赵云皓，卢静，辛璐，逯元堂，田雪，徐志杰

（生态环境部环境规划院，北京 100012）

1 引言

目前，我国的生态文明建设处于关键期、攻坚期、窗口期，推动生态环境保护发生历史性、转折性、全局性的变化。新时代做好生态环境保护需要全社会的共同参与[1]。党的十九大提出“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”。民营企业是我国经济的重要组成部分，是创造市场活力、拉动经济增长的基本力量[2]。

生态治理是通过综合管控、系统修复等举措，解决生态环境退化问题，主要包括：水环境综合整治、区域矿山与污染场地修复、湿地保护、荒漠化治理等，是公益性强、周期长、投入高、难度大、见效慢的系统工程。民营企业具备开拓精神、创新意识，有机制灵活、市场适应性强、转型发展快的特点，已成为生态治理的生力军。截至2018年11月底，我国生态建设和环境保护政府和社会资本合作的440个落地实施项目中，民营社会资本承接189项，占比43%；投资1800亿元，占比35%。民营企业参与生态治理，对提高生态治理效益，促进民营经济发展，具有重要的现实意义。

库布其沙漠总面积1.86万km2[3]。民营企业亿利资源集团有限公司（以下简称“亿利集团”）依照“绿起来与富起来相结合，生态与产业相结合，企业发展与生态治理相结合”的发展思路，通过实施综合举措，发展起了第一产业、第二产业、第三产业融合互补的千亿级沙漠生态经济，治理了1/3的库布其沙漠，探索出“治沙、生态、产业、扶贫”的可持续发展之路[4]。“亿利库布其治沙模式”受到了广泛关注和高度赞誉，亿利集团荣获联合国环境奖，库布其沙漠亿利生态示范区获评“绿水青山就是金山银山”理论实践创新基地。本研究基于对亿利集团库布其治沙经验和面临的主要问题的分析，针对性地提出推动民营经济参与生态治理的举措建议，为各地研究制定引入民营企业投入生态治理、发展生态经济的相关政策，提供参考和借鉴。

2 库布其治沙历程

亿利集团库布其治沙历程可总结为被动投入期、产业化治沙期以及快速发展期三个阶段。

2.1 被动投入治沙期（1988～2002年）

1988年前，亿利集团是在沙漠的腹地杭锦旗里的一个盐场。在未治理前，风沙肆虐，每年沙尘暴灾害天气高达百场。治沙工作对于盐场的发展以及百姓生活的重要性可想而知，于是当时的亿利集团从每吨盐的销售收入中提出5元钱（当时每吨盐的利润为10多元钱）用于治理沙漠，并组建了一支由27人组成的林工队，开始在盐场、公路周边植树固沙，以防止流沙侵袭，保护盐湖和盐场，维护盐厂的正常生产和盐场产品的向外运输。

2.2 产业化治沙期（2003～2011年）

盐湖保住了，企业发展了，亿利集团进一步认识到，治理必须导入产业化、规模化，才能保障可持续，才能让库布其治沙由“公益事业”变成产业驱动。亿利集团开始用固氮量大的甘草治沙改土，研发了甘草良咽等产品，形成了完整的产业链，并成为亿利集团产业化治沙的初始产业[5]。在生态改善的基础上，亿利集团形成了“1+6”立体循环生态产业体系，实现了绿化一座沙漠，培育生态修复、生态农牧业、生态健康、生态旅游、生态光伏、生态工业六大产业。产业化治沙进一步解决了“钱从哪里来”“利从哪里得”“如何可持续”的问题，在治理当地生态环境的同时，也带动了地区内经济的发展。

2.3 快速发展期（2012年至今）

当前，生态文明建设上升到国家战略高度，“绿水青山就是金山银山”理念，为美丽中国建设指明了方向[6]。亿利集团的库布其治沙模式也受到了高度肯定，先后在科尔沁沙地、乌兰布和沙漠、腾格里沙漠、塔克拉玛干沙漠等地区推广，并逐步走向世界。以联合国环境署库布其“一带一路”倡议沙漠绿色经济创新中心为平台，中国库布其治沙经验和成果广泛传播到埃塞俄比亚、肯尼亚、加纳等非洲沙漠国家，以及哈萨克斯坦、蒙古国等亚洲国家。

3 库布其治沙经验分析

3.1 生态治理观念的转变，坚定了治沙信念

20世纪90年代初期，受沙尘暴的侵扰，治沙修路成为关系企业生死的大事，位于库布其腹地的亿利集团开始了治沙之路。随着治沙工作的不断探索，并逐渐取得成效，亿利集团转变了观念，看准了沙漠有三个宝“光热、土地和沙生药用植物甘草”，将治沙公益事业向市场化、产业化转化，将“沙害变成沙利”。随着生态文明思想、绿色发展理念以及“绿水青山就是金山银山”的科学论断不断深入人心，库布其沙漠治理成为“两山”理论的典型实践，证明了生态治理与经济发展可以和谐统一。

3.2 治沙与产业有机融合，实现可持续发展

亿利集团治沙工作最早的资金来源是企业的利润。为保证企业赖以生存的盐湖不被沙漠掩埋，建立起常规的沙漠治理团队和稳定的投入机制，从每吨盐产品的利润中拿出5元作为治沙资金。沙漠环境的改善促进企业产量的不断提高，同时，企业因地制宜地引进了甘草等颇具经济价值的治沙型经济植物品种，并不断延伸甘草种植与工业加工产业链条，逐步发展生态健康、生态旅游、生态农牧业、清洁能源和绿色金融等，实现了“向沙要绿、向绿要地、向天要水、向光要电”[7]，真正把生态与产业相结合，企业发展与生态治理相结合，最终形成第一产业、第二产业、第三产业融合发展的沙生态产业体系，提高了企业利润增长点，实现了治沙可持续。

3.3 引入多元主体参与，不断提高治沙效益

亿利集团的治沙观念改变了防沙治沙完全靠政府投入的传统思维，引进了市场运作和利益共享的机制，推进了政府、企业和农牧民的紧密合作，协力治沙，提高了治沙效率与效益。1）在引入农牧民参与方面，通过返租农牧民沙漠、包种到户、用工到户，为农牧民生产提供技术支持等举措，使得当地农牧民通过出租荒沙地、土地入股、从事栽树、种草、灌溉农业活动以及旅游服务等方式，实现增收致富，调动沙区农牧民参与沙漠生态治理的积极性。2）在引入其他企业和机构参与方面，引进万达、泛海、均瑶、正泰、传化等知名企业和蚂蚁森林、兴全基金、兴业证券等金融、互联网机构，发挥各自优势，共同打造沙漠生态产业链，提高治沙效率与效益，同时促进了地区经济发展，产生了巨大的社会效益。3）在国际社会参与方面，联合国环境署、世界自然保护联盟、联合国防治荒漠化公约、联合国教科文组织等重要国际机构与亿利集团建立了合作关系，通过组建专家联盟、建立研究与培训中心、召开国际会议等方式，提升治理技术水平和影响力。

3.4 政府部门精准施策，帮扶企业发展壮大

政府部门精准施策，通过准入、价格、土地、财政奖补等政策鼓励亿利集团持续开展治沙活动。1）在企业准入方面，制定了退耕还林、退牧还草等政策，为亿利集团整片开展治沙行动创造了条件；地方政府出台土地租赁指导价，帮助亿利集团以租赁的方式从农民手里获得土地经营权。2）在企业经营方面，地方政府结合当地实际，支持企业发展。20世纪90年代后期，杭锦旗政府带动全旗人民和企业修建穿沙公路，并授予亿利集团穿沙公路的公路收费权，解决了亿利集团产品运不出去的难题，节省了企业的运输费用，并增加1700万元/年的收费收入，救活了当时的亿利集团，亿利集团也开启了规模化、产业化治沙的序幕。3）在资金支持方面，亿利集团参与的生态修复工程纳入国家三北防护林等项目支持范围，累计获得各类财政补贴7600余万元；在中央和当地政府支持下，亿利集团获得日援贷款4亿多元人民币用于治沙；郭三梁地区地方政府无偿划拨18km2土地用以补偿亿利集团40多km2的沙地治理费用。4）在鼓励企业方面，国家高度肯定库布其治沙成效，国际相关机构授予亿利集团多项荣誉，鼓励亿利集团“走出去”推广治沙经验。

3.5 充分依靠科技创新，切实形成治沙成效

科技创新在库布其沙漠治理中发挥了决定性作用。库布其治沙初期，没能从根本上解决荒漠化问题，主要原因是没有探索出规模化、系统化、科学化治沙的有效方法，采取零敲碎打的方式搞绿化，就无法构建沙、水、林、田、湖、草和谐共生的生态系统，治理成果也得不到有效维护。一方面，亿利集团科学规划，统筹实施，运用“锁住四周、渗透腹部、以路划区、分而治之”“南围、北堵、中切”的方式，种植了防沙锁边林，实施了整体生态移民搬迁，建设了大漠腹地保护区。另一方面，亿利集团作为技术创新主体，不断加大科技治沙的投入力度，创造了领先的生态种质、种植和产业技术，建成了中国西部最大的沙生灌木及珍稀濒危植物种质资源库；创新了“气流法”植树、无人机植树、“甘草平移”、生态大数据等100多项沙漠治理技术成果。这些技术突破了治沙难题，为高效治沙提供了解决方案。

4 基于库布其治沙的民营经济参与生态治理问题分析

4.1 生态治理理念有待提升，市场需求尚未充分释放

目前，我国的生态文明建设处在关键期、攻坚期、窗口期，生态治理需求巨大，然而生态治理市场并未充分释放。1）生态治理项目规划设计不足。地方政府普遍对生态系统的整体性、系统性及其内在规律理解不够，仍然按照传统思维开展水、气、渣等单要素环境治理，不考虑统筹实施生态治理项目，生态改善效果难以保障。2）生态治理项目启动和推进缓慢。生态治理主要依靠政府投入，在财政没有充足资金的情况下，生态治理往往被搁置，投资需求与实际资金供给不匹配，生态治理潜在市场难以转化成现实市场。

4.2 生态治理回报机制不健全，企业投资缺乏保障

长期以来，我国的生态环境领域未建立“谁破坏、谁保护”“谁开发、谁治理”“谁受益、谁补偿”等机制，生态治理投入资金来源不足、渠道单一，难以形成稳定的市场预期。1）生态治理好后形成的生态产品并不能直接转化为经济效益。我国生态公共产品的评价量化标准缺乏，生态环保产品的价值评估与价值转化机制缺失，生态环保产品价值不能直接形成经济效益，生态治理大范围、长期持续投入的内生机制尚未有效建立[8]。例如，根据联合国2017年发布的《中国库布其生态财富报告》，亿利集团库布其治沙创造了5000多亿元生态财富。在现有的体制下，亿利集团库布其治沙投入主要依靠盐化工、甘草种植与加工、沙漠旅游、太阳能发电等产业收入反哺，经改善的土壤和优质的空气不能市场交易。2）生态治理与关联产业融合并不能完全解决生态治理投入不足的问题。生态旅游、林下经济、生态农业等关联产业周期长、见效慢，由于负担了生态治理投资，大大降低了产业投资回报率，影响民营企业参与意愿。3）目前我国生态补偿仍在试点阶段，补偿范围窄、标准低、总量少，形式单一，市场化、多元化生态补偿机制尚未建立。

4.3 绿色金融创新不足，融资难、融资贵制约企业发展

生态环保公共服务产品不能用于抵押或担保，商业银行对民营企业特别是民营生态企业的融资、贷款持审慎态度，民营企业风控评级较低，放款难度大，利率上浮，融资难、融资贵等问题突出[9]。1）缺乏抵押物，难以获得金融支持。企业向银行贷款要求提供企业上市公司股票、城市建设用地作为抵押物，且企业法人承担连带担保责任，而企业治理形成的灌木林等生态环保产品不可作为企业融资的质押物，较难获得银行贷款。2）融资渠道萎缩，融资成本增加。2017年下半年以来，在金融去杠杆和资管新规出台的背景下，金融机构大幅压缩融资活动，一些银行信贷审批的周期明显变长，环保企业特别是民营环保企业融资的前置性条件变得更加苛刻。2018年，亿利集团的银行贷款和企业发债平均年利率达9%左右，财务成本明显增加。

4.4 扶持性财税政策缺乏，不能有效激励民企积极性

1）生态治理财政资金引导不足。目前，我国未设立生态治理专项资金，山水林田湖草生态修复试点要求高、数量较少，参与生态治理的民营企业难以获得财政的扶持与补贴。2）生态治理后管护投入缺乏资金支持。生态治理成果“三分靠治理、七分靠管护”，按照现行的财政资金管理办法，财政资金很难支持生态治理后的管护工作，民营企业参与生态治理的资金压力巨大[10]。以库布其沙漠亿利集团治理区为例，每年在病害防治、森林防火、禁牧管护上的资金投入7500余万元，没有相应的资金奖补支持。3）缺乏生态治理服务针对性优惠政策。水、煤炭等自然资源指标向生态治理的区域与民营生态治理企业适当倾斜的机制，以及生态治理企业税收优惠等政策缺乏，不能有效激励民企积极性。

5 推动民营经济参与生态治理对策建议

5.1 加强顶层设计，引导民营经济参与生态治理

1）科学规划、统筹推进生态治理工作。紧密结合全国生态功能区划，高度统筹规划综合施策，充分考虑区域生态治理的科学性、必要性，以及治理后的可开发利用性，合理划定生态治理优先区域，有序实施生态修复与治理工程。大力推进涉生态治理资金整合和统筹安排，规范资金使用投向，充分发挥财政资金的整体合力与使用效率。2）促进生态治理与产业融合，实现生态产业化、产业生态化。允许优先区域依照生态保护和产业准入要求，依托本地资源禀赋和发展条件，因地制宜开发优质生态产品，大力发展生态农业、林下经济、旅游观光等多种产业，反哺生态治理[11]。3）加强政策引导，及时公开项目信息与投资需求。指导各地做好生态治理项目储备规划，建立健全中央及各级投资项目储备库，并及时向社会公开项目信息与投资需求。建立项目储备、实施成效与资金安排联动机制。

5.2 提高优质资源指标配置，保障企业投资回报

生态治理投入大、周期长，与产业结合后，生态治理投资回报主要依靠产业部分获得的利润。建议地方政府因地制宜，结合实际，对参与生态治理的民营企业予以支持。1）生产用资源指标配置适度向参与生态治理的民营环保企业倾斜。生态治理工作资金投入大，回报周期长，在财政投入不足的情况下，企业生态治理投资回报主要依靠相关产业利润，建议地方政府因地制宜，结合实际，对参与生态治理的民营企业予以支持，如提高用煤、用水、光伏发电上网等指标配置。2）适当予以生态治理企业土地优惠政策。企业通过生态治理改善土地质量补充耕地的，建议优先支持与城乡建设用地增减挂钩，跨省区调剂交易，保障民营企业合理利润，持续推进生态治理。

5.3 加大金融政策支持力度，化解融资瓶颈问题

创新金融政策，推动绿色信贷、绿色债券等政策向生态治理企业倾斜，吸引民营企业积极参与生态治理。1）推动政策性银行加大对生态治理项目支持。鼓励国家开发银行、中国农业发展银行等开发生态环境金融产品，给予生态治理企业抵押物、贷款周期、贷款利率等方面的优惠。2）完善绿色信贷或绿色债券。优化绿色信贷或绿色债券支持范围，重点支持生态治理项目。简化申报条件、审批流程，缩短审批周期，并适当下调贷款利率，延长绿色信贷期限不低于30年，政府贴息或利率不高于2%。3）鼓励设立生态治理基金。按照市场化机制设立生态治理机制，推进生态治理多元化投资、产业化运作。

5.4 予以倾斜性的财税政策，激励多元主体参与

1）扩大中央财政生态资金来源。设立生态治理专项资金，专门用于支持生态治理项目。扩大山水林田湖草专项资金支持范围，将更多符合条件的生态系统修复项目纳入支持范围，推进整体保护、系统修复、综合治理。2）优化财政生态环保相关资金使用方式。地方政府应对中央、省转移支付生态环境治理相关资金进行适度整合，支持本地区生态治理项目。研究将生态治理运营维护费用纳入资金支持范围，保障生态治理工作实施成果。3）实行生态治理企业减税免税政策。减按15%的税率征收生态治理企业所得税，免征生态治理服务增值税，提高企业生态治理的积极性[12]。

5.5 探索生态价值转化机制，推进持续长效治理

依托“绿水青山就是金山银山”实践创新基地建设，开展国家自然资源资产评价和生态补偿试点。1）开展自然资源资产确权研究。厘清农、林、草、沙各类自然资源之间、国家和集体资源等各类产权主体之间的资源产权边界；建立健全完整的自然资源资产产权权能体系[13]，赋予集体自然资源所有权完整的权能，赋予收益和处分的权利。2）开展生态产品价值实现的体制机制研究。重点探索绿水青山转化为金山银山的有效路径；探索构建生态系统价值核算体系和核算机制，解决定价方法和定价机制问题，确定不同功能生态产品的核算方法和技术规范。3）建立完善的市场化、多元化的生态保护补偿机制。加快形成受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制[14]，明确界定生态保护者与受益者的权利义务，综合运用财政转移支付、市场交易等方式，对参与生态治理的企业、农牧民等给予合理补偿。4）开展绿色金融创新。推动生态资产、环境权益、未来收益权等作为合格融资抵质押物，实现政府、企业和社会力量多方共治、多方共建、多方共享。