方立法的经验和推动也是政治源流的重要成分。有学者建议“职业教育统筹管理要由地方政府统筹向地方立法统筹转变”“推进全国各地的职业教育沿着法治的轨道多元发展、自主发展、特色发展”[15]。高职教育地方立法的试行及推行以及该领域内地方立法的经验和推动，将加快国家层面的公办高职院校混合所有制办学立法的进程。

三、三源流耦合与政策之窗打开：立法进入议程之合力

多源流理论认为，问题最终被提上政策议程，关键在于政策之窗打开后三条源流得以实现汇合。问题的变化、方案可行性的增强、政治形势的变化、外部事件的冲击、正面政策效果的积累是政策变迁的五种动力因素[16]，亦即三源流耦合的五种动力因素。其中，外部事件的冲击通过引起问题的变化而对三源流的汇合产生作用，但外部事件是不可预测和难以控制的，因此，外部事件的冲击对政策之窗开启的影响具有不确定性;正面政策效果的积累表现为旧问题的解决与新问题的出现，亦即问题发生了变化，故而也是通过引起问题的变化而影响三源流的汇合，表现为阶段性的推进而非突发性的触动。

政策之窗是政策建议者提出其最优解决方案的良机或者促使其特殊问题受到关注的机会。在我国，可以预期的政策之窗有全国人大会议、全国政协会议，人大代表和政协委员每年都会抓住这个政策之窗打开的机会提出很多建议，而政府内部的政策之窗的打开则难以预测。政策之窗的关闭意味着政策议案被提上政策议程的条件尚未成熟，政策之窗的打开通常由某种突然出现且非常紧迫的问题或者政治源流中的某种特定事件触发。三源流的耦合即是问题、政策方案和政治契机的充分结合，意味着对问题的解决被提上政府决策的议事日程。三源流耦合与政策之窗打开之间的逻辑关系表现为“问题源流或政治源流内发生变化→政策之窗打开→政策企业家有效利用机会→三条源流实现交汇”。问题源流内发生变化，如受到广泛关注的指标发生了变化、出现了惹人注目的事件、负面政策效果的反馈，触发“问题之窗”打开;政治源流内发生变化或政治形势发生转变，触发“政策之窗”打开。政策之窗的开启并不能自动实现政策方案转化为最终的政策决策，需要政策企业家有效利用政策之窗打开之良机，政策企业家的政策推动是多源流耦合的根本动力。

“全面深化改革”是党的十八届三中全会的决定，“鼓励发展股份制、混合所有制职业院校”是国家职业教育改革的取向，公办高职院校混合所有制办学是混合所有制经济移植高职教育领域的一项重大改革和创新。“凡属重大改革都要于法有据”以及“立法对改革的引领和推动作用”，执政党的这一法治理念，要求公办高职院校混合所有制的改革应在法治轨道上推进，要有法律作保障护航，而改革涉及的“法”有适应的有不适应的，这就要求修改法，乃至立新法废旧法。具体就高职院校混合所有制改革来说，立法决策在人大，政策决策在政府，两类决策的共同指向是推动我国现代职业教育加快发展，政府的改革方案需要一并考虑涉及的立法工作，人大的督促有助于加快立法步伐，推动改革急需的、重大的、条件成熟的法律及时出台。例如，人大常委会对《职业教育法》实施情况开展的执法检查，既是检查《职业教育法》的贯彻落实情况，也是为《职业教育法》的修订或新法律的起草做准备，更可为职业教育发展中面临的突出困难和问题提供解决意见和建议;反映在政策源流上，这些意见建议将成为政策企业家增强其政策方案可行性的重要参考。实际上，公办高职院校混合所有制办学实践过程中，很多问题在现有法律制度范围内可以得到妥善解决，但也有很多问题必须突破现有法律制度规定才有可能得到有效解决，如“法缺失”“法冲突”等问题。据此而言，立法决策与改革决策之间的关系，决定了高职院校混合所有制改革立法的必要性和前导性，是推动公办高职院校混合所有制办学立法的政策之窗打开的原动力。从我国改革的历史实践看，政策之窗“开启”的原动力主要表现为政治源流的变化。

四、结语

高职院校混合所有制改革要取得更大进展，前提是妥善解决实践中反映最突出的法律制度缺失问题，而解决“法缺失”问题是與党和政府治国理政之“问题导向”执政理念相应的。法律制度的制定设立有其特殊的程式，尤其是全国人大层面的立法，而且就高职院校混合所有制改革的相关立法，在时机和内容上，可能都还需要与《教育法》《职业教育法》《民办教育促进法》的修订一并考虑。多源流理论的特点是解释性强而预测性差，故在该理论视域下分析公办高职院校混合所有制办学立法问题时，在立法时机方面，我们认为，今后一段时间内仍将处于政策企业家进行软化活动、等待时机到来的时期;在立法动力方面，我们认为，有关公办高职院校混合所有制办学的立法议案最终走上立法议程，是在围绕寻求解决“法缺失”问题所形成的问题源流、政策源流和政治源流的各自驱动下，在政策企业家联盟有效利用政策之窗打开机会的推动下，因“问题的变化、方案可行性的增强、政治形势的变化、外部事件的冲击、正面政策效果的积累”这五种因素所形成的推动力的合力，促成问题、政策方案与政治形势三种因素的最终有机结合而得以实现。

参 考 文 献

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