■文／向春华

核心提示：在独生子女死亡后要求判令国家卫生和计划生育委员会（简称国家卫计委）给付一次性国家行政补偿，要求认定国家卫计委违法增加公民义务、拒绝履行补偿责任已构成行政不作为，属于国家政策调整范围，不属于人民法院行政诉讼受案范围。在前述诉请不属于人民法院受案范围的情形下，要求法院审查《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》的诉讼请求亦不符合起诉条件。

基本案情

靳某与杨某两人认为，依据《人口与计划生育法》及其释义的规定，国家卫计委是负责全国计划生育工作的行政部门，负有促进家庭幸福、拟定计划生育工作方针政策、建立健全计划生育奖励和社会保障制度等行政职责，其作用包括避免计划生育政策的负面影响和弥补计划生育给公民和家庭带来的损失。然而国家卫计委从《人口与计划生育法》实施至今，没有依法建立各项保障制度和生育保险制度，将独生子女家庭置于公共政策存在的风险中而不顾，违背《人口与计划生育法》的原则和规定。由于生命存在风险，任何一个独生子女都可能出现意外，而承担公共政策的风险不是公民的法定义务，公民承担了不属于义务范畴的政策和法律风险，就应该依法得到国家的补偿和保障，如果没有补偿和保障，就造成违法增加公民义务。靳某和杨某从2010年开始多次诉求建立计划生育家庭养老保障制度、申请国家补偿，但国家卫计委一直推脱责任。靳某和杨某同时认为，国家卫计委等部门《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》（国卫家庭发[2013]41号）没有严格依法制定，存在很多弊端。首先，这个文件是扶助制度，没有涵盖权益损失补偿内容，违背了《人口与计划生育法》保障公民基本权利和权益的法律原则；其次，扶助没有严格的标准，势必造成受害人权利的第二次受损。2015年5月4日，靳某和杨某起诉国家卫计委行政不作为，提出：（1）认定国家卫计委违法增加公民义务，拒绝履行补偿责任，已构成行政不作为事实；（2）判令国家卫计委给付起诉人一次性国家行政补偿，数额为106.8万元人民币，每个人的补偿标准计算公式为：人均可支配收入×（平均寿命-孩子成活年龄）÷2；（3）审查《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》，认定制定该文件构成行政乱作为的事实。

审判

一审法院认为，根据法律规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。人民法院应当依照法律规定，对法定的主管事项行使管辖权。经审查，本案中起诉人靳某、杨某所诉事项属于国家政策的调整范围，所诉请求涉及相关法律规范的制定和完善，不属于人民法院的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、第五十一条第二款、第八十五条，《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》第十条第（六）项之规定，裁定不予立案。

靳某、杨某不服一审裁定，提起上诉，其上诉理由为：（1）一审裁定认为上诉人所诉事项属于国家政策调整范围是错误的，因为上诉人所诉事项是依据《人口与计划生育法》第一条、第二条第三款、第四条第一款、第六条、第二十四条、第四十四条，《行政诉讼法》第二条、第十二条（六）（九）（十二）款、第五十三条等法律条款，向一审法院提起行政诉讼，这些法律条款应该不属于国家政策调整范围。起诉人所诉事项哪一条属于国家政策调整范围，裁定书应明确法律依据。（2）一审裁定认为上诉人所诉请求涉及相关法律的制定和完善，不属于人民法院受案范围。首先，裁定书应载明起诉人所诉请求哪一条涉及了相关法律制定和完善；其次，裁定书应明确指出所诉请求涉及到哪一个相关法律的制定和完善。上诉人始终认为法律的制定是完善的，所诉请求就是依据《人口与计划生育法》和《行政诉讼法》提出的，所诉请求中并无制定和完善法律内容，法院应依诉讼事实裁定。上诉人认为，被上诉人没有依法履职，没有依法制定具体的行政制度，行政自由裁量不当，造成行政相对人权益权利受损，法院应依法立案。一审裁定缺少事实和法律依据，故提起上诉，请求依法撤销一审裁定。

二审法院认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，其请求事项应当属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，上诉人提起诉讼，请求法院认定国家卫计委违法增加公民义务，拒绝履行补偿责任，构成行政不作为；请求判令国家卫计委给付上诉人一次性国家行政补偿，上述事项属于国家政策调整范围，不属于人民法院行政诉讼受案范围。上诉人提出审查《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》规范性文件的请求，依据《行政诉讼法》第五十三条之规定，当事人在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求就该行政行为所依据的规范性文件进行附带性审查，现因上诉人提出的其他诉请均不属于人民法院受案范围，其提出的审查规范性文件的诉讼请求亦不符合起诉条件。故对上诉人靳某、杨某请求撤销一审裁定的请求本院不予支持；一审裁定正确，应予以维持。裁定驳回上诉，维持一审裁定。[（2015）一中行初字第1367号；（2015）高行终字第02009号。类似案件还可参见北京市高级人民法院（2015）高行终字第02020号行政裁定]

评析

本案属于因为独生子女伤残、死亡，而导致其家庭（包括伤残时的独生子女本人）困难的扶助问题，该问题属于社会保障的一个重要方面。虽然从我国现行诉讼法律体系角度来看，法院的裁定结果应予赞同，但其中所揭示的立法（广义而言，包括行政机关规范性文件的制定）、制度完善、公民诉求保障机制等问题值得进一步探讨。

█ 一、独生子女伤残、死亡扶助/补偿制度

抛开现行具体的法律规则不谈，纯粹从理论上来说，靳某和杨某的要求并非没有道理，这不仅是近些年社会争议的热点问题，很多专家学者对此也提出了诸多建议，国家法律和行政部门的相关文件对此也有所涉及。

计划生育政策是我国长期坚持的基本国策，独生子女政策奉行多年。经过多年运行，该政策的不良后果也渐为人知，其中之一就是独生子女伤残和死亡后对家庭造成的诸多创伤，包括对父母实际会产生的养老保障的损失。早在2001年的《人口与计划生育法》中，对此已经有所回应。该法第二十七条规定：自愿终身只生育一个子女的夫妻，国家发给《独生子女父母光荣证》；获得《独生子女父母光荣证》的夫妻，按照国家和省、自治区、直辖市有关规定享受独生子女父母奖励；法律、法规或者规章规定给予终身只生育一个子女的夫妻奖励的措施中由其所在单位落实的，有关单位应当执行；独生子女发生意外伤残、死亡，其父母不再生育和收养子女的，地方人民政府应当给予必要的帮助。

由于我国人口结构和生育政策的变化， 全国人大常委会于2015年12月决定对《人口与计划生育法》进行了修改。修改后的第二十七条规定：在国家提倡一对夫妻生育一个子女期间，自愿终身只生育一个子女的夫妻，国家发给《独生子女父母光荣证》；获得《独生子女父母光荣证》的夫妻，按照国家和省、自治区、直辖市有关规定享受独生子女父母奖励；法律、法规或者规章规定给予获得《独生子女父母光荣证》的夫妻奖励的措施中由其所在单位落实的，有关单位应当执行；获得《独生子女父母光荣证》的夫妻，独生子女发生意外伤残、死亡的，按照规定获得扶助。即第二十七的第一款和第四款进行了修订，实质在于第四款。

第四款的变化主要在四个方面：一是将获得给付的对象限制为获得《独生子女父母光荣证》的夫妻，原规定则无此限制。从文义解释来看，在原规定下，“伤残、死亡独生子女”的父母即便没有获得《独生子女父母光荣证》，也有权获得相应帮助；修订后，“伤残、死亡独生子女”的父母没有获得《独生子女父母光荣证》则不能享受该项待遇。该修订存在不妥。一方面，修订后的规则强化了《独生子女父母光荣证》的作用和功能，虽然这仅仅是针对实行独生子女政策的时代，但是这种强化和我国当下“去独生子女化”的时代背景不相吻合；另一方面，从社会保障理论来看，社会保障待遇的给付更多基于风险之需求，同为“伤残、死亡独生子女”的父母，不管有没有《独生子女父母光荣证》，损害都是相同的，没有区别对待的理论基础。二是给付条件有所不同，修订前强调“父母不再生育和收养子女”，修订后则取消了这一规定。取消并不意味着不再需要这一条件。因为新规强调了《独生子女父母光荣证》，而领取该证必须终身只生育一个子女。由于该项待遇是针对独生子女伤残、死亡后对其父母的保障，因此强调不再生育并无不可。但是对于发生收养者，仍给付该项待遇值得赞同。因此新规的改革是可取的，但是应当明确作出规定，而不是通过《独生子女父母光荣证》这一不合理的要求间接确定。三是给付主体的变化。原规定此项待遇由地方人民政府负责，而新规则取消了这一规定。根据《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》的规定，该项待遇由中央财政和地方财政共同负担，显然更为可取。四是将待遇的性质由“帮助”改为“扶助”。“帮助”隐含有施舍的属性，至少不属于受助人的权利，也不属于实施主体的义务——既然是帮助就可以帮也可以不帮。“扶助”相对而言更为中性，体现了社会保障由“施舍”向“权利”观念的演进。即便如此，从社会保障基本权利的视角来看，“扶助”仍然是不够的，既没有标明这是相应主体的权利，也没有明确这是政府的义务。

当事人诉称，国家卫计委没有依法建立各项保障制度和生育保险制度——关于生育保险的说法当然是错误的，将独生子女家庭置于公共政策存在的风险中而不顾，违背《人口与计划生育法》的原则和规定。从理论上来说是成立的。即便从《人口与计划生育法》的原则规定来看，正如《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》所述，当独生子女伤残、死亡时，其家庭会“在生活保障、养老照料、大病医疗、精神慰藉等方面遇到一些特殊困难”，因此政府有义务建立“独生子女伤残、死亡”补偿制度。独生子女政策必然产生特定的风险，由其家庭独自承担这一风险是不正当的。

█ 二、可诉性争议与救济程序

承认当事人诉求的正当性仅仅是基于“理论上”的考虑。除了存在前述问题之外，《人口与计划生育法》关于此项制度的最大缺陷在于，其第二十七条第四款的规定仍然只是宣示性或象征性条款，难以作为实际的权利主张依据。

《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》规定，自2014年起，将女方年满49周岁的独生子女伤残（被依法鉴定为三级以上伤残）、死亡家庭夫妻的特别扶助金标准分别提高到：城镇每人每月270元、340元，农村每人每月150元、170元，并建立动态增长机制。中央财政按照不同比例对东、中、西部地区予以补助。该文件还对参加城乡居民基本养老保险的缴费补贴、60周岁及以上的计划生育特殊困难家庭成员特别是其中失能或部分失能人员优先入住政府投资兴办的养老机构、发放护理补贴、医疗救助、再生育的技术服务等作了比较全面的规定。然而这些规定仍然主要是原则性、建议性的，而非对于独生子女伤残、死亡家庭的授权性规定，如果没有更为具体的法律规范，仍然无法实施；即便有更为具体的规定，但由于不够完善，在实施中仍然可能存在诸多问题。

仅以北京市为例，其虽然作了更为具体的规定，但要求必须已领取了《独生子女父母光荣证》，那么是否应当领取《独生子女父母光荣证》就会成为前置性争议问题；没有领取该证，就会成为领取待遇的“拦路虎”。北京市还要求证明“属于死亡情况”，包括公安机关出具的确认死亡证明；现已退休的由原工作单位出具证明，无单位的由户籍所在地村居委会出具证明。此项要求排除了很重要的一种情形——独生子女失踪（多为拐卖）。北京市规定，扶助对象再生育或合法收养子女后终止领取扶助金。不管具体规则是否存在缺陷，对于北京市户籍人口来说，至少相当部分的独生子女伤残、死亡的父母符合享受独生子女父母特别扶助金，在这种情形下，独生子女父母特别扶助金政策具有可诉性；符合享受待遇条件的公民，在法定给付主体拒绝给付时，有权通过司法程序维护自己的权利。

对于虽然有具体规定，但是不符合该具体规定的公民，则不具有获得该项待遇的权利。在此种情形下，具体规定存在瑕疵，根据我国《行政诉讼法》等规定，法院对此类案件同样不能受理，亦无权作出裁判。对于尚无具体规定的地区，则也难以认为公民具有获得独生子女父母特别扶助金的权利，法院亦不能受理此类诉讼请求。这些情形在某种意义上是由于行政部门怠于行使法律规定的职权——包括《人口与计划生育法》和《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》的规定，当然背后的原因可能更为复杂，例如地方财力不足。相关当事人可以将自己的诉求直接向主管部门提出，也可以通过人大代表、政协委员提出相关议案和建议，督促相关部门出台具体的规范性法律文件予以明晰，或者拟定地方性法规乃至行政法规。在条件成熟时，也可以通过修订《人口与计划生育法》或出台专门的法律予以明确。

对于是否符合具体规定存在争议的，公民可以通过司法程序定分止争，这主要属于法律适用、法律解释范畴。■