刘红旭

（西藏民族大学 社会学系，陕西 咸阳 712082）

社会对于身处贫困的个人和家庭施以援手，使其脱离困境而回归正常，这样的社会慈善历史绵久。中国传统社会中官方对于贫民的扶助，道义上体现为体恤民情，行动上更多的是在救荒之时。西方历史中最早由政府确立自身对于贫困者的责任，可以追溯到1601 年颁布的《伊丽莎白济贫法》。西方国家由法理奠定了学理，提供公共产品和构造丰裕和睦的社会被视为现代国家不可推卸的责任。中国共产党很早就树立了为人民服务的宗旨，党领导下的各项事业将政治承诺与行政绩效整合于一体。面对大规模的贫困人口，中国政府近40 年来以不同形式竭力而为，取得了令人称道的成绩。开启于改革后的减贫行动，历经大水漫灌的输血式扶贫，再到造血式的开发式扶贫，实现了“从1978 年到2017 年，我国农村贫困人口减少7.4 亿人，年均减贫人口规模接近1 900万人；农村贫困发生率下降94.4 个百分点，年均下降2.4 个百分点”[1]。以精准识别、精确帮扶、精确管理为特征的治贫方式，以其精准的定位而特征鲜明。精准扶贫以文件形式进入制度化框架运作，开始于2014 年1 月25 日中办、国办联合发布的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，以及之后七部委联合印发的《建立精准扶贫工作机制实施方案》。此后，精准扶贫成为社会大众熟知的话语，自然成为党和国家带领全体人民全面建成小康社会必需的一个环节。

精准扶贫的政策设计，以党的动员为一场浩大的全民行动保驾护航，切中的便是具有根本意义的全民能力建设和全社会资产建设。党政全面领导和负责之下，社会协同、民众参与，第三方评估考核，由此形成的是结构明确、功能耦合的有效行动系统。精准的能力建设获得的是可持续动力，由村庄到城镇和城市等社会单元，从扶贫到乡村振兴和全面小康社会建设，多层次、分阶段推进现代国家共建的进程跃然纸上。精准的能力建设达成的是广泛的资产建设，民众以能力为基础的家庭资产建设带来了财富扩张，社会协同参与之下的社区资产建设提高了民生福祉，党委政府领导与负责之下的社会资产建设则为“四个自信”扩容，由此成就了一幅上下齐心并进、共同缔造美好未来的宏伟图像。精准扶贫是党的十八大之后重要的惠民之策，政治挂帅充分撬动了政治体制的组织资源，铺展于治理体系和治理能力脉络中的举国行动，是国家逻辑贯穿始终的政治实践。政治动员是精准扶贫雷同于以往的一般性特点，也与新时代背景下中共中央治国理政的坚决性相联系而迥异于往常。社会协同被整合在国家行动的体制中，加之政治动员的特殊性而产生了广泛一致的属性。第三方评估让科研院所和社会组织进入原本局限于科层制内部的上下级考核，精准考核的意味由此彰显，政治系统内部的运作逻辑也发生了些许改变。

一、自上而下的政治动员

政治动员是中国共产党的政治优势，“在革命实践中，创造了民众政治动员的奇迹，激发了广大民众的政治热情”[2]，无疑是成功的实践。纵然政治动员的概念尚有探讨空间[3]，汤森和沃马克所谓的政治动员，即“统治精英获取资源尤其是人力资源为政治权威服务的过程”[4]77，基本上涵括了该术语的意义。中国共产党的政治动员始于革命战争年代，成熟于探索和建设时期，技术性要件都已具备且辅助于科层系统而制度化。不同时代背景之下，政治动员的任务不同而形式各异。要是在社会的常规运行中，执政者选择政治动员的方式发动体制内外的资源，则必然与所为之事的艰巨性和全局性有关。若从迈克尔·曼提出的国家权力来看，政治动员是基础权力，是“一种‘贯穿’社会的‘权力’，它通过国家基础来协调社会生活”[4]69。在大力反腐以打造新时代政治共同体，力求党中央坚强领导全国各族人民建设小康社会之际，精准扶贫的政治动员令具有检验各级党委和政府“四个意识”的效力，高度的政治意义将政治系统的积极性空前调动起来。

党的十八大之后，中共中央以“八项规定”改善致使中央权力迟滞而权威受损、改革受阻的政治生态。以先后时间与实践分析，就可以看出精准扶贫所处的政治环境。2012 年12 月4 日，中共中央政治局会议审议通过改进工作作风、密切联系群众的八项规定[6]。2013 年11 月3 日，习近平在湘西考察时提出了“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标”[7]。2016 年1 月29 日，中央政治局会议认为，“只有增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，自觉在思想上政治上行动上与党中央保持高度一致，才能使我们党更加团结统一、坚强有力，始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心”[8]。如果说整饬工作作风尚有一贯做法的延续，“四个意识”及其“两个维护”所传达的意蕴就十分鲜明了——中共中央的权威不容置疑，中共中央推行的政策必须要一贯到底。高效的行政作为和优异的成绩，成为各级党委和政府必需的理性选择。

精准扶贫的政治动员由中共中央发出，各级党委和政府纷纷响应，使之成为遵循政治系统权力逻辑的一次举国实践。从宣传到行动，从组织到资金，各级党委一把手亲自挂帅，各级各类媒体跟踪报道，着实提高了公共行政的效能感，短时期高效完成了减贫工作。例如，西藏自治区以面临严峻的反分裂斗争形势和特殊的历史与现实环境而著称，西藏工作讲政治近乎成一种共识。在2019 年西藏自治区政府工作报告中，开篇第一部分即为“打好‘三大攻坚战’”（脱贫攻坚、金融风险防范、污染防治攻坚），精准扶贫的政治属性一目了然。具体而言，对于一个全域贫困的省级行政区，西藏自治区在2018年“统筹整合各级各类财政涉农资金167.3 亿元，25个县（区）达到脱贫摘帽标准，2 100个村（居）达到退出标准，18 万人达到脱贫标准。易地扶贫搬迁累计投入144.9 亿元，入住21.8 万人。昌都‘三岩’片区跨市扶贫搬迁完成入住1 639人。极高海拔地区生态搬迁完成1 102人。建设产业扶贫项目707 个。培训贫困农牧民3.6 万人，转移就业6.7 万人。新增4.7万个生态岗位”[9]。这样的扶贫成就充分证明了地方党委政府讲政治、重效果的行政作为。

二、全员参与的社会协同

国家与社会的分析框架在中国社会科学界曾风靡一时，后逐步由政府—市场—社会的框架所替代。不同于悲观主义者眼里强国家弱社会甚至无社会的境况，任剑涛对“社会的兴起”更有期待，认为理应可以“建构一个组织化的社会对国家合法性权威自愿尊重的良性局面”[10]29。李培林则从社会组织体制改革和未来入题，同样要破除国家与社会的二元对立，希望建成“政府、市场、社会相互制衡、合作共赢的组织体制”[11]213。政府有确定的组织架构，市场有明确的交易场所，唯独社会大象无形，社会学史上也产生过唯实论和唯名论的争辩。不宜纠缠于社会的本相，以及中国语境中社会的形态。笼统而言，有组织的社会力量注册成立的社会组织，都可看作当下不同形式的社会。十八大报告中提出要“围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”[12]，社会首次以协同者身份进入管理体制。社会由何种形式体现，如何发挥协同的功能，在精准扶贫的具体操作中不乏各种尝试。能否进一步借由社会治理体系和治理现代化而制度化，无论理论还是现实中都未具雏形。但是，我们可以从社会不同形式参与精准扶贫的案例中窥见社会的参与机制。现实中，社会组织已然作为党委政府精准扶贫倚重的专业力量，或者各显所长以提供有效补给，或者承接政府购买的专业服务，或者响应号召自愿开展不同类型的减贫行动。

村落层面的个案，可以凉山彝族妇女儿童发展中心在彝族民居改造中的社工实践为实例。该机构引入多学科合作又突出了社会工作的专业性，解决的问题是“如何在精准扶贫的民居改造中满足农户需求并尊重文化传统”[13]，在有限的资金预算范围内，他们邀请北京和成都的建筑设计师实地考察，免费设计新式彝族民居，组织贫困户为自己建房，并修缮了旧房，获得了当地群众的认可，也实现了精准扶贫考核所要求“两不愁三保障”之住房安全有保障。区域层面的个案，可以成都市民政局的一个工作总结为实例。项目支撑方面，“成都市家禽产业协会等专业机构投入61 万元，实施‘送鸡苗教技术助增收’定点产业扶贫项目”，受益的贫困人口1 700余人。产销对接方面，“组织成都市主城区10 个经济条件较好的社区与10 个试点村建立互助关系，在此基础上成立城乡社区互助联盟，每月组织开展城乡社区互助沙龙、产品供需‘无缝’对接展会等活动”。文化扶贫方面，“根据试点村文化建设需求，依托成都市社会组织联合会等6 家社会组织整合巴蜀大地文化公司等5 家爱心企业、100 余个爱心家庭，投入款物共计90 余万元，共为试点村捐建10 个爱心文化图书室及一批文化用品等物资”[14]。社会层面的个案，可以中国社会工作教育协会发起的“社会工作教育对口扶贫计划”为例。作为行业组织，中国社会工作教育协会动员全国113 所高校对口援助77 个国家级贫困县，开始实施“中国社会工作教育百校对口扶贫计划”[15]。从第一批入选的院校到第二批院校，协会以社会工作专业硕士授权单位为重点，号召社会工作专业师资以专业方法发挥专业效力。正如参与高校的实践者所言，社会工作参与精准扶贫的着力点要“避实就虚”——轻“经济”重“文化”、轻“硬件”重“软件”、轻“物质”重“人员”、轻“眼前”重“长远”[16]。由此可见，不同社会组织在不同层面的行动，于机制而言不可或缺，又有十分显著的成效。

社会组织的草根性和专业性，赋予其置身精准扶贫行动系统的特殊位置，必然成为公共事务的有机组成。社会组织的草根性具有两大优点，一是扎根社会而容易识别“社会工程”的技术局限性，更易捕获有效信息，更易促进可持续发展；二是遵循社会的逻辑，难有科层制考核无法规避的形式主义，不再受困于权力与权利的纠葛而颇具人文主义关怀。社会组织的专业性是其安身立命之本，专业理论、价值观、手法甚至模式，都有着行政机构无法媲美的职业声望。如果说党委政府是减贫之战冲锋在先的主力军，社会组织则像是无处不在的游击队，两者各有分工、同步推进，以求全面彻底的胜利。更进一步，社会组织将会更加有效对接精准扶贫过程中产业开发、文化建设、扶智扶志等可持续问题，在乡村振兴的村庄政治中发挥独特的效用。社会组织让不同专业旨趣的个体得以链接，也在运作中链接了层次分明的国家与原子化的个体。精准扶贫是惠及社会的民生之举，公众皆在这场行动之中，社会组织以及各种动员发动的人们，形成了全民参与的减贫局面。

三、第三方评估的考核验收

2016 年2 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》，明确了第三方评估的考核工作办法。作为省级总结之后的第二个步骤，第三方评估是指“国务院扶贫开发领导小组委托有关科研机构和社会组织，采取专项调查、抽样调查和实地核查等方式，对相关考核指标进行评估”[17]。2017 年1 月，中国科学院地理科学与资源研究所举办了2016 年第三方评估总结会和2017 年启动培训会，成立了“中国科学院精准扶贫评估研究中心”[18]。由国务院扶贫开发领导小组委托中国科学院地理科学与资源研究所，再由其组织评估团队，根据确定的评估方法开展评估工作，最后提交独立于党委政府之外的第三方评估报告，这是第三方评估的大致过程。第三方的独立性、科研院所的科学性，显然合拍于精准扶贫的基本意涵。一般而言，针对诸如入户调查等社会科学研究，历来为社会学、公共管理和经济学等学科所擅长，但此项工作由中国科学院承担，兴许是其具有的权威性给第三方评估增加了厚重感。

作为西藏高校的教师，笔者有幸参与了对西藏昌都市两个县的第三方评估。从评估人员的培训、签订保密协议，到抽样、入户调查、各级座谈会，整个评估过程内容精细、过程管理严格，获得的数据由专门渠道汇报，的确有着诸多一般性学术调查难以媲美之处。以精准为名，科学保障的第三方评估中，既有一把尺子量到底的一致性，它确保了不同地区的考核都遵照统一的要求；又会通过定性调查的方式兼顾不同地区的差异性，为获得切实可信的考核结论保驾护航。高效的考核管理，是现代社会应对复杂事物的使然之举。瑞泽尔在考察麦当劳的运作模式后指出，“麦当劳取得成功是因为它为消费者、工人以及管理者提供了效率、可计算性、可预测性和控制”[19]16。麦当劳化的社会，以精于计算而处处表现出理性，无疑是社会现代化的表现。类似于此，第三方评估以程序合法性为内核，工于精准的研究设计而不予实操者发挥的空间，使麦当劳意义上的“一个味道”得以可能。不论其为了照顾异质性而设计的访谈，仅就结构化的测量而言便符合现代化追求的工具理性。

如果说第三方评估的引入，以克服中央和地方两级政府的固有矛盾为第一考量。那么，第三方评估过程的理性取向，无疑是在探索治理体系和治理能力的现代化。当然，民生工程由更加中立的第三方评估，是对执政党“群众路线”的回应，也是治国理政更趋自信的表现。首先，正如周雪光所言，“中国国家治理的一个深刻矛盾是一统体制与有效治理之间的矛盾……在一统体制中，这种矛盾无法得到根本解决，只能在动态中寻找某种暂时的平衡点”[20]10。上行却难以下效，权力时收时放的情况，常见于科层体系之内，更多见于学者的研究发现。第三方评估是第三个变量，改变了中央和地方二元变量博弈的状况，增加了互动的复杂性也就会克服此消彼长的困局。其次，探讨资本主义为标志的现代性，马克斯·韦伯颇有见地。在他看来，“近代西方特有的资本主义首先很显然受到技术能力的进展的强烈影响。如今其合理性在本质上是取决于技术上的决定性因素的可计算性，这些关键性的技术要素乃精确计算的基础”[21]11。中共中央提出治理体系和治理能力现代化的当下，精准扶贫自然成为试验场。“精准”二字消解了所有对于减贫成效的讨价空间，第三方评估担当的考核把守最后的关卡，完成对减贫这一全局性工作的可计算性处理，无疑朝向了理性为本的现代化。最后，群众路线是中国共产党执政经验的总结，历来受到重视。习近平在总结群众路线教育实践活动时讲到，“人民拥护和支持是党执政最牢固的根基。人民群众中蕴藏着治国理政、管党治党的智慧和力量，从严治党必须依靠人民”[22]。不论是夯实执政党取信于民的合法性基础，还是藉此直面问题以解决问题的决心，都彰显了执政者更加娴熟于治国理政，能够从容自信地交由社会来检验其执政的绩效。

四、结语

精准扶贫是面向贫困的攻坚之战，政治动员确保了各种资源充分聚焦于此。党委领导、政府负责的国家治理基本格局之下，政府、市场和社会各司其职又各有所重，遵循各自的逻辑又统一于多民族国家的一致行动。精准扶贫的行动系统中，地方党委政府整合组织以完成政治任务，从根本而言无异于往常。由精准扶贫塑造的“政府—市场—社会”三重架构及其运行规则，已然因“设计”而走入“常规”，必然成为乡村振兴、地方和国家治理体系和治理能力现代化的内在机制。新时代背景下，精准扶贫因执政党肩负的历史使命而意义非同寻常，它不仅为央地关系和“政府—市场—社会”的关系确立了更为明确的政治指向——“四个意识”和“两个维护”表征的统一性，而且要求所有的行动主体必须坚持表里如一，始终作为中共中央领导下全面实现民族复兴大业可资依靠的力量。精准扶贫、乡村振兴、国家治理现代化、小康社会建设，前后相缀的整体性事件构成了更为宏大的连续统——中国共产党领导全国各族人民实现中华民族伟大复兴之路。贯穿其间的国家逻辑，既有历史传统的延伸，又有网络世界中应对日渐复杂社会的新举措，始终未变的是一统体制的内在一致性，显见于精准扶贫，亦将延续于连续统之内。从这个意义上讲，国家治理体系和治理能力现代化，亦将在诸如此类的行动单元中连点成面，真正成为执政党安国兴邦的制度化手段。