刘少朋，范芮豪，董泽宇

(中国人民警察大学，河北 廊坊 065000)

一、问题的提出

近期有媒体报道，某律师事务所的律师在为一起治安案件中被处治安拘留的当事人提供代理服务时，持委托书、律师执业证到公安机关要求会见当事人，却被办案人员拒绝。并由此引发了律师是否能在治安案件办理阶段代理违法嫌疑人参与案件办理程序的争议。这让笔者不禁联想到自己在派出所工作期间曾遇到若干类似案例，情形表现为：相对人在受到治安处罚或被公安机关采取强制措施过程中提出需要律师为自己维护权益；或者家属委托的律师到派出所要求会见相对人并提供法律帮助时，公安机关和办案民警为缩短办案时间，提高办案效率，不愿在治安案件办理阶段受到律师介入的影响，往往以没有相关法律依据为由拒绝相对人或者律师的上述要求。这些事例折射出目前公安机关提高办案效率与行政相对人要求程序正义之间存在一定程度的紧张关系，也凸显了律师介入治安案件办理阶段的现实需求与法律规范空白之间的矛盾。律师在治安案件办理阶段介入的正当性何在？实务中在该阶段律师代理治安案件遇到了哪些困境？如何平衡办案效率与相对人权利之间的矛盾？这些问题都需要理论和立法领域的有力回应。

治安案件是指公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》(以下简称《治安管理处罚法》)及相关规定对违反治安管理秩序的行为人决定行政处罚或采取强制措施的行政案件。2017年各级公安机关共受理治安案件10 436 059件，查处结案案件9 609 333件。而根据最高人民法院的司法统计，2017年全国各级人民法院共收一审刑事案件1 294 377件。相比刑事案件，尽管单起治安案件的社会危害性和处罚力度可能小于刑事案件，但是近十倍的案件数量所累积的危害程度及处罚影响并不亚于刑事案件。公安机关在办理治安案件时通常都要采取强制戒毒、强制传唤、查封扣押等强制措施，必然会对公民的人身权、财产权等基本权益产生不利影响。警告、罚款、拘留和吊销公安机关发放的许可证等治安处罚手段更是我国公民在日常生活中能接触到的最直接、最频繁的处罚方式。其中的治安拘留单独执行就能剥夺相对人长达15天的人身自由,合并执行最长可达20天，成为我国法律体系中在刑罚之外最为普遍适用的剥夺人身自由的惩戒手段。毋庸再说明的是，当前威胁人身自由者，并非仅有刑罚权。强力的行政权力，亦于一些领域也可能有侵害公民自由与权力的危险性。将行政权力置于程序之外，终将削弱人权保障的机能[1]。因此构建公平、公正、公开的治安案件办理程序显得尤为重要。其中重要内容就是在治安案件办理阶段为律师介入留出必要的制度空间，让律师为相对人维护自身合法权利提供专业的法律援助，并监督治安案件中程序正当性的实现。

需要说明的是，律师通常是在公安机关办理治安案件阶段和治安案件终结后相对人申请行政复议和提起诉讼阶段才介入案件。由于目前我国相关法律对律师代理公民参加行政复议和行政诉讼的规定不断完善，具体救济机制也逐步畅通。为与前述所提出的问题相呼应，本文主要关注公安机关治安案件办理阶段的公民权利维护这一空白点，因此研究对象是公安机关办理治安案件阶段律师介入的相关机制。

二、治安案件办理阶段律师介入已成为紧迫的现实需求

(一)治安管理相对人的程序权利亟待律师的全面维护

现代程序的基本原则之一是正当过程，而程序正当的最低标准是当公民的权利义务将因政府决定而受到影响时,在决定之前他必须有行使知情权和申辩权的机会[2]。具体到公安机关办理治安案件过程中的正当程序保障应体现为：相对人应当首先获取并理解其行为违法的原因和法律依据；其次应允许相对人为自己申辩及对公安机关的治安执法依据、过程和结果提出异议。然而治安执法实践中，部分相对人在面对公安机关时会出现心理压力增大、认知能力变差的情况，特别是由于缺乏专业法律知识，相对人无法准确识别公安机关及办案人员所采取的措施、办案程序步骤及决定结果的合法合理性。从而使得上述知情权、申辩权及相关合法权利难以得到有效实现。不仅如此，公安机关为揭露违法事实、做出治安处罚决定，也较容易出现非法取证、侵犯人权、处罚随意性大等现象。办案过程中相对人的合法权利往往在公安机关的告知书中含糊带过，个别案件办理中，办案人员甚至会采取恐吓、欺骗的方法迫使相对人放弃自己的合法权利。由此可以看出，在治安案件作出处理决定之前为相对人提供法律帮助就显得十分必要。此时，律师介入案件能够为相对人详细准确地分析相关法律法规规定；告知相对人享有合法权利的范围，特别是陈述权、申辩权、回避权、通信权、复议权、诉讼权等；还能在申请暂缓行政拘留、较重治安处罚听证及治安调解等具体办案环节中代表当事人直接参与案件审查，从而维护当事人合法权益。从本质上来说，律师的法律帮助能够强化相对人的知情权和申辩权，并与公安机关的行政权相对，从而保障人权与维护治安秩序之间的动态平衡。

(二)治安执法的合法合理性需要律师的专业监督

行政法的最初目的就是要保证政府权力在法律的范围内行使,防止政府滥用权力,以保护公民[3]。为了破解公安执法权力任意性这一难题，近年来中央全面部署深化公安执法规范化建设。治安执法办案作为公安执法的主要组成部分也在执法规范化建设指引下得到有力的约束与规范。但是不能否认的是，无论是早期的“陕西延安黄碟案”“麻旦旦处女嫖娼案”，还是近年来发生的“雷洋案”“深圳女孩被违法强制传唤案”，都揭示出警察权因暴力性、强制性特征而更易恣意侵权的本质。要有效控制治安执法权力的越界与侵权，仅靠公安机关的自我约束是远远不够的，必须建立全面系统的监督机制，这其中必然包括来自相对人及律师的监督制约。《治安管理处罚法》第五章第114条(1)对于公安机关及其人民警察不严格执法或者有违法违纪行为的,任何单位和个人都有权向公安机关或者人民检察院、行政监察机关检举、控告,收到检举、控告的机关,应当依据职责及时处理。肯定了对治安执法办案的社会监督，但该规定更多体现的是案件办理结束后的事后监督，其滞后性常常导致实践中效果并不理想。在治安案件办理阶段，相对人是案件的亲历者，案件合法合理与否直接关涉其利益，因此相对人对公安机关及办案民警的监督更具有指向性。特别是律师在介入后，会从法律专业角度对治安部门的取证行为是否违法，对相对人有无非法拘留、限制人身自由，有无非法扣押、冻结、搜查等执法程序进行针对性很强的审视。这种事中监督方式能够将公安机关的违法办案行为纠正在案件办理阶段，以有效减少事后涉访涉诉情况的发生[4]。所以公安机关办理治安案件过程中应当有完善的外部制约机制,尤其需要有来自法律专业知识的律师的监督制约。

三、目前律师在治安案件办理阶段介入遇到的困境

(一)律师介入缺乏明确法规依据支持

如前所述，在治安案件办理阶段公安机关拒绝律师参与的主要理由是没有法律依据。通过梳理治安案件的相关法律法规可以发现，律师在治安案件办理过程中的介入确实缺少立法支持。《中华人民共和国律师法》(以下简称《律师法》)第30条(2)《律师法》第30条规定：律师参加诉讼活动，依照诉讼法律的规定，可以收集、查阅与本案有关的材料，同被限制人身自由的人会见和通信。与中华律师协会颁布的《律师承办行政案件规范》第41条(3)《律师承办行政案件规范》第41条规定：律师应根据案件需要协助委托人依法调查、收集证据材料。细化了律师在代理治安案件活动时所享有的各项权利，但是这些法定权利根本上来源于《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第29条(4)《行政诉讼法》第29条规定：相对人、法定代理人，可以委托一至二人代为诉讼；律师、社会团体、提起诉讼的公民的近亲属或者所在单位推荐的人，以及经人民法院许可的其他公民，可以受委托为诉讼代理人。、第30条(5)《行政诉讼法》第30条规定：代理诉讼的律师，可以依照规定查阅本案有关材料，可以向有关组织和公民调查，搜集证据。对涉及国家秘密和个人隐私的材料，应当依照法律规定保密。规定的行政相对人、法定代理人可以委托律师代为诉讼及律师在代理行政诉讼案件中的相关权利。《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》也明确了复议申请人有委托代理人的权利与具体委托程序要求。但是上述规定只是针对律师在治安案件已经办结且处罚决定已经生效的情形下律师代理行政相对人通过复议或诉讼救济权利的相关事项，对于治安案件办理阶段的律师介入并没有法律效力。

与《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)及《公安机关办理刑事案件程序规定》对于刑事案件中律师辩护制度较为周密细致的规定不同，公安机关办理治安案件所依据的《治安管理处罚法》和《公安机关办理行政案件程序规定》未提及在治安案件办理阶段律师是否可以及如何代理相对人维护权益。因此，尽管《治安管理处罚法》第94条(6)《治安管理处罚法》第94条规定：违反治安管理行为人有权陈述和申辩。、《公安机关办理行政案件程序规定》第78条(7)《公安机关办理行政案件程序规定》第78条规定：询问违法嫌疑人时，应当听取违法嫌疑人的陈述和申辩，对违法嫌疑人的陈述和申辩，应当核查。都明确治安案件中相对人有陈述和申辩等权利，且现代法治社会中律师代理当事人参与涉法维权活动是“法无明文禁止即自由”的公民权利。但是由于没有相关法律法规的支持，缺乏介入的具体操作程序，实务中律师介入治安案件办理阶段总是不能理直气壮，甚至因为立法空白而被拒之门外，以致相对人的程序权利被实质性剥夺。

(二)律师的代理权利受到干扰限制

众所周知，律师在代理案件时通常应享有三项基本权利，即调查取证权、会见通信权及阅卷权。律师正是通过依法行使这三项基本权利为治安案件中的相对人提供法律帮助，从而全面保障相对人合法权利得到有效维护。但在治安案件办理阶段律师的这三项权利都不同程度地受到了制约。

一是律师的调查取证权受到限制。调查取证是《律师法》明确赋予律师在执业过程调查、了解有关情况和收集获取有关证据的权利，适用于律师办理各类涉法案件。在治安案件办理过程中搜集证据是公安机关和办案人员的主要任务之一，因为证据决定了治安案件的定性与处罚结果。但是公安机关通常是从对治安违法嫌疑人追责的立场来查明案件事实，这就使得执法实践中收集到的证据在全面性、客观性方面存在一定的不足。而律师是从维护相对人的立场搜集相关证据，客观上能够弥补公安机关取证片面性带来的问题，从而有利于较为全面地发现治安案件的客观事实。然而，尽管有《律师法》的授权，但是因为没有具体的操作规程与明确的法律后果，在治安案件办理阶段律师的调查取证活动往往得不到公安机关的支持，社会公众也会因担心被打击报复、个人隐私泄露等原因不愿配合，从而导致调查权形同虚设。

二是律师的会见、通信权受到阻碍。在《行政诉讼法》中没有规定律师如何会见被限制人身自由的或被拘留的相对人，《律师法》中也只有律师依照《刑事诉讼法》的规定自由会见在押的犯罪嫌疑人、被告人，而没有规定如何会见治安案件中被采取限制人身自由强制措施或被拘留的相对人。这表明目前立法对于律师在治安案件办理阶段的会见通信权并未持明确肯定的态度。实践中，公安机关拥有对律师能否介入治安案件办理阶段以及如何介入的决定权。相对人往往是在进入公安机关后被“一关到底”，在这期间相对人很难与家属和律师进行接触。在做出治安处罚决定前有律师要求会见相对人并提供法律服务，个别公安机关和办案干警会通过多种方式，限制律师的会见通信权。如公安机关通常以在会见中相对人可能与其他人员串供等为由,拒绝相对人与律师进行会见通信；如公安机关以无法律依据，拒绝律师在案件办理阶段与相对人的会见通信。这使得律师在治安案件办理阶段的作用很小，相对人只能处于一种孤立无援的地位，其合法权益受到侵犯的可能性也会增加。

三是律师的阅卷权被剥夺。阅卷权是律师的知情权得以保障的重要手段。治安案件的基本事实与主要证据是经过查阅案卷被律师所得知，律师由此为相对人申辩和以后的行政复议与行政诉讼作准备。实践中，律师在治安案件办理阶段查阅或者复制与治安案件有关卷宗等材料时基本上不会得到公安机关的批准。即便是在行政诉讼阶段，公安机关允许律师可以查阅治安案件的卷宗，也会有多种手段对律师的阅卷权进行限制。例如有些公安机关仅允许律师复制书面卷宗，而不允许复制询问录像等重要证据。还有些公安机关不仅只允许律师从查阅、摘抄、复制中选择一种方式，而且还对复制的数量进行限制。阅卷权被剥夺导致律师在治安案件办理阶段发挥维权的作用受到很大的影响。

(三)律师介入受到部分公安机关办案人员的抵触

近年来，受到社会治安环境日趋复杂的影响，我国的治安管理工作面临巨大压力，特别是作为治安案件承办主体的基层派出所，“案多人少”的矛盾一直十分突出。在此背景下，出于对绩效的追求，为缩短办案时间、减少工作量，公安机关和执法办案人员不希望在治安案件办理阶段律师介入进来。不仅如此，课题组在调研中发现，现阶段警律关系存在着一定的不和谐因素，具体表现为部分民警对律师存在一定的偏见，认为律师通常不是依靠法律专业知识与业务技能而是依赖“搞圈子”和“拉关系”为自己和委托人谋取不正当利益。在片面观念的影响下，部分民警对律师职业不够尊重理解，对于律师介入治安案件存在不屑的心理，并在律师会见、代理申辩、控告、调取证据等方面设置工作障碍[5]。一些律师对于代理治安案件也具有排斥心理。认为治安案件属于“小微”案件。相比刑事案件，治安案件的处理结果对相对人造成的影响较小，案件收费偏低。但是案件代理过程中调查取证困难多，又容易与公安机关形成对立面，从而导致代理治安案件的成本远大于收益。因此实务中部分律师出于上述考虑不愿接受治安案件相对人的委托代理治安案件。

四、构建治安案件办理阶段律师介入机制的基本路径

(一)确立相关的法律依据

在我国全面推进法治国家建设的背景下，行政活动中行政权与公民权利平衡的理念不断深入人心，公民权利保障的问题在治安案件将会更加被重视。行政权与公民权利在治安案件中不平衡的状况也肯定要有所改变,在治安案件办理阶段，相对人请求律师来维护自己合法权益的例子必然会越来越多。现在律师不能有效介入治安案件办理阶段的一个主要原因就是在现行的实体法和程序法中都没有法律依据。公安机关对相对人的治安处罚的法律依据主要是《治安管理处罚法》，今后可以在《治安管理处罚法》及《公安机关办理行政案件程序规定》中规定并细化律师介入治安案件办理阶段的相关制度，使公安机关及执法办案民警更清楚律师的相关权利，为律师介入治安案件办理阶段扫清障碍。

(二)明确律师介入治安案件办理阶段的具体环节

首先，应确定的是律师可以介入哪些治安案件的办理阶段。行政法的一个重要原则是在行政权与公民权利之间寻求平衡点。因此在律师介入治安案件办理阶段的构想中也应考虑公安机关办案效率与公民陈述申辩权之间的兼顾。公安机关每年有大量的治安案件，如果每个治安案件都需要律师介入势必会影响到公安机关的办案效率，对公共资源也是一种浪费。治安处罚中有一些处罚较轻的案件只有警告、罚款，这些治安处罚对相对人的权利没有造成较大或紧迫的侵害，完全可以在事后的行政诉讼或行政复议中来解决争议。还有一些可能被拘留或者有限制人身自由的强制措施的案件，这类案件对相对人的权利影响相当大，可以让律师及时介入来维护相对人的合法权益。这样有区分地让律师介入案件可以平衡公安机关的办案效率和公民合法权利保护之间的矛盾。

其次，要确定的问题是律师何时能介入治安案件办理阶段。相比较治安案件，刑事案件中有比较完备的刑诉制度。辩护人介入侦查程序已成为刑事诉讼人权保障的最低准则[6]。我国《刑事诉讼法》第96条(8)《刑事诉讼法》第96条规定：犯罪嫌疑人在被侦查机关第一次讯问后或者采取强制措施之日起,可以聘请律师为其提供法律咨询、代理申诉、控告。规定的目的是为了维护犯罪嫌疑人的合法权益,监督侦查机关依法行使警察权。律师在犯罪嫌疑人第一次被讯问后就能够介入案件当中，这也是对犯罪嫌疑人的事中救济，从而使犯罪嫌疑人的合法权利能够得到很好的保障。一方面治安案件本质上与危害社会公共秩序的刑事犯罪在违法性质上具有同一性，不同的是危害程度。公安机关在采取相应强制手段与制裁方式上，更多的是限制公民人身或财产自由的程度大小不同。因此同刑事案件中侦查阶段犯罪嫌疑人有权利聘请律师协助履行辩护权一样，治安案件办理阶段的相对人也同样需要律师提供有效的法律帮助来维护自己的合法权益。另一方面在实践办理案件的过程中,很多案件在传唤阶段很难定性是治安案件还是刑事案件。如果这个案件被定性为刑事案件,律师就能够立刻介入进来，但是如果案件定性为是治安案件,由于没有相关法律规定，律师就很难介入案件当中，这种现象对最终被定性为治安案件的被传唤人是很不公平的。因此《刑事诉讼法》第96条规定可以作为参考在相关法律、法规中规定律师介入治安案件办理阶段的时间。笔者认为律师介入治安案件办理阶段的时机最早可以在传唤相对人后。相对人被传唤的时间最长可达24小时，在这个时机如果有律师及时介入治安案件,相对人能够充分了解法律中的有关规定和自己应享有的权利和义务,在整个治安案件办理阶段较好地保护自己的合法权益，并且此时处罚决定尚未做出,律师的介入能够较好地预防错误、违法的治安处罚决定的做出，这也是对公安机关的执法行为的监督，使其规范执法。因此可以在相关的法律中借鉴《刑事诉讼法》中关于律师介入时间的相关条款，使律师能够及时有效介入到治安案件办理阶段。

最后，律师在治安案件办理阶段如何行使阅卷权与会见、通信权还需制定具体操作规程。律师的会见、通信权能使相对人在公安机关被限制人身自由后能够及时获得律师的帮助，维护自己的权利。律师通过阅卷可以详细地了解案情，并对公安机关搜集的证据和执法程序进行审查。进而律师可以通过申诉、行政复议或行政诉讼来保障相对人的合法权利，防止错案的产生。《刑事诉讼法》第40条(9)《刑事诉讼法》第40条规定：辩护律师自人民检察院对案件审查起诉之日起，可以查阅、摘抄、复制本案的案卷材料。、《刑事诉讼法》第39条(10)《刑事诉讼法》第39条规定：辩护律师可以同在押的犯罪嫌疑人、被告人会见和通讯。分别是刑事诉讼中的律师介入刑事案件的阅卷权和会见、通信权。刑事诉讼中侦查阶段的律师享有的阅卷权和会见、通讯的权利能够对律师作用发挥和对犯罪嫌疑人的权利保障都有积极的作用。所以可以借鉴《刑事诉讼法》相关的内容制定出相关法律规定，使律师在治安案件办理阶段的会见、通信权和阅卷权进一步明确。笔者认为律师可以在相对人被公安机关限制人身自由时与相对人会见和通信。证据已经收集完毕后，公安机关在做出处罚决定前会对相对人进行告知，告知相对人所违反的法条和将要承担的法律后果，此时律师可以通过阅卷来了解详细的案情。因此可以在相关的法律中规定具体环节来保障律师在治安案件办理阶段的阅卷权与会见、通信权。

(三)畅通律师权利受侵害后的救济途径

律师介入治安案件办理阶段的相关法律构建以后，如果没有相应的律师权利保障制度，那么所有的制度将成为一纸空文，所以确立基本的权利救济机制也是非常重要的。细化与完善律师权利救济机制是保证律师有效介入案件办理阶段的另一个有效路径。治安案件的承办机关是公安机关，人民检察院是监督机关，因此在律师介入治安案件办理阶段受到公安机关的阻碍时，可以向人民检察院寻求救济，当公安机关及其工作人员有违法行为时，律师可以提出申诉、控告。明确律师权利的救济途径，从而可以保障律师有效行使其权利。

(四)公安机关应更新执法理念，实现警律关系的良性互动

在法官判决之前，一个人是不能被称为罪犯的。只要还不能断定他已经侵犯了给予他公共保护的契约，社会就不能取消对他的公共保护[7]。随着法治理念的进步，以前执法过程的有罪推定将逐渐被无罪推定所取代。尊重和保护人权成为现代执法理念的核心。公安民警办理治安案件时也应更新执法观念，在办案过程中，即使相对人存在违法嫌疑，也应充分尊重其知情权与申辩权。而尊重其程序权利的体现之一就是尊重为相对人维护权利的律师。

具体来说，公安机关及其工作人员应当摒弃对律师职业的偏见，树立警察与律师属于法律职业共同体的理念，并可以通过完善治安案件办理阶段畅通律师参与的具体制度、增加公安机关与律师事务所定期业务交流等方式主动与律师群体加强沟通。对于律师而言，应尊重办案人员的执法权威，服从办案人员的合法命令与要求，不干扰正常办案秩序。在双方共同努力下形成警律关系的良性互动，最终实现维护相对人合法权益与督促治安执法合法合理的双重目的。