薛桂芳

(上海交通大学凯原法学院,上海 200030)

一、“一带一路”建设：中国-东盟构建合作机制的契机

依据2015年《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》与2017年《“一带一路”建设海上合作设想》提出的纲要，南海是“一带一路”建设的关键区域，环境保护合作则是“一带一路”建设的内在维度。在南海争端的背景下，南海也是我国经略周边、推动人类命运共同体建设的重要一环。中国与东盟自1991年开启对话进程以来，双方关系快速发展，在经贸等多个领域开展了卓有成效的合作。其中，环境合作成为双方合作的新亮点。然而，受历史与现实因素的影响，双方的环境保护合作在“外围”议题上徘徊，导致南海海洋环境保护合作机制的构建欠缺主导力量。在“一带一路”建设的背景下，中国需要思考如何通过与东盟的密切合作打破这种“困境”，构建适合本区域的合作途径，拓展和深化中国-东盟合作的新领域，为区域海洋治理提供新的路径与方向。

(一)南海：失衡的依赖结构与凸显的环境问题

南海的海洋环境复杂，岛屿和海湾众多，独特的生态系统蕴藏着丰富的生物资源，但是在半闭海地理环境下，南海的水体交换缓慢，易受污染，而且海水中的污染物不易扩散，海洋环境脆弱。[1]P1443多年来，南海周边国家过度依赖对海洋资源的开发，又由于缺乏资金和技术以及解决环境问题的意愿等，南海的资源与环境呈现出失衡的依赖结构与凸显的环保问题并存的局面。

一是过度捕捞和陆源污染对海洋环境的破坏。南海生态系统复杂独特，素以生物资源种类丰富著称。[2]P37在沿岸国倚重海洋经济，发展渔业、航运等海洋产业的同时，人类活动与生活污水排放、多年的过度捕捞和破坏性渔业活动对资源的可持续发展造成了严重的影响。目前南海海域内大部分渔场面临渔业资源衰退、捕捞量大幅减少的严峻现实。南海的“珊瑚金三角”受到人类活动的破坏和气候变化等自然灾害的多重影响而严重退化，南海海洋生态系统蕴藏的巨大价值面临着严峻的危机和现实挑战。[1]P1446-1448二是油气资源开发对海洋环境的破坏。作为西太平洋最大的边缘海盆，南海蕴藏深海多金属结核和天然气水合物等重要的矿产资源，是世界四大海洋油气富集区域之一，具有相当大的持续生产潜力。[3]P56由于南海周边各国竞相加快对油气资源勘探与开发，海上钻井平台和海底输油管线以及海上石油储藏运输等的逐年增加，南海海域已属于溢油事故多发海域和污染密集区域。[4]P54-56并且，海底开发活动产生大量的垃圾和污水全部排入海洋，也对生物资源和海洋环境造成破坏性影响。三是繁忙的航运交通要道隐含着巨大的环境风险。南海是连接亚洲、欧洲、大洋洲和非洲国家之间的核心地带、重要的海上贸易通道和原油运输要道，是全球最繁忙的国际航道之一。高频率的油轮进出和高密度的航线意味着更多的船源污染和巨大的风险——在造成海洋污染的诸多因素中，大型溢油事故所带来的影响最具破坏性。马六甲海峡承担着繁重的国际贸易和石油运输任务，历史上发生过重大溢油事故。加之运输危险及有害物资的船舶经过，使南海面临着日益严峻的事故隐患威胁。综上所述，南海所承担的经济交往和开发活动为南海周边国家带来发展机遇，也隐含着巨大的环境风险。严重的环境破坏必然导致惨痛的经济损失，海域的污染不仅影响南海的海洋环境和生态健康，更影响沿海国海洋经济的发展和居民生活水平的提高。

20世纪70年代以来，随着国际海洋法律制度的发展，特别是《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)的磋商和实施，①南海的地缘政治环境变得日趋复杂，产生了错综复杂的岛礁主权归属和海域划界争端，围绕生物资源和矿物资源的争端也不断激化。毗邻南海的国家中，除中国外，菲律宾、马来西亚、文莱、印度尼西亚、新加坡、泰国、柬埔寨和越南都是东盟成员国。这些国家在领土面积、地理特征、社会和文化结构以及经济和政治体制方面相差甚远。②沿岸各国由于经济和社会发展水平的差异，对资源保护和环境治理要求不同，努力的程度和相关措施的实施情况也就彼此相异。在海洋环境保护日趋成为全球共识的情况下，南海环境日益恶化，生物资源锐减的现实使南海国家意识到合作保护海洋环境的必要性，希望采取有效措施应对海洋环境污染和生态退化。[5]P89一方面，南海的海洋权益争议是相关国家共同面临的问题，从目前的情况看，南海的岛礁主权和海域划界争议难以在短期内找到理想的解决方案。另一方面，区域性海洋环境的保护依靠一个或少数几个沿岸国家的努力无法实现预期的效果，而是需要相关各方的通力合作，在区域层面形成合力，才能够实现对海洋的有效保护。

(二)直面挑战：中国-东盟拓展合作的新领域

早在20世纪80年代，中国就提出“搁置争议，共同开发”的倡议，希望推进与南海沿岸各国的合作治理。但由于南海争端的复杂化、国际化和司法化态势，以及域外国家插手南海局势所增加的不稳定因素，中国尚未与南海其他沿岸国达成有效的区域性海洋环境保护合作。2013年由菲律宾单方向提起的“南海仲裁案”所涉及的“海洋环保类”诉求，“指控”中国环境影响评价缺失、环境法律低于国际法最低要求等，使中国面临国际社会的舆论压力。仲裁庭甚至认为中国对于渔民的管理不力以及岛礁建设污染等问题构成对《公约》相关“海洋环保条款”的违反。[6]尽管“南海仲裁案”是“一场披着法律外衣的政治闹剧”，但南海的环境问题已被推至前台，中国需要对环境问题引发的国际关注和负面影响予以重视。

“一带一路”契机下的南海海洋环境保护合作对于东盟与中国均有重要的意义。对东盟而言，加强与中国的区域环境合作可成为东盟各国实现可持续发展目标的重要手段。“一带一路”不是地缘政治的工具，而是共同发展的机遇，更加紧密的“中国-东盟命运共同体”，符合中国与东盟各国的共同利益。[7]对中国而言，与东盟建立信任与合作的关系，加强海上合作，是中国-东盟共建海上丝绸之路需要处理的重大现实问题和关键议题。基于以下几点理由，中国在构建南海环境保护合作的过程中需要承担起区域大国的责任：第一，中国-东盟南海海洋环境保护合作机制的构建不仅是破解长久以来南海海洋环境治理困局的关键，也是中国推动南海周边国家合作开发、共商共建的重要突破口。第二，在重大利益和关切已经转向海洋的背景下，中国在全球海洋治理体系变革中的角色已越来越清晰，中国需要进一步参与国际海洋治理体系的发展与变革。这是维护中国自身发展的需要，同时也是作为大国的责任担当。第三，东盟对中国在区域海洋治理体系变革中发挥更大作用也有较高的期待。建设21世纪海上丝绸之路，可以说是中国维护开放自由、海上共同安全、海洋资源合作开发的国际海洋秩序的重大举措。因此，中国应当注重发挥南海在“一带一路”建设中的重要节点作用，推动南海治理机制的转变，将中国思想和中国话语融入到区域海洋治理体系的变革与“海洋命运共同体”的构建过程当中。

(三)抓住机遇：为区域海洋治理提供新的方向

“一带一路”倡议强调中国机遇、世界共享。“建立中国-东盟海洋环境保护合作机制”是《“一带一路”建设海上合作设想》提出的合作重点，要“在中国-东盟环境合作战略与行动计划框架下，推动开展海洋环境保护合作”，这为构建南海海洋环境保护机制提供了良好的契机，应使其成为有重点实施保证的“具有示范性、带动性的合作项目”。中国-东盟的南海环境保护合作可以涵盖海洋生态常态化评估、渔业可持续发展、海上油污等海洋污染事故应急响应等合作领域，具体包括建立区域海洋环境事故赔偿基金、资源勘探开采的环境影响评估、海洋生物资源开发对生态及环境的影响等方面。

构建南海海洋环境保护合作机制的意义是多方面的：第一，为一带一路建设营建良好的区域环境。随着合作深度和广度的拓展，中国-东盟合作由以经济领域为重点逐渐向其他领域推进，海洋领域的合作应与全方位的战略合作伙伴关系的目标相适应，丰富双方合作机制的内涵，服务于区域的和平和稳定大局，成为中国推进与周边区域国家合作的稳定剂。第二，促进南海区域海洋经济的可持续发展。在环境恶化成为各国发展重大挑战的背景下，可持续发展作为一种发展战略得到了各国的广泛认同。加强区域层面的海洋环境合作为各国实现可持续发展的目标提供了重要手段。第三，南海沿岸各国在环境保护进程中面临着相似的问题和挑战，构建海洋环境保护合作机制，有利于保持整个区域环境与经济发展的动态平衡，免除后顾之忧，从而为更深层次的区域一体化发展提供更好的平台。第四，促进国内环保事业的发展。近年来，中国加大了生态环境保护的力度和举措，取得了良好的成效。在解决国内环境问题的同时，中国也需要承担在地区层面的环保责任，与东盟在南海的环境保护合作有利于传播中国环境治理理念，提升环境治理能力，为维护区域生态安全贡献力量。此外，南海海洋环境保护合作机制是中国-东盟框架下共建海上丝绸之路开拓新的合作领域的战略契合点，有利于稳定周边环境，拓展中国经济发展的战略空间，也是中国尊重和履行国际法，彰显负责任的大国形象的良机。

(四)承担责任：依法构建南海海洋环境保护合作机制

上世纪50年代以来，随着海洋环境问题的凸显，海洋环境保护和污染防控成为国际社会共同面临的重要议题，为此缔结的生物多样性保护和海洋环境保护的系列国际协定和议定书，为南海环境保护合作奠定了法律基础。同时，大量的全球性及区域性“软法”可供中国和东盟各国参考和借鉴。

关于海洋环境保护的国际公约、协定及议定书等构成南海环境保护合作的法律依据，其中最重要的是被称为“海洋宪章”的《公约》。作为迄今为止最权威的全面规制海洋环境保护责任的多边协定，《公约》及其框架下的执行协定等构成了一套综合性保护海洋环境的国际法律体系。《公约》第1条第4款对“海洋环境污染”的概念进行了界定，并在第194条第3款根据污染源的不同将海洋污染划分为陆源污染、船源污染、海洋倾倒污染、国际海底区域开采开发引起的污染等四大类，并通过法律责任等对沿海国的海洋活动加以规范。③《公约》第十二部分专门规定了各国保护和保全海洋环境的国际责任和具体义务。《公约》高度重视海洋环境保护方面的国际合作，第197条特别规定了各国在全球或区域层面的合作义务，明确了通过合作形式保护海洋环境的制度性框架和合作内容。南海属于《公约》第122条所定义的典型的半闭海海域，沿岸国的海洋活动易对其他国家的海洋环境产生影响。因此，《公约》第123条要求闭海或半闭海沿岸国互相合作，包括协调行使和履行保护和保全海洋环境方面的权利和义务。作为《公约》的缔约国，南海各国有义务就南海的生态环境和资源保护等环境方面的议题开展国际合作。《公约》在第74条和第83条的第3款分别要求当事国在尚未达成海域划界协议之前，暂时搁置相关争议，通过临时安排进行合作。但是，由于《公约》作为全球性规则更侧重全局性问题、平衡国际社会的各种利益，涉及特定区域的具体情形时，尤其是适用于作为半闭海且拥有众多沿岸国的南海海洋环境治理合作时，更多是发挥框架性作用。

除了《公约》类的刚性国际公约外，国际社会形成的关于海洋环境保护方面的决议和宣言及标准等“软法”类文件，构成海洋环保合作中最丰富政策部分，其作用不容忽视，可为中国-东盟的南海合作提供借鉴。这些“软法”性规定的产生反应了国际社会对环境保护议题所持的普遍态度，以及各国广泛的合作需求，为全球和区域层面的合作提供了路径和方向。④例如，《人类环境宣言》第7条原则主张各国应采取一切可能措施防止海洋环境和生物资源受到污染和损害，还规定了有关环境损害责任赔偿的国际法原则。[8]P385《内罗毕宣言》在《人类环境宣言》的基础上，针对全球环境新问题提出了一些新的原则，如环境管理和环境评价的必要性以及通过订立公约和协定协调国际行动的必要性等。此后的环境与发展类宣言进一步强调国际合作的重要性和环境损害责任等内容。如联合国《21世纪议程》的第17章被称为“海洋专章”，明确了保护海洋环境及生态系统等的具体要求，呼吁广泛开展区域性合作，共同保护海洋环境。

在区域层面，南海周边国家之间形成了诸多区域性“软法”类文件，为区域合作提供了行动指南。如《保护和开发东亚海与海岸行动计划》为联合国环境规划署“东亚海区域海洋项目”制定的软法，强调各国在治理油污染、信息和数据交流等方面的合作，主张各国应协调各自的国内立法，以便于实现区域层面的技术援助与合作。中国和东盟之间也产生了大量的联合宣言和声明等，环境保护合作是重要的内容之一。如《南海各方行为宣言》强调中国与东盟各国在争端解决前基于互信精神开展海洋环境保护方面的合作。《中国-东盟环境保护合作战略2009-2015》对双方的环境保护合作具有重要的指导意义，其后的《中国-东盟环境合作行动计划(2011-2013)》等文件的细化与更新更可作为合作参考。当然，由于软法性文件数量众多，不同的制定主体在协定和软法之间缺乏有效的协调，导致各国及相关国际组织的环境管辖权和内容存在着重叠和冲突，需要在实践中加以甄别处理。⑤

二、“碎片化”合作格局：既有实践与存在的问题

南海至今不存在规制区域海洋环境保护的专门组织，也尚未形成具有拘束力的区域性公约或协定。多年来，南海周边国家认识到海洋环境的特殊性和合作保护的必要性，形成了一些“碎片化”的区域合作进程，包括由联合国环境规划署、亚太经合组织等国际机构引导的合作模式和东盟等区域性组织框架下的功能性或功利性合作。[9]P31这些合作呈现“碎片化”特点，但为中国-东盟南海合作机制的构建奠定了实践基础。

(一)国际机构的推动：专门组织的“缺席”与有限的效果

作为体现联合国环境意识而成立的机构，联合国环境规划署开启并推动了南海环境保护方面的合作。联合国环境规划署1974年启动了针对全球闭海和半闭海“区域海洋项目”(RegionalSeasProgrammes)，其中涵盖南海的“东亚海区域海洋行动计划”(The East Asian Seas Action Plan)成为南海区域合作的开端。⑥上世纪八十年代，联合国环境规划署主持的海洋环境评价项目，内容包括南海的环境和污染物情况、人类活动对海洋环境的影响情况等，为治理海洋污染奠定了基础，为南海环境保护提供了重要的基础数据和信息。[10]P1负责协调项目执行和经费管理的东亚海协调机构(COBSEA)通过项目培训和学术研讨等形式进行能力建设，提升成员国和公众的环保意识，为南海海洋环境保护合作机制积累了实践经验。[11]P8

从效果上看，尽管联合国环境规划署框架下的区域海洋项目开始时间早，但是进程缓慢，未能形成有法律拘束力的区域性条约，主要依赖各方的意愿和一些软法文件。直到2002年《南海各方行为宣言》及2011年《落实〈南海各方行为宣言〉指导方针》缔结，南海沿岸各国的海洋环境保护合作才有所进展。[12]P73东亚海区域海洋项目下的行动计划虽然运行多年，但其实施仍以推动政策协调为主，所开展的项目及相关活动未能对区域环境的管理产生实质影响。[13]P3一方面，这些项目以调研和科研培训为主要内容，合作范围有限。另一方面，东亚海协调机构缺少稳定的经费支撑，在资金来源方面无法确保其东亚海环境事务领导机构职能的实现。

虽然亚太经合组织从成立之初就关注本地区的海洋环境保护问题，但其合作模式在保护南海海洋环境方面存在缺陷和不足。[9]P31一是亚太经合组织机制下的宣言和行动计划无法对成员国产生法律约束力，更无法达到海洋环境保护区域性公约的效果。二是亚太经合组织的定位是多边性经济与贸易合作组织，负责保护亚太地区海洋环境与资源的机构是经济与技术合作委员会高级官员会议下的海洋和渔业工作小组(OFWG)，其目标是保证渔业、水产业的可持续发展需求。有关海洋环境及资源保护的决策程序复杂，运行效率低下。[14]P97亚太经合组织虽然为区域内各国海洋环境保护提供了谈判和对话的平台，但其合作模式松散，形成的决议不具有强制执行力，对海洋环境议题无法给予足够的重视。[9]P31

(二)东盟框架下的合作：互动的主体及其结构特征

东盟从1967年成立伊始就关注区域内的环境问题，围绕经济贸易领域的合作中形成的互信关系为区域环境合作奠定了基础。此后，东盟通过与联合国环境规划署的合作，制定了分区环境计划，确定优先领域和具体环境项目，并组建专门的环境专家组，对环境计划和项目加以实施。

在新的形势下，面对比以往更加复杂和富有挑战性的环境问题，东盟积极寻求与区域外国家的合作，陆续形成了东盟“10+X”的合作机制，如东盟“10+1”(即分别与中、日、韩的机制)、“10+3”(即东盟加中、日、韩三国的合作框架)以及东盟与中、日、韩、印度、澳大利亚、新西兰等国合作框架，在自然资源保护等方面开展合作，推行可持续发展战略。东盟主导下的环境保护合作，主要通过举办环境部长会议、环境高官会议、环境合作论坛等形式，发表了一系列与区域环境保护有关的行动宣言，提出把保护自然和生物多样性等问题作为东盟国家保护地区环境的优先对象。从上世纪80年代起，东盟设置了负责海洋生态环境的工作组，致力于建立海洋生态环境标准，如东盟国家海洋保护区标准、海洋水质标准等。[15]P90东盟形成的涉及环境污染和保护的行动方案包括：1994年的《1994-1998年东盟跨界环境污染行动计划》、1998年第四次东盟环境部长非正式会议达成的《1999-2004年东盟环境合作战略计划》；2005年《东盟水资源管理战略行动计划》。此外还有法律约束力稍强的1985年《自然与自然资源保护协议》、1987年《有关可持续发展的雅加达决议》、1990年《吉隆坡环境与发展协定》、1992年《新加坡环境与发展决议》、1994年《有关环境和发展的斯里巴加湾决议》、2002年《东盟跨境烟雾污染协议》、2003年《可持续发展仰光决议》等。

东盟框架下的环境合作取得的明显的进展，主要表现在建立了相应的制度和组织框架等，但同时也存在一些问题：第一，合作主要局限在不同层次的对话和协商类功能性合作层面或功利性的活动，类似于亚太经合组织的合作论坛模式。[16]P104通过对话和协商签订一系列行动计划、宣言、决议等“软法性”文件，缺乏强制性规定，不具有强制执行力和可操作性。[17]P55第二，东盟成员内部情况复杂，组织松散，影响了海洋环境保护合作机制的谈判和推行。缺乏缔约国履行环保义务的监督机制，无法形成具有决策、执行和监督等职能的机构。第三，东盟成员大多为发展中国家，发展经济的驱动力大大超过对海洋环境保护的动力，且能投入的资源有限，缺乏明确、具体的保护制度，未能形成国内法与国际法规范适用空间的衔接。第四，东盟各国的国内立法参差不齐，国内法规与国家实践未能对南海海洋保护合作提供有益借鉴，针对南海生态养护和海洋环境保护的国内政策和措施无法反映南海环境保护的迫切需要。第五，缺乏资金分摊的机制设置，主要的资金来源于联合国环境规划署的相关项目基金和全球环境基金等，难以对环境合作项目提供稳定的经费支持。由于缺乏认同感和参与度，南海区域合作的法律机制至今尚未得到广泛和良好的发展；区域性规范的缺失，造成海洋环境保护内容，如基本文件、区域性合作组织及其机构设置，以及在针对特定功能领域的原则、规范及措施等存在重叠或空白。

(三)中国与东盟的合作：多边与双边层次的并行推进

中国与东盟于1991年建立对话关系，双方于2003年签署了《中华人民共和国与东盟国家领导人联合宣言——面向和平与繁荣的战略伙伴关系》，提出了进一步促进“科技、环境、教育和文化”的交流以及改善这些领域合作机制的目标。随着战略伙伴关系的建立，双方政治互信不断深入，环境合作成为中国-东盟合作框架下的优先合作领域之一，得到了稳定、快速的发展。2002年，为共同管控争议，紧密与各方的合作，中国与东盟10国签署了《南海各方行为宣言》(以下简称《宣言》)，标志着海洋领域合作开启新的阶段。《宣言》提出各方可探讨或开展合作的优先包括海洋环境保护，并强调各方对合作模式、范围和地点应努力达成一致意见。遗憾的是由于《宣言》的性质定位及具体实施方法等方面的意见分歧，其所倡导的环保合作机制化建设未能正式启动，但《宣言》表达了各国海洋环保合作的意愿。为了落实《宣言》，中国与东盟国家之间在海上搜救、海洋灾害和生态资源方面已形成了一定的合作基础，还建立了外交高官热线海上搜救热线平台，以应对海上紧急事态，进行了中国-东盟海上搜救的沙盘推演和联合演习等，为日后的环保合作奠定了基础。

2009年，双方通过了《中国-东盟环境保护合作战略(2009-2015)》、2010年中国环境保护部成立了中国-东盟环境保护合作中心，成为落实双方环境保护合作战略及相关合作项目的主要实施机构和技术支撑力量。[18]2011年，中国和东盟制定了《中国-东盟环境合作行动计划(2011-2013)》，2013年，双方又通过了《中国-东盟环境合作行动计划(2014-2015)》、2016年，双方发布了《中国-东盟环境保护合作战略(2016-2020)》。[19]该战略的总体目标是希望通过协调和综合方法，加强中国-东盟在环境保护优先领域的合作，实现本区域的环境可持续性。为此，双方将在政策对话与交流、环境数据与信息管理、生物多样性和生态保护、促进环境产业和技术实现绿色发展等优先领域开展环境合作。

2012年1月，中国颁布了《南海及其周边海洋国际合作框架计划(2011-2015)》，在增进互信、互利共赢的原则下，与南海各国开展海洋领域的合作。[20]该框架计划开启了中国与东盟国家相关海洋管理部门、科研机构形式多样的务实合作，海洋议题越来越多地纳入领导人互访与对话机制。中国已牵头组织发起并实施了30多个合作项目；向印尼、马来西亚等东南亚国家提供了4个海洋观测站的仪器设备和环境预报系统。中方开展的东南亚海洋环境预报及减灾系统等项目，为南海及周边国家提供海洋环境预报公益服务。实施中国政府海洋奖学金计划，为周边国家培养了一批海洋科技与管理人才。2015年7月，落实《宣言》第十四次高官会通过了《建立三个技术委员会步骤非文件》，即建立“航行安全与搜救”、“打击海上跨国犯罪”及“海洋科研与环保”技术委员会，表明了双方海洋领域相关议题合作的扩大与深化。2016年11月，中国发布了《南海及其周边海洋国际合作框架计划(2016-2020)》，以推动“一带一路”建设为重点，确立了在海洋与气候变化、海洋环境保护、海洋生态系统与生物多样性、海洋防灾减灾、区域海洋学研究、海洋政策与管理和海洋资源开发利用与蓝色经济发展合作领域等7个方面开展合作的实施计划，进一步促进合作伙伴海上互联互通。[21]在中国-东盟框架下，诸多的合作机制陆续建立，使双方在低敏感海洋领域的合作程度和范围均得到拓展。2019年3月25日，中国生态环境部和东盟秘书处在北京联合举办了中国-东盟生态环保合作周系列活动。[22]

双边层面，2007年，中国与印尼签署了海洋领域合作谅解备忘录，开展了一系列双边和多边海洋科技合作项目，实施了海上联合科考活动并共建了中国在海外的第一个海洋联合观测站——巴东海洋联合观测站。2013年6月，中国与泰国在海洋领域的第一个联合研究实体——中泰气候与海洋生态系统联合实验室正式挂牌启用，标志着双方海洋合作的实质性进展，双方还开展了安达曼海内波对珊瑚礁生态系统影响的联合调查航次。此外，通过“中国-东盟海上合作基金”等经费支持，中国先后与南海多国开展了多项合作项目，促成了中泰、中印尼、中马(来西亚)海洋领域合作文件的签署，这些都标志着海洋合作成为了重要的议题。[20]

经过多年的努力，中国与东盟国家针对区域海洋环境问题的合作取得了明显的成效：一是通过大量的合作论坛模式保持了多边及双边机制的持续运行，推动了南海环境与可持续发展方面的交流与对话。二是通过中国与东盟的政府间会议，形成了涉及海洋领域实质内容的双边合作文件，建立了实体性的海洋科研合作机构或平台。三是签署了开展多方面合作意愿的文件，为各方开展南海海洋环境保护合作奠定了基础，[23]P153也为中国-东盟共建21世纪海上丝绸之路奠定了基础。但是，正如《中国-东盟环境保护合作战略2009-2015年》中指出的：“现阶段，缺乏有效的合作机制支持已逐步限制了双方环保合作的深入开展”。在现有南海海洋环境保护和治理难以取得实质性进展的情况下，中国和东盟的环境合作不仅需要在拓宽领域、丰富内容方面加以提高，更需要突破“瓶颈”，在完善现有进程、构建长效性机制方面做出共同的努力。在这方面，处于半闭海沿岸国家进行的区域海洋环保合作及其所形成的相关条约、运行模式和机制体制等，可以为中国-东盟的南海环保合作提供有益的借鉴。

三、他山之石：代表性区域海洋环保合作的经验借鉴

在已经建立了区域性海洋环境保护合作机制的海域之中，与南海情况相类似，最具有典型意义的模式包括波罗的海模式和地中海模式。这两个模式下合作机制的构建与运行颇具有代表性，它们对所在区域海洋环境的改善效果是显著的，其相关制度安排对中国-东盟南海海洋环境保护合作机制的构建具有重要的借鉴意义。

(一)波罗的海模式下的海洋环境保护合作机制

从地理环境来看，波罗的海也属于半闭海，周边国家与南海沿岸国一样重视各自的海域主张和海上通道，环保合作也始于海洋划界争议未完全解决的情况下。[24]P246从地缘政治来看，波罗的海沿岸9个国家，其中有8个属于欧盟，形成了欧盟国家+俄罗斯的合作格局，与南海地区东盟国家+中国的模式类似。波罗的海环保从双边合作开始，全面的合作以1974年签署的《波罗的海区域海洋环境保护公约》(简称《赫尔辛基公约》)为标志。作为世界上第一个综合性的海洋环保协议，《赫尔辛基公约》于1992年在原公约的基础上得到了更新，系统地调整海洋保护机制以应对新挑战。

《赫尔辛基公约》确定了由缔约国共同参与海洋环境治理的机制，适用整个波罗的海的海域和生物资源，7个附件形成针对具体污染问题和有关技术标准的相关规则。⑦该公约及相关的政府宣言、行动计划、建议等综合性地处理该区域的海洋环境问题，通过对污染防治措施的细化和最佳可用实践原则，应对当时已知的海洋污染物及生物过度利用的措施。[25]P49-50该公约形成的海洋环境保护体系及合作的主要制度安排包括：环境影响评估制度；污染事故的通知和协商制度；信息报告、交换、公开和保护制度；科学和技术合作制度；争端解决制度。[26]P39根据该公约建立的波罗的海海洋环境保护委员会负责监督公约的执行情况，制定保护措施和方法以及污染控制标准等，以确保实现减少污染的目标。该委员会下设委员会会议、代表团、秘书处和6个主要工作小组(生态系统方法执行小组、自然和生物多样性保护小组、陆源污染小组、海上小组、监测和评估小组、应急小组)。委员会会议每年举行一次；代表团一般一年举行两次会议；秘书处为常设机构，对委员会和代表团负责。在波罗的海模式下，各国加强了合作关系，通过区域部长级会议调整方针、总结经验。其中，欧盟的理念和海洋政策对于波罗的海的区域合作具有积极意义。可以说，欧盟的参与推进了该区域环保机制的运行。欧盟一方面代表其成员国进行内部的协调和监督，对外代表其成员国的立场进行合作，融入自身的环保合作机制，并在财政方面提供支持。[26]P53-54

波罗的海模式协定体系的特点是以总协定作出原则性规定，然后通过附件调整具体环保规则、标准和程序等，签约国家同时承担总协定及其附件中规定的义务。如果南海合作体系安排借鉴该模式，对于原则性条款，达成一致意见较为容易；但对于标准、程序等细节性内容和具体制度的谈判可能会存在一定的难度，比如，由于对某一具体问题的协调而耗时过长，影响进程，也可能出现谈判破裂导致合作机制的构建失败。另外，波罗的海模式下的各个附件对海洋污染问题“一视同仁”，重点领域不够突出，在资源有限的情况下，可能影响合作治理区域海洋环境的效果，需要南海各方在构建合作机制时注意改善。

(二)地中海模式下的海洋环境保护合作机制

地中海各方面的情况更加接近于南海，沿岸国家的数量多，政治、经济、文化差异大，是1974年联合国环境规划署建立的第一个“区域海洋项目”并制定行动计划的区域。作为较为成功的区域海洋环境保护合作机制，地中海模式采取了框架公约加议定书的模式。[27]P47其框架公约是1976年签署的《保护地中海海洋环境和海岸区域公约》(以下简称《巴塞罗那公约》)，1978年生效，1995年修订。经过修订后的《巴塞罗那公约》主要规定了缔约国的基本义务，确定各种海洋环境保护制度等；其附件为有关仲裁程序的规定。相关国家在签订框架公约时，必须至少批准一项议定书，其后可以根据自身情况批准其他的议定书。⑧由《巴塞罗那公约》及其7项议定书组成的巴塞罗那公约体系，构成了地中海海洋环境保护的区域性法律依据。[28]P24

地中海海洋环境保护合作机制不仅确立了防控各类海洋污染的具体标准，也确立了环境影响评估、污染监督、科学技术合作、信息公开和公众参与、污染事故应急、履约报告、财政制度和争端解决等制度。相应的组织制度安排包括：两年一届的缔约国成员大会和秘书处，特别是该机制下建立了永久性机构——缔约国大会及其下属机构地中海行动计划协调中心，后者作为地中海环境污染监控和研究规划的协调机制；地中海可持续发展委员会作为地中海行动计划的咨询机构。此外还有污染评估和控制项目组、各区域活动中心包括蓝色计划区域活动中心、优先行动项目区域活动中心、特别保护区区域活动中心、区域海洋污染事故紧急应对中心、信息和交流区域活动中心、清洁生产区域活动中心等。这些机构和组织的设立有效地保障了该区域海洋环境保护合作机制的有序运行。

统一的观念认同是地中海海洋环境保护合作的重要基石。地中海模式的成就还在于沿海国家在逐渐完善的体系下不断加强海洋保护合作，使沿岸国为了共同的紧迫目标暂时搁置其他冲突和分歧。为适用海岸区域综合管理制度，1995年《巴塞罗那公约》第1条在将适用范围扩大到缔约方内水的同时，第3条第3款明确规定了“本公约及其议定书的任何内容不损害任何国家与联合国海洋法公约有关的权利与立场”。1995年通过的《地中海特别保护区和生物多样性议定书》在将特别保护区制度的适用范围扩大至地中海所有海域、不论其法律地位的同时，第9条要求拟将部分或全部位于公海的海域纳入“地中海重要特别保护区清单”时，提案须由“相关的两个或两个以上相邻缔约方”提交，并向特别保护区区域活动中心提交介绍其重要性的报告，清单的最终订立还须经缔约方会议同意。这些措施在促进海洋环境保护合作更加科学化、制度化的同时，有效回避了海洋争端。

地中海沿岸各国国情差异巨大，履约能力也不同，因此该区域的海洋环保合作采用框架公约加议定书安排，具有较强的针对性与灵活性。框架公约规定合作相关的基本原则和一般义务，为沿岸国合作治理海洋环境提供了谈判和协调的机会，确保各方参与合作机制的普遍性；议定书针对具体的海洋环境污染问题，制定具体的解决方案、标准和程序，允许各国根据自身面临的环境问题，先承担起解决突出的海洋污染的责任，再根据自身履约能力决定签署其他议定书的进程。[29]P137地中海模式下合作体系的构建在循序渐进的进程中发展，能够在争取最多成员国参与的基础上协调各方履约能力的差异，尤其适用于南海周边经济发展水平存在较大差异的国家之间进行海洋环境保护合作。同时，地中海模式下的区域合作法律框架，机构设置(缔约国大会、秘书处及一些辅助机构，如成立“遵约委员会”核查执行情况等)，财政保障(建立地中海信任基金等)，技术合作与援助制度(优先满足发展中国家的需求)等等实践成果，都是值得借鉴的经验。[28]P25-26

四、合作新方向：机制构建与制度安排

合作机制的构建是一项复杂的系统工程，涉及各项制度的创设和完善，而且需要协调各个部分之间的互动关系和具体的运行方式，包括调整各要素之间的结构关系等。面对南海所面临的海洋环境污染风险和挑战，加之地缘政治因素的影响等，南海海洋环境保护合作机制的构建，需要应对的情况会更加复杂，进程会更具有挑战性，因此，中国与东盟各国需要从区域性法律文件的模式选择、合作机构的组织设置、制度安排、机制运行、资金的支持及法律进程等方面加以设计和调适。

(一)规则的调适：合作机制与模式的选择

机制构建和确立的原则是确保机制的一致性和有效性，以及实现目标的关键共识。考虑到南海区域内各方的政治制度、历史背景、追求具有共同利益的开发活动以及面临相似的环境问题与生态风险等因素，中国与东盟在推动南海海洋环境保护合作机制的进程中需要重点考虑区域合作途径的适宜性，国际合作规则的普适性等，以确保尽可能多的国家的参与合作进程中，而且相关的机制和规则能够得到最大程度的遵守。

1．南海环境保护国际合作的基本原则

虽然国际环境公约和软法性文件中明确规定了环境保护合作的基本原则，但南海环境保护法律体系的制定和机制的运行，应当与南海海域自然环境和政治环境的特征及具体情况相结合，遵循尊重主权和共同保护平等协商的原则。国家主权原则是处理国家间关系的基本原则，在构建南海海洋环境保护合作机制的进程中，应充分尊重南海沿岸各国的环境主权和海洋环境利益，搁置各国的海洋权益争议，共同以最大的诚意和实际行动保护海洋环境。“管辖权争端不应成为南海区域合作的障碍，国际上其他海洋区域内有领土争议的当事各方绝大多数已经接受了为避免环境持续恶化优先考虑在环境保护方面进行合作，协议各方可以在‘非不利条款’的基础上保留领土主权。”[30]P20对于合作新规则、新标准和程序等的制定应经过各方充分的平等协商，尊重各国根据本国国情和自身发展状况所做出的选择和决定。构建南海海洋环境保护合作机制是为了通过各国有效的合作，共同面对跨界性环境问题及其复杂性和不确定性，应采取切实的措施体现共同治理南海环境问题的集体意志。鉴于南海当前严峻的环境现实和生态风险等情况，中国-东盟框架下的环境合作应凸显预防原则的重要性，强调可持续发展及环境安全的理念，并作为合作的努力方向和长期追求的目标。一方面，全力“围剿”当前的重大污染源，避免海洋环境及资源遭到进一步破坏。同时，对可能影响环境质量的人为活动，要采取切实措施预防损害风险的发生。“防患于未然”应成为保护南海海洋环境合作的信条，采取预警原则尽量降低或消除污染发生的几率，减少事后治理的代价。此外，中国可以通过21世纪海上丝绸之路的建设，与东盟一道发展绿色产业，实现南海海洋经济的可持续发展。

2．南海环境保护合作机制的模式选择

如前文所述，区域海洋环境保护合作实践经过半个多世纪的发展，目前已形成多种区域性法律及机制安排，可供南海区域各国加以参考和借鉴。为确保环南海区域性环境保护合作的效果，合作模式的选择是至关重要的。根据南海的自然环境与地缘政治环境等现实情况，南海环境保护模式的选择可以分别借鉴“地中海模式”和“波罗的海模式”。如具体合作领域的切实义务，可以参考地中海模式，以框架性公约确保合作的基础稳固；而具体议定书的针对性较强，各国无论履约能力如何，都可以根据自己的实际情况，满足在一定程度上贯彻执行议定书内容的要求，保持一种弹性模式。同时参考波罗的海合作模式中的机制安排，建立多方参与的分层保障体系和运行机制。此外，波罗的海和地中海模式下的环保合作对于海洋划界争议的处理和争端解决等制度，也是特别值得南海国家借鉴的。

关于南海环境保护国际合作的机制化建设，在宏观把控方面，南海合作机制的建立应具有灵活性和实效性，周边国家需要认真考量是采取中国-东盟双边(大双边)合作协议还是东盟成员国内部小双边合作模式的选择，以共同完成后续相关法律体系的制定。显而易见，基于东盟内部协调一致后的大双边合作模式更容易达成一致，合作成本低，对相同的环境问题不需要重复谈判，具有效率高的优势。在组织设置方面，也不需要缔结多个内容相似的条约，可以避免机构重复设置和资源浪费的情况。对于应对超出本国管辖范围的跨界污染问题，尤其大型污染事故方面，大双边合作更容易整合资源和应急力量有效控制污染的扩散，以降低损害。因此，虽然实践中也存在其他合作模式，但中国+东盟模式应成为南海主要的合作模式。东盟成员国内部应妥善协调各方的利益诉求，争取签订由尽可能多的缔约国参与的大双边协定，为南海长效性的合作贡献力量，也为日后的东盟区域一体化进程奠定基础。可以预见，南海地区未来的海洋环保合作将延续既有的合作机制，以中国-东盟为主导的模式将在推动《宣言》实施和“南海行为准则”谈判的基础上，整合与完善现有的合作形式。利用“一带一路”倡议的实施和21世纪海上丝绸之路建设的契机，将沿线国家、地区和国际组织聚拢在南海环境保护的议题之下，共同搭建机制化的合作平台和机构，共创互利共赢的合作新格局。

3．南海环境保护合作的法律制度及基本内容

关于南海环境保护合作法律制度的制定，最重要的是要与相关的国际公约相协调，尤其以《公约》作为合作的起点。一方面落实《公约》第123条关于半闭海沿岸国家进行合作的要求，另一方面结合南海区域的特征与现实情况，通过合作方案将条款具体化。因此建议借鉴地中海模式制定框架公约和若干议定书的模式，通过框架性公约对保护区域海洋环境的国家义务、目标和原则等相关内容进行原则性的规定，确保合作的大方向；具体议定书则对解决具体海洋污染问题的标准和程序等执行方面的内容进行明确的规定和妥当安排。

第一，南海环境保护合作的重点应围绕陆源污染这一最大污染源的控制。这一议题的法律制度除反映《公约》的规定外，还应参考相关领域的全球性公约，借鉴其他区域规制陆源污染的条约规定及议定书内容等。第二，在防控船舶污染源方面，南海合作各方可参考专门的国际公约及其议定书，制定油污排放标准和安全作业制度等方面的规则和程序。第三，考虑到南海的航运压力和环境风险，应强调环境监测、通知和报告制度，特别注重对突发性污染事故的应急制度和污染事故的国家援助、联合行动等响应合作，以及高效的执行程序，联合制定不同情况下的合作预案和应对海上污染事故的标准和程序，以减少和控制突发性污染损害。第四，南海海域的另一主要污染源来自海上倾倒废物，因此区域性合作的法律制度应对此有所安排。相关议定书或协定的内容应符合相关国际公约的规定，并注意结合南海的实际情况，确立预防、援助和情报交换义务等制度。第五，南海海域存在着大量的油气田开发区块和钻井平台，对海底开发活动产生的污染源的规制可以分别在国家层面和区域层面进行。在国家层面，要求缔约国协调各自的法律和政策，对各自的海底开发活动进行有效控制和管理，包括授权有相应能力的主体进行开发活动和相应的环保设施配备等规定的落实；在区域层面，可以借鉴地中海和波罗的海模式下的相关管理经验，制定合作议定书，共同建立相关规则、科学标准和程序等。此外，缔约国应加强开展环境保护科学技术方面的合作，以便基于各自的环境保护需求及经济承受能力，联合制定开展污染治理合作的行为准则和应实现的环境保护标准及目标。

(二)结构关系和运行方式：合作机制的组织及机构设置

如前文所述，南海环境保护合作机制的构建需要在遵循国际法基本原则的基础上，通过框架公约和议定书的制定，确立合作的法律基础和行为准则，而对所制定法律制度相关内容的有效实施才能从源头上控制污染，使区域海洋环境得到切实的保护。为此，需要在组织及机构设置方面建立“决策机构、协调机构和执行机构”的合作机制。其中，缔约国大会作为南海区域性海洋环境保护合作事务的最高权力机构和决策机构，应进行精心的组织，当然也包括章程等相关规则的制定。缔约国大会可以参考国际惯例采取例会制和根据需要召开的特别会议制等形式来行使其决策和监督等职权。更重要的是，通过缔约国大会的区域平台，应使各国的环境理念和相互依存的意识得到提升，使其成为区域海洋环保合作最强大的驱动力之一。

南海海洋环境保护合作机制下的组织及机构设置可以充分利用现有的资源，如中国-东盟环境保护合作中心或东盟秘书处环境办公室，作为区域合作办公室，行使相当、但不限于秘书处的职能，为南海区域性海洋环境保护机制及框架公约和议定书等的执行提供全方位的支撑服务。根据需要，各缔约方可以通过国家缔结框架公约和议定书的形式，确立该机构为政府间合作组织的性质，以承担合作机制的组织和协调功能，协调对管辖范围内可能产生海洋环境污染活动的监控和管理，确保海洋环境保护标准和程序的实施及保护目标的实现。同时，为缔约国提供讨论环境问题的平台和信息交流与公布的枢纽，努力促进成员国、国际组织、区域组织等主体之间关于海洋环境保护方面的国际合作。此外，区域合作办公室还可以整合既有合作进程，充分利用东亚海区域海洋项目及其行动计划的前期成果等，着力推动海洋保护区、海洋示范区建设等，提升合作的效果。

除缔约国大会作为决策机构和区域合作办公室作为协调兼执行机构外，南海海洋环境保护合作和海洋污染问题的解决还需要一个专门的机构——法律与技术委员会，为履行区域海洋环境合作公约及议定书提供科学及技术方面的专业咨询，协助制定行动计划、污染治理项目和措施等。波罗的海和地中海模式下海洋环境治理系统的建立和成功实施，在一定程度上得益于权威的专家和学者的专业知识和影响力。在南海地区，虽然专家和学者群体在促进环境保护国际合作方面的作用较为有限，但为了确保海洋环境保护机制的成效和保护目标的科学性，实有必要成立法律与技术委员会。作为常设机构的法律与技术委员会的成员由来自沿岸各国的海洋环境保护方面的专家和学者组成，尤其需要聘用那些既能够从全局角度考量海洋环境与生态问题，又知悉环境保护合作规律的科学家等专业人士，以期在制定海洋合作机制及污染治理系统的进程中发挥重要的指引作用。该委员会可根据议题或任务需要不定期召集会议，有针对性地解决合作中涉及的具体问题，包括对缔约国大会决定制定的海洋环境标准等提供咨询意见，确保为保护海洋环境而实施的具体措施的可行性和科学性等。尤其在处理不同来源的海洋污染和污染事故应急等方面，需要具备完善的专业知识，才可能更好地为决策者提供决策依据。

(三)合作机制的保障:法律义务及强化措施

为了提高各缔约国合作治理南海区域海洋环境污染的能力，确保南海海洋环境保护合作机制的长效性，需要建立适用于各种海洋污染源的法律制度，以更有针对性地解决海洋环境污染问题，使《公约》对国家保护海洋环境的条约义务得到具体化和制度化的实施。如依据《公约》第198条，各国应履行的损害通知义务；依据第199条，各国应努力建立污染事故应急制度。⑨这既是南海周边各国应承担的条约义务，也是国家间加强信息交流、开展海上互助合作，更迅速和有效地应对突发性污染事故的应然选择。

《公约》在第200条要求各国在环境保护方面履行情报和资料的交换义务。在南海区域海洋环境保护合作机制内，各缔约国还应承担相关信息的收集和共享义务，通过信息共享制度贯彻合作原则。这方面中国-东盟的合作已具备良好的基础，如双方已建立了信息共享数据中心，初步实现了信息和数据的交流和公开。在政策、法规、信息和人员的交流渠道和信息交换机制方面，中国与东盟在部长级对话的基础上建立了管理热线等工作机制。此外，中国和东盟联合编写主题为“共同迈向绿色发展”的《中国-东盟环境展望报告》，以记录和反映双方环境领域的联合研究活动及合作最新进展等。

环境标准制度是预防和治理海洋环境污染、保护海洋环境的重要参考尺度，体现了一定时期内海洋环境保护的努力方向和目标，也是履行《公约》规定的具体履约行动。⑩为实现南海区域海洋环境保护的目标，南海各国应注重协调各自的国内立法和政策，建立协调统一的海洋环境质量标准、污染物排放标准、处理数据的技术性和方法性规范等。《公约》第204条规定了“对污染危险或影响的监测”义务，包括监测“海洋环境污染的危险或影响”，以及缔约国“所准许或从事的任何活动的影响”等。通过对海洋环境监测所获得的基础数据和信息的利用，可以为治理海洋环境污染提供参考。南海各国应致力于协调各方力量共同开展区域海洋环境的监测工作，并通过持续的努力合作建立海洋环境监测系统。《公约》第206条规定了国家应承担“对各种活动的可能影响的评价”义务。环境影响评估制度是对环境影响评价的范围、内容，编报和审批环境影响报告书、报告表、登记表的程序等方面所作的规定的总称，是贯彻预防原则的具体体现。[8]P79从整体上看，海洋环境标准、环境监测和评估制度的制定和实施对南海区域环保合作实践意义重大，缔约各方应尽最大努力确保这些制度的实施与效果。

为保障南海海洋环境保护合作机制的有效运行和环境治理措施的实施，合作机制下的资金保障制度的重要性是毋庸置疑的。为此，各缔约国在资金的筹措与管理和使用方面应予以重视，建立必要的规章制度，包括规定各国的最低注资标准等，以确保具备必要的资金，以支撑机构的运行和各项环境保护项目的执行。各合作主体应注意增加融资途径，多方拓展资金的来源，包括促进企业与社会公众的参与等。同时严格对所筹措资金的管理和使用程序，确保经费的合理使用和决策的透明度，重点保障对优先项目和关键议题的支持。

南海地区存在着错综复杂的海洋权益矛盾，在此基础上的环境保护国际合作需要审慎对待机制运行进程中出现的争议和矛盾。通过争端解决制度和纠纷处理程序，妥善处理可能发生的因条约解释或适用产生的纠纷，这也是南海周边各国应承担的条约义务。根据《公约》第281条第1款和第282条规定，各国有权自行规定和平解决争端的程序，对海洋环境问题引发的争端加以解决。除了在合作机制内部寻求争端解决的途径外，缔约国也可以按照《公约》规定的程序寻求外部途径解决争端。

总之，在挑战与机遇并存的发展形势下，中国与东盟及南海各方应整体把握本区域海洋环境保护合作法律制度框架的构建和运行，确保构筑多方共同承担责任和风险的新型合作机制和保障体系，为制度创新提供系统、明确的发展思路与方向。

五、共赢目标与前景展望

南海对于沿岸国而言，是重要的资源基地、海上运输通道和外汇来源渠道。南海沿岸各国高度依赖该海洋区域发展渔业、旅游业等海洋产业，以支撑各自国家国民经济的发展。当前，南海周边沿岸国在依赖南海实现其国家利益的同时，也使南海面临着诸多环境与生态风险，而且区域内海洋环境保护领域规范体制构建的滞后、甚至是缺失，使各国面临严峻的环境挑战。从区域层面，南海是半闭海，需要沿岸国承担保护南海海洋环境的义务；从地理因素和现实情况而言，南海也亟需开展环境与资源的国际合作保护行动。事实上，海洋环境保护方面的国际合作是区域内各国唯一明智的政策选择。

在当前的南海形势下，中国推行的“一带一路”建设为区域海洋保护合作机制的构建开启了前所未有的机遇期。首先，经历了“南海仲裁法律战”风波之后，南海各方的政治能力和外交智慧得到历练，维护地区的和平稳定和繁荣发展的期盼空前高涨。当前，中国和东盟在有效落实《宣言》的基础上，积极推动“南海行为准则”的磋商。[31]2018年8月，中国与东盟已就“南海行为准则”单一磋商文本草案达成一致，海上务实合作取得了积极进展。[32]2019年5月18日，落实《宣言》第17次高官会在中国杭州举行，各方对于全面落实《宣言》和积极推动海上各领域合作达成共识，同意争取早日达成“南海行为准则”，并审议更新《落实<宣言>2016-2021年工作计划》，确定了一批新的海上务实合作项目。[33]如果双方能够在“南海行为准则”磋商的进程中，推动海洋环保合作机制的构建，可能实现事半功倍的效果，有助于“解锁”“南海行为准则”后续磋商的敏感议题。其次，“一带一路”倡议是中国今后对外合作的总纲领和对外关系层面具有重要区域影响的国家战略。多年来，中国与东盟国家之间开展了一系列海洋合作的实践，其中许多都涉及到海洋环保，虽然存在种种局限性，但为中国与东盟共同引领南海的海洋环境保护机器合作机制的构建奠定了坚实的基础。中国-东盟应在既有合作进程的基础上，抓住机遇，开创环保合作新局面，建立起长效性的海洋环保合作机制。结合中国在海洋环境保护与渔业资源养护等领域的优势，中国可以资助建立以南海为空间范围的合作项目并承担相应的机构运行及管理费用，推进环保产业等领域的合作。当然，中国要引领区域性规则的制定，也需要进一步完善海洋环境领域的国内法规。再者，国际社会对海洋污染治理和环境保护理念及要求的提升，对构建南海环保合作机制具有促进作用。国家管辖范围外海域生物多样性保护多边协定(BBNJ)谈判的最新进展，包括海洋保护区等划区管理工具的推广和应用、环境影响评估的广泛适用等，对南海各国海洋法立场和国家实践及区域合作产生积极影响，有助于减少合作阻力。最后，中国积极推进的“一带一路”建设和构建人类命运共同体的实践，开启了南海环境保护合作的机遇之窗。建立南海海洋环境保护合作机制需要在良好的政治氛围中开展，落实《“一带一路”建设海上合作设想》为南海各沿岸国合作提供了有力的支持平台和空前的合作契机。虽然合作机制的构建需要通过南海的沿岸国在达成共识基础上的共同努力，而且环保合作机制本身受到政治意愿和经济实力的制约，但是作为南海资源与环境的主要受益国，中国的政治意愿和资金投入具有决定性的意义。中国-东盟应优先推动南海环境保护合作的法理化和机制化建设，以期推动南海海上合作利益共同体的形成。

在提升对环境保护合作机制的积极性和重视程度方面，中国需要努力提高自身的环保意识和科学支撑体系建设，为相关合作奠定理念基础和技术准备，如应当充分借鉴代表性区域海洋环保合作的经验，在人类命运共同体、南海命运共同体思想的指引下，遵守共建原则、坚持合作机制，培育南海“社区”的观念。通过环境保护领域的合作实践，为解决南海争端营造良好的氛围。目前，南海的现实条件适合推进海洋环保公约的建立，但海洋环保处于各方利益关切的重叠区域，要建立良好的法理框架，需要做到理念的引领和认知的相一致。中国-东盟应积极推动南海环保合作基本原则的法理框架的构建，为未来更广泛的南海合作提供发展方向。与其他领域的合作相比，南海海洋环境保护的国际合作，符合周边国家的共同利益和经济追求，政治分歧和阻力也相对较小。在路径选择上，可以采取多边路径与中国+东盟双边路径相结合的方式。在技术层面上，应在充分考虑南海海洋生态系统整体性和完整性的基础上，并在这一海域适用统一的环境标准、协调一致的管理规则，避免管理的碎片化。在节奏的把控上，可以在先易后难的渐进态势下分阶段进行。在充分调动各方合作意愿的基础上，先制定海洋环境保护合作的共同行动指南和基本纲领，然后再进行海洋环境保护合作的具体内容的谈判，推动合作协议的签署，并据此开展海洋环境保护合作的行动。

区域合作会牵涉各方利益分配及责任承担。由于南海有其独特的历史背景、经济社会文化和国际政治现实，东盟各国的发展水平不同、利益诉求多元，因此加强政府间沟通是达成合作共识与采取具体行动的重要保障。在海洋权益争端尚存的情况下，今后域外国家插手南海局势，将南海变成地缘政治的角力场的可能性仍然存在。地缘政治的新动向将持续考验中国-东盟关系和东盟内部成员国之间的关系，而海洋环境保护合作机制的构建将有助于控制南海局势的升温和异动。在区域层面上，被大多数成员国一致遵守的合作机制，在一定程度上可以屏蔽少数国家对南海的介入。即便如此，中国仍需要对域外国家可能带来的挑战进行新的判断，并在区域层面作出适当调整。中国与东盟各国本着求同存异的精神，能够及时协商和解决合作中出现的问题，共同营造良好的政策环境，共同创建和完善南海海洋环境保护合作的范式和方法，为南海区域的和平发展与国际合作开创新的局面。

注释：

① 《联合国海洋法公约》于1982年12月10日签署，1994年11月16日生效，全文见“联合国海洋法公约”，联合国公约与宣言检索系统，https://www.un.org/zh/documents/treaty/files/UNCLOS-1982.shtml，访问日期：2019年10月11日。

② 南海周边的国家除了中国之外，还有越南、柬埔寨、泰国、马来西亚、新加坡、菲律宾、文莱、老挝(此区域唯一的内陆国)和印度尼西亚等国，以上这些国家海域情况的介绍，参阅Mark J.Valencia, The South China Sea: Prospects for marine regionalism, Marine Policy, 1978, Vol. 2, No. 2, p. 87。

③ 陆源污染是海洋环境污染的最大污染源，约占80%。南海周边国家沿海经济带高速发展，工业和人口向沿海集中，向南海排放的垃圾、废水、废弃物、有毒有害物质每年持续增长。参见朱庆林、郭佩芳、张越美：《海洋环境保护》，中国海洋大学出版社2011年版，第89页。船舶污染是海上油污染的主要来源，船舶污染物有上千种，造成海洋生物大量死亡或质量下降，最终通过食物链危害人体健康。参见朱华友、鞠海龙：“南海航行安全对世界经济的影响”，《南洋问题研究》2006年第3期，第16页。P. R. Churchill and A. V. Lowe, The Law of the Sea, Manchester University Press, 1999, pp. 329-330.

④ 《国际公法百科全书》中对“软法”的定义是：“包括那些不具有严格的约束力，同时又不是完全没有法律效果的规则。”R. Bernhardt ed., Encyclopedia of Public International Law, Instalment 7, Elsevier Science Publisher, 1984, p. 62. 王铁崖认为“软法”是指在严格意义上不具有法律拘束力、但又有一定法律效果的国际文件。见王铁崖：《国际法》，法律出版社1995年版，第456页。

⑤ 任洪涛将其归纳为海洋环境管辖对象的冲突、海洋环境管辖范围的冲突以及海洋环境管辖机构权限的冲突。参见任洪涛：“论南海海域环境保护管辖的冲突与协调”，《河北法学》2016年第8期。

⑥ 当前有9个成员国为南海国家：柬埔寨、中国、印度尼西亚、韩国、马来西亚、菲律宾、新加坡、泰国、越南。

⑦ 附件分别是对有害物质的规定、最佳环境措施和最佳科技的使用标准、防治陆源污染、船舶污染、倾倒源污染、近海装置污染的标准和措施、污染事故应急规则。

⑧ 各方先后议定了1976年《防止和减少船舶和飞行器倾倒污染地中海和海上焚烧的议定书》，1995年修订；1976年《关于紧急情况下合作应对油污和其他有害物质污染地中海的议定书》，为2002年《关于紧急情况下合作防止船舶污染地中海的议定书》取代；1980年《防止陆源和陆地活动污染地中海的议定书》，1996年修订；1982年《关于地中海特别保护区的议定书》，为1995年《关于地中海特别保护区和生物多样性议定书》取代；1994年《防止勘探、开发大陆架、海床和底土污染地中海的议定书》；1996年《防止跨界运输和处理危险废弃物污染地中海的议定书》；2004年生效的《保护海洋和地中海沿岸地区环境公约》；2008年《地中海海岸区域综合管理议定书》。

⑨ 《公约》第198条规定：“当一国获知海洋环境有即将遭受污染损害的迫切危险或已经遭受污染损害的情况时，应立即通知其认为可能受这种损害影响的其他国家以及各主管国际组织。”第199条规定：“各国应共同发展和促进各种应急计划，以应付海洋环境的污染事故。”

⑩ 《公约》第201条规定，各国应“直接或通过主管国际组织进行合作，订立适当的科学准则，以便拟定和制订防止、减少和控制海洋环境污染的规则、标准和建议的办法及程序”。