摘 要：从历史角度看，我国经历了从国家现代化到国家治理现代化的重大历史飞跃，党的十八大以来，中国进入国家治理体系和治理能力现代化新时代即5.0强化版、增强版。中国的特殊国情决定了中国需要国家治理现代化。国家治理体系和治理能力现代化的基本内涵表现为建立和完善社会主义制度、明确实现国家治理能力现代化的核心目标、国家治理能力不断提高。党的十九大报告首次提出国家现代化与国家治理现代化两阶段目标，实现国家治理现代化可以探索建立新型舉国体制。

关键词：国家治理体系;国家治理能力;现代化;新时代;两阶段目标

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2019.04.001

[中图分类号]D630     [文献标识码]A  [文章编号]1009-0339（2019）04-0005-06

投稿日期：2019-08-10

基金项目：中宣部全国哲学社会科学工作办公室国家高端智库建设项目（20155010298）。

作者简介：胡鞍钢，男，清华大学国情研究院院长，公共管理学院教授，博士生导师，研究方向为中国国情与发展、中国经济发展。

新中国成立70年来，中国共产党领导人民创造了世所罕见的经济发展奇迹和政治稳定奇迹（创造了两个奇迹），中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃。党的十八大以来，党领导人民统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局。党的十八届三中全会首次提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。这标志着中国进入国家治理现代化新时代，成为整个国家现代化“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局的重要组成部分，通过上层建筑的改革，特别是全面深化党和国家机构改革，夯实社会主义经济基础。

为此，我们就需要进一步讨论，为什么说我国进入国家治理现代化新时代？中国是怎样实现从国家现代化到国家治理现代化的重大飞跃？为什么中国需要国家治理现代化？什么是国家治理体系和治理能力现代化？国家治理现代化与国家现代化是什么关系？实现国家治理体系和治理能力现代化的长远目标是什么？怎样才能实现国家治理体系和治理能力现代化？

一、中国进入国家治理现代化新时代

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央围绕中国特色社会主义制度更加完善、国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高问题，进行了前所未有的全面深化改革，在经济、政治、文化、社会、生态文明建设等领域推出了1 600多项改革方案，涉及事关全局、前所未有的重大改革，包括市场体制改革、宏观调控体制改革、财税体制改革、金融体制改革、国有企业改革、司法体制改革、教育体制改革、生态文明建设体制改革、党和国家机构改革、监察体制改革、国防和军队改革等十一个重大方面的改革[1]， 为政治稳定、经济发展、文化繁荣、民族团结、社会安宁、国家统一（六大目标）提供了有力保障。

根据党的十九届三中全会决定，全面深化党和国家机构改革，是对党和国家组织结构和管理体制的一次系统性、整体性重构。整体性推进中央和地方各级各类机构改革，重构性健全党的领导体系、政府治理体系、武装力量体系、群团工作体系（四大体系），系统性增强党的领导力、政府执行力、武装力量战斗力、群团组织活力（四大能力），适应新时代要求的党和国家机构职能体系主体框架初步建立，为完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化提供了有力组织保障[2]。

从历史角度看，70年前新中国成立，毛泽东领导创立了新的现代（社会主义）国家基本制度，创建中国人民政治协商会议，制定《中国人民政治协商会议共同纲领》《中华人民共和国宪法》，修改《中国共产党章程》，完善党的领导制度、全国人民代表大会、中华人民共和国主席制度、国务院制度、民族区域自治制度等，提出了实现“四个现代化”目标，这是中国道路1.0原创版;40年前改革开放，邓小平领导重建社会主义基本制度，重新修改《中国共产党章程》、恢复中央书记处、建立中央纪律检查委员会、修改《中华人民共和国宪法》、恢复国家主席制度、重建最高人民检察院、重建全国政治协商制度、重建其他社会机构，改革传统计划经济体制，提出了中国现代化“三步走”目标，这是2.0开创版;1992年，江泽民领导建立社会主义市场经济体制，1997年提出实现“两个百年”奋斗目标，这是3.0升级版;2002年，胡锦涛领导完善社会主义市场经济体制，提出了实现全面建成小康社会目标，这是4.0升级版;党的十八大以来，习近平领导全面深化改革、开启国家治理体系和治理能力现代化征程，党的十九大报告首次提出国家现代化与治理现代化两阶段目标，即到2035年国家治理体系和治理能力现代化基本实现，到本世纪中叶实现国家治理体系和治理能力现代化，这是5.0的强化版、增强版。

二、从国家现代化到国家治理现代化的重大飞跃

什么是现代化？参照张培刚先生的工业化的定义，现代化即“全社会范围，一系列现代要素以及组合方式连续发生的由低级到高级的突破性的变化或变革的过程”。

什么是中国现代化？中国现代化的含义可概括为六个方面。一是现代化一定是历史的概念、发展的概念。这意味着现代化并没有固定的模式或唯一的道路，现代化并不等同于西方化，不同国家会有不同的现代化道路。因此，中国的现代化不是对西方现代化的模仿和复制，而是对其学习和借鉴，更有创新和超越。二是现代化是全体人民的现代化。包括经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设“五位一体”的现代化总体布局，还包括国防现代化、城市与农村现代化、沿海与内陆现代化、少数民族地区现代化，国家治理体系和治理能力现代化成为重要组成部分，从而构成中国特色社会主义现代化。三是现代化是各类现代要素的组合方式。这包括土地、资源、能源、资本、劳动、教育、科学、技术、文化、信息、知识、制度、法律、管理等现代要素持续投入不断积累充分流动，其中涉及了各种现代要素组合方式和有效配置，如市场机制、政府机制、社会机制以及各种组合机制，国家治理体系和治理能力现代化成为解放各种生产力（经济生产力、科技生产力、文化生产力、社会生产力、生态生产力等）、激发各种社会活力、创造各种社会财富（经济财富、科技财富、文化财富、社会财富、生态财富等）的一整套制度安排和机制基础。四是现代化是一个连续的积累的发展和建设过程。从低级到中级，再到高级，从量变到部分质变，再量变到再部分质变，最后引起质变，显示了中国现代化的不同发展阶段，如从极低收入（1949-1990）到低收入（1990-2000），从下中等收入（2000-2010）到上中等收入（2010-2025），未来再从高收入（2025-2035）到中等发达（2035-2050），进而发达（2050以后）。国家治理体系和治理能力现代化就是不断适应中国现代化不同阶段，不断改革、不断创新、不断构建新的制度体制机制和法律法规，实现党、国家、社会以及对外开放各项事务治理法治化、制度化、规范化、程序化，不断降低国家社会治理成本，不断提高治理效率。五是现代化是全方位的不断变革过程。这既包括观念变革、经济变革、社会变革、科技变革、文化变革、生态变革，也包括制度建设与体制改革、对外开放与全球治理等。其中，关键变革是核心，本质上就是始终坚持实事求是、解放思想的路线。国家治理体系和治理能力现代化从各个领域变革中逐步推进、不断适应、不断改进。六是现代化是持续赶超西方现代化的长征过程。新中国的成立根本摆脱了长期以来落后挨打的局面，也没有跟在西方国家后面照搬照抄、亦步亦趋，独立自主地创新了符合中国国情的独特的社会主义现代化道路，仅用了70年时间成功地赶上了西方几百年的现代化，也超越了西方现代化模式。

中国国家治理现代化本质是什么？正如习近平所言，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须完整理解和把握全面深化改革的总目标，这是两句话组成的一个整体，即完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。我们的方向就是中国特色社会主义道路[3]。这表明，政治方向正确，一错就是一错;政治方向一错，一错就是百错。苏联解体、南斯拉夫分裂就是最好的证明。中国社会主义现代化不是西方化，中国国家治理现代化更不是西方化。

总之，在社会主义社会中，基本的矛盾仍然是生产关系和生产力之间的矛盾，上层建筑和经济基础之间的矛盾[4]。中国创新并形成了“五位一体”的社会主义现代化总体布局，又创新并开辟国家治理体系和治理能力现代化的新历程、新途径、新方式，反映了中国共产党人正确认识和处理社会主义社会基本矛盾的升华，使生产关系更能够适合生产力的发展，更能够满足十几亿人民日益增长的美好生活需要，使上层建筑更能适合社会主义市场经济基础和对外开放，使国家治理体系和治理能力更能够促进实现社会主义现代化强国目标，实现了从国家现代化到国家治理现代化的重大飞跃。

三、为什么中国需要国家治理现代化

这与中国的特殊国情极其相关，所遇到的国家治理难度之大前所未有、世所罕见。第一，中国人口众多，达到近14亿人，比36个经合组织（OECD）国家13亿人口多出近1亿人，劳动力人口达到7.86亿人，比OECD的6.41亿人多出1.45亿人，无论是解决吃饭问题还是解决就业问题都世所罕见。相反的例子，至今世界按中度或重度粮食不安全，全球共有超过20亿人处于这种状态，约有8.216亿人面临粮食不足的困境[5]。第二，中国地域辽阔，各地区差异性、发展不平衡性世所罕见，曾经是“一个中国、四个世界（低收入、下中等收入、上中等收入、高收入）”，现在仍是“一个中国、三个世界（下中等收入、上中等收入、高收入）”。第三，中国是“一体（单一制）多元（民族区域自治）”的多民族国家，由56个民族组成，有8个少数民族省份、30个自治州、117个自治县，如何在“大一统”体制下，确保各民族团结、国家统一、社会稳定、民族地区发展任务世所罕见。世界上有2 000多个民族，其中亚洲就有1 000多个，当今世界民族矛盾、宗教冲突、种族差别成为突出的问题，也堪称世界难题。这方面解决不成功的例子就是前苏联“一分为十五”、前南斯拉夫“一分为七”，世界从二次大战后50多个主权国家分化出190多个主权国家。第四，中国人均资源量远远低于世界人均水平，生态环境基础脆弱，环境污染及碳排放量巨大，人与自然之间矛盾十分突出。第五，国家制度建设是一个现代国家现代化的制度基础设施，只有国家治理体系和治理能力现代化才能确保实现国家现代化，实现从落伍者到追赶者，缩小与发达国家之间的相对差距。新中国70年的历史表明，我国国家治理体系和治理能力具有极大的制度优势、治理优势，确保了国家长治久安，保持了国家统一，少数民族地区实现了跨越式发展，也是世所罕见。

中国国家治理体系是从何而来？既不是从天而降，更不是从西方国家移植和模仿，而是植根中国大地、具有深厚中华文化根基、深得人民拥护的制度和治理体系，是具有强大生命力和巨大优越性的制度和治理体系，是能够持续推动拥有近14亿人口大国进步和發展、确保拥有5 000多年文明史的中华民族实现“两个一百年”奋斗目标进而实现伟大复兴的制度和治理体系。因此，中国国家治理体系和治理能力现代化之路就是极其独特的道路。

四、什么是中国国家治理体系和治理能力现代化

国家治理现代化就是指制度和法律作为现代政治要素，不断地、连续地由低级到高级突破性变革的过程。国家治理现代化也伴随着国家现代化的发展而发展。

国家治理体系和治理能力现代化是以习近平同志为核心的党中央对国家治理的一次重大创新。“国家治理体系和治理能力现代化”的三个关键词是“国家治理体系”“国家治理能力”“现代化”。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设（六大建设）等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度;国家治理能力包括国家机构履职能力，人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力，运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力等三大能力;国家治理现代化的实质就是实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，也可称为中国三大治理的“三化”。

国家治理体系和治理能力现代化是中国现代国家建构的升级版、增强版。其基本内涵表现为三个方面。第一是建立和完善社会主义制度，即国家治理体系，包括党的领导和经济、政治、文化、社会、生态文明、军事、外事等各方面制度。中国已经构建了世界最大规模、最为有效地国家治理体系，使之更加完备、更加成熟、更加定型。在激烈的国际竞争中已经充分显示了中国特有的制度优势、体制优势。第二是明确实现国家治理体系和治理能力现代化的核心目标，即为政治稳定、经济发展、文化繁荣、民族团结、社会安宁、国家统一（六大目标）提供有力制度、体制保障。如实现“天下大治”政治稳定目标，1977年党的十一大宣布结束“文化大革命”，从“天下大乱，达到天下大治”。1989年，邓小平提出的稳定压倒一切[6]，使我们有效地处理“八九”风波，实现了政治稳定、社会稳定。1995年，江泽民提出的正确处理改革、发展、稳定的关系，在政治和社会稳定中推进改革和发展，在改革和发展的推进中实现政治和社会长期稳定[7]。又如实现宏观经济稳定目标，1996年中国宏观经济调控首次实现软着陆，2008年中国扩大内需的重大决策，成功地应对国际金融危机，也使世界经济增速从2009年的零增长变为正增长，美国经济增速从2009年的-2.8%变为2010年的2.5%①。至今，这也是世界最大的经济增长动力之源，还是世界最大的经济稳定器。第三是国家治理能力不断提高。国家治理能力是运用国家制度管理各方面社会事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各方面。改革开放的40年实践中，前15年经济总体是大起大落，而后25年保持着宏观经济稳定，这与不断改革和完善宏观经济调控体制密切相关，不仅有效地保持了低通货膨胀，还有效地创造城镇新增就业，基本实现了充分就业目标，进而促进提高就业质量，这与许多新兴经济体宏观经济不稳定、发达经济体青年高失业率形成鲜明对比，在激烈的国际竞争中已经充分显示了中国特有的国家能力优势、决策优势、实施优势。

由此，中国创造了世所罕见的两个奇迹：一是经济发展奇迹，保持了70年特别是近40年的高速增长;二是政治稳定奇迹，保证了70年特别是近40年的天下大治。此外，中国还创造了世界减贫奇迹、科技创新奇迹等。可以说，没有国家治理体系和治理能力的现代化，就不可能创造出中国社会主义现代化的奇迹。

五、中国国家治理现代化两阶段目标

党的十九大报告首次提出国家现代化与国家治理现代化两阶段目标。

（一）第一个阶段：从2020年到2035年，在全面建成小康社会的基础上，再奋斗15年，基本实现社会主义现代化总目标。其中在政治建设方面，人民平等参与、平等发展权利得到充分保障，法治国家、法治政府、法治社会基本建成，各方制度更加完善，国家治理体系和治理能力现代化基本实现，现代社会治理格局基本形成[8]。

国家治理体系和治理能力现代化的出发点和立脚点就是以全体人民为中心，最终目标就是不断调动全体人民的积极性，不断解放十几亿人民的生产力。国家治理体系和治理能力现代化的目标，就是要将人民目标与国家目标相结合，将人民利益与国家利益相结合。

根据党的十九大报告精神，到2035年国家治理体系和治理能力现代化的具体目标如下。

1. 党的领导、人民当家作主和依法治国达到高度有机统一。中国政治优势更加凸显，党的自身建设体系基本完备，政治建设为统领，思想建党和制度治党同向发力，全面净化党内政治生态，遏制各种不正之风和腐败;党的群众路线贯彻到治国理政的全部活动之中，密切同人民群众的联系，不断解决好人民最关心最直接最现实的利益问题;建设一支高素质专业化的干部队伍，有效提升基层组织组织力;人民平等参与、平等发展权利得到充分保障，人民民主更加充分发展，人民代表大会和人民政协制度更加完善，民主选举、协商、决策、管理和监督得到有效落实，人民的积极性、主动性和创造性进一步发挥。

2. 法治国家、法治政府、法治社会基本建成。全面落实依法治国基本方略，科学立法、严格执法、公正司法和全民守法的局面基本形成;国家各项制度体系执行更加有效、更加透明、更加公平，决策科学化民主化法治化、政府公信力和执行力有效提高、人民满意的服务型政府建成;完善人权司法保障制度，保障人民群众获得公平正义。

3. 各方制度更加完善，国家治理体系和治理能力现代化基本实现。创新和完善社会主义市场经济制度和宏观调控体系，发挥国家发展规划战略导向作用，财政、货币、产业、区域等经济政策协调机制基本形成。权责清晰、财力协调、区域均衡的现代财政制度建成，规范透明、标准科学、约束有力的预算制度建成，科学界定各级财政事权和支出责任，构建权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，健全地方税体系。国家治理成本不断降低，治理效率显著提高，使市场在资源配置中起决定性作用，克服政府职能错位、越位、缺位、不到位现象，更好地发挥政府作用，有为的有形政府之手与高效的无形市场之手合力格局基本实现。

4. 现代社会治理格局基本形成，社会充满活力又和谐有序。党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制基本形成，社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平不断提高，政府治理和社会调节、居民自治实现良性互动，党与人民之手合力、国家服务与社会之手合力格局基本实现，形成有效的社会治理、良好的社会秩序，取得宏观与微观社会效益最大化。

5. 生态环境治理取得重大进展。生产空间安全高效，生活空间舒适宜居，生态空间山青水碧，森林、河湖、湿地、草原、海洋等自然生态系统质量和稳定性明显改善。生态环境资源价值评估核算制度、各类资源资产负债表、实物量核算账户、责任主体和追究制度等构建并全国全覆盖有效实施。

6. 积极参与全球治理体系改革和建设。积极倡导构建人类命运共同体，秉持共商共建共享的全球治理观，支持联合国发挥积极作用，支持扩大发展中国家在国际事务中的代表性和发言权。发挥负责任大国作用，主动参与和推动经济全球化进程，主动引导应对气候变化国际合作，成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者，为全球生态安全作出贡献。

（二）第二个阶段：从2035年到本世纪中叶，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现国家治理体系和治理能力现代化，成为综合国力和国际影响力领先的国家。

到2050年之后，中国将进入社会主义中级阶段，再花上几十年的时间，到改革开放100年时（2078年）建成高度发达的社会主义现代化强国，为到本世纪末实现中华民族的伟大复兴奠定基础[9]。

六、怎样实现中国国家治理现代化

这里仅以建立新型举国体制为例。举国体制是国家治理的重要手段，本质上是举全国之力办全国人民之大事。例如，在20世纪50年代我国就有过许多关系国计民生的成功案例，如大兴水利建设、治理淮河、扫盲运动（三次） 和业余文化学习、爱国卫生运动、防止重大传染病（如血吸虫病）、修建长江黄河大桥、建设成渝宝成鹰厦天兰包兰铁路、修建青藏康藏新藏公路等[10]。 这些工程也成为工业化、城镇化、交通运输现代化的重要基础，至今使人民受益、国家受益、地方受益。这表明举国体制既可以运用于计划经济体制，也可以运用于社会主义市场经济体制。

新型举国体制是原有举国体制在新时代的增强版、升级版（见表1），它不仅继承了原有举国体制的优点，而且契合了社会主义市场经济、包容主义经济全球化等时代要求，呈现出与时俱进的新特点。

积极探索新型举国体制正当其时，其目的就是为实现决胜百年目标、开启全面建设社会主义现代化强国目标服务。在当今时代，新型举国体制是顺应时代发展潮流、积极参与全球治理、有效应对大国竞争的客观要求，也是充分利用后发优势、推动产业转型升级、确保中华民族伟大复兴顺利实现的制度保障。新型举国体制继承了原有举国体制在坚持党的领导和以人民为中心的价值取向等方面的传统特征，又呈现出资源配置市场化、参与主体多元化和外部环境开放化等时代特征。新型举国体制主要适用于前沿科技、民生建设、军民融合、应急管理以及竞技体育等五类领域。

[参考文献]

[1]习近平.会见香港澳门各界庆祝国家改革开放40周年访问团时的讲话[N].人民日报，2018-11-13（02）.

[2]习近平：巩固党和国家机构改革成果 推进国家治理体系和治理能力现代化[EB/OL].（2019-07-05）[2019-07-25].http：www.xinhuanet.com//politics/

leaders/2019-07/05/c_1124716250.htm.

[3]习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上发表重要讲话强调   完善和发展中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化[N].人民日报，2014-02-18（01）.

[4]毛泽东.毛泽东文集：第7卷[M].北京：人民出版社，1999：214.

[5]联合国粮农组织：2019年世界粮食安全和营养状况报告[EB/OL].（2019-07-18）[2019-07-25].https：//www.useit.com.cn/thread-24134-1-1.html.

[6]邓小平.邓小平文选：第3卷[M].北京：人民出版社，2003：284.

[7]江泽民.江泽民文选：第1卷[M].北京：人民出版社，2006：461—462.

[8]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——习近平同志代表十八届中央委员会向大会作的报告摘登[N].人民日报，2017-10-19（02）.

[9]胡鞍鋼，鄢一龙，唐啸，刘生龙.2050：全面建设社会主义现代化强国[M].杭州：浙江人民出版社，2018：87.

[10]周恩来.伟大的十年[C]//中共中央文献研究室.建国以来重要文献选编：第12册[M].北京：中央文献出版社，2011：513.

责任编辑：吴红博