摘 要 “因人立法”是《临时约法》的缺陷之一，具体则表现在变总统制为责任内阁制与严格限制大总统权力两方面。以孙中山为首的革命党人的出发点虽然是预防袁世凯专制，但结果却是袁世凯逐渐视《临时约法》为具文，不仅没有限制住袁世凯，反而使得民初政治运作机制困难重重，使中国人尝试共和的政治实践蒙上了阴影。

关键词 《临时约法》 因人立法 袁世凯 孙中山

作者简介：白辰宇，济宁育才中学。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.111

清帝逊位后，以孙中山、黄兴等革命党人为首的南京临时政府颁布了《中华民国临时约法》。此约法以根本大法的形式，确立了民国的立宪共和政体，具有进步性，其功绩不可磨灭。但不容否认的是，《临时约法》也存在诸多缺陷，较为突出的便是“因人立法”，即革命派试图以《临时约法》预防袁世凯专制，具体则表现在变总统制为责任内阁制与严格限制大总统权力两方面。学界对此问题有不少探讨，但对于如何结合民初政治形势的变化，尚有深入空间。 本文拟以《临时约法》的具体条文与民初政治实践相结合，探讨《临时约法》的“因人立法”缺陷及其影响。

一、从总统制变为责任内阁制

《临时约法》规定中华民国实行责任内阁制，这一点带有明显的“因人立法”色彩。

孙中山早在创立兴中会时就有模仿美国，在中国实行总统共和制的想法。1911年12月，孙中山从海外归来，革命领袖汇聚一堂，讨论如何组织革命政府。宋教仁建议采用责任内阁制，对此，孙中山明确表示反对，他说，“内阁制乃平时不使元首当政治之冲，故以总理对国会负责，断非此非常时代所宜。吾人不能对于惟一置信推举之人，而复设防制之之法度。余亦不肯徇诸人之意见，自居于神圣赘疣，以误革命之大计。” 孙中山反对责任内阁制，意在掌握大权。结果，孙中山的意见占据上风。1912年1月1日，南京临时政府成立，确立了总统制共和制政体。宋教仁依然坚持己见，并未放弃在中国实行责任内阁制的梦想。

但革命形势很快发生了变化。随着2月12日清帝的逊位，袁世凯实际掌握了大权。采用何种方式预防袁世凯专制甚至帝制自为，成为革命派首先考虑的问题。为此，孙中山提出了让位于袁世凯的诸多条件，例如要求袁世凯在南京就职、宣誓效忠民国等等，最为重要的是在法律层面，《临时约法》将总统制改为责任内阁制。如此一来，“在临时约法之下，大总统仅一不负实际政治责任之元首” 。袁世凯将成为傀儡，故而无法危害民国。

革命派之所以变总统制为责任内阁制，亦可从1913年孙中山的一次演讲中窥见一斑。他说：“内阁制度为内阁负完全责任。内阁差〔若〕有不善之行为，人民可以推倒之，另行组织内阁。总统制度为总统担负任〔责任〕。不但有皇帝性质，其权力且在英，德诸立宪国帝皇之上”。 在此，孙中山反而认为总统制权力太大，有可能危害民国。对比他在1911年12月强烈要求实行总统制，可谓判若两人。“因人立法”令《临时约法》的权威性受到质疑。

二、严格限制大总统权力

革命派为了限制临时大总统袁世凯的权力，改变了原先的政体设计，以责任内阁制代替总统制，赋予了参议院以更多的权力，这就导致行政权与立法权的失衡。

《临时约法》第三十条规定，“临时大总统代表临时政府，总揽政务、公布法律”，这看似赋予了大总统非常大的权力，实质却限制了大总统的种种权力，因为大总统若是任命国务员及外交大使、公使，还需要征求参议院的同意。 临时大总统任免官员本是属于行政事务的，但是要经参议院同意以后方可生效。《临时约法》赋予参议院的这项“同意权”破坏了权力之间的制衡关系，从而影响到了国家机构的正常运转，自其颁布起就广受非议。

《臨时约法》第四十四条规定，“国务员辅佐临时大总统负其责任”，以此条观之，国务员当隶属于大总统。但为了防止袁世凯滥用权力，又在第四十五条规定，“国务员于临时大总统提出法律案、公布法律，及发布命令时，须副署之”。如此一来，《临时约法》又赋予了国务员“副署权”。两者颇有矛盾。若是国务员只是辅佐大总统，大总统自然是最高权力中枢。但是政治运行乃是通过各行政部门来施行，若是国务总理拥有“副署权”，自然就可掌握实际权力，完全有可能架空大总统权力。总统和国务院的关系不甚明确，如此一来，总统可以要求国务院处于辅佐和从属地位，国务院也可以利用自己的“副署权”将总统架空，非常容易在高层内部引发政治争执，譬如民初的“府院之争”就是一种典型表现。

但革命党人依然坚持《临时约法》的种种规定，1912年6月，革命党人承认：“民国约法，采法国制，参议院为最高之机关，而国务院为责任之主体……其实权在国务院之手。” 革命党人主张学习法国，内阁掌握实权，又利用国会牵制大总统，使得大总统“有名无实”，但现实却是袁世凯大权在握。革命党人无视现实，使得法律规定与现实政治无法调和，加剧了民初的政治实践的困难。

三、政治实践与困境

虽然《临时约法》针对袁世凯设置了限制条款，但从政治实践来看，这些法律条文并没有什么效力。因为在现实政治斗争中，说到底，实力才是最重要的因素。袁世凯掌握枪杆子，手腕又高明，仅仅凭借一些法律条文是无法限制住袁世凯的。

首先，面对革命党人的层层防制，袁世凯的表现却“绰绰乎游刃有余”。 二次革命之前，袁世凯利用反对革命派的各种政治势力来制约革命派，以便居中操纵。二次革命后，袁世凯又利用武力镇压革命，《临时约法》更不能限制袁世凯了。1914年5月，袁世凯公然废除《临时约法》，颁布新的袁记约法，彻底宣告了革命党人在法律层面限制袁世凯的失败。

其次，民初持续不断的政治纷争，其原因固然复杂，但《临时约法》在制度设计上“因人立法”也是重要因素之一。一方面，立法与行政不能互相制约，导致大总统与参议院（后为国会）之间极易发生争执；另一方面，总统与内阁的权限不清，极易导致“府院之争”。比如1912年唐绍仪与袁世凯之间、1917年段祺瑞与黎元洪之间，因“府院之争”而关系破裂，掀起轩然大波。

“因人立法”是失败的，革命党人并没有达到限制政治强人的目的。他们试图限制大总统权力，但又忽视了行政机关能否有所作为；他们太过强调立法权对行政权的牵制，但又没有注意两者还须平衡。他们对袁世凯猜疑防备，看不到袁氏尚有稳定政局的一面。凡事过犹不及。法律上的“因人设法”往往是政治势力的不平衡的产物，最终的结果往往一家独大。革命党人在二次革命中的遭遇就是如此。

四、结语

《临时约法》是民国初年的根本大法，但却有明显的“因人立法”色彩，它将总统制变为内阁制，严格限制大总统的权力。但通过民初的政治实践证明，因人立法并不能有效限制袁世凯，反而给予袁世凯不少政治借口，赢得不少保守政治势力的同情与支持。《临时约法》的“因人设法”，革命派的出发点固然是保卫共和政体，但却不可取，反映了革命党人在政治上的不成熟 。《临时约法》的这一缺陷，在今日历史和法律研究中仍具有较高价值，值得我们注意与反思。

注释：

比较有代表性的论文，可参看杨天宏.论《临时约法》对民国政体的设计规划.近代史研究.1998（1）、刘笃才.《临时约法》“因人立法”说辩正.法学研究.2002（5）、张学继.再论《临时约法》的“因人立法”问题——兼与刘笃才教授商榷.社会科学论坛.2006（3）、张学继.从法理视角论《中华民国临时约法》的缺陷.杭州师范大学学报（社会科学版）.2014（3）.等等。

胡汉民.胡汉民自传.中华书局.2016年版.第95页.

钱端升，等.民国政制史（上）.上海人民出版社.2011年版.第16页.

孙中山.在神户国民党交通部欢迎会的演说（1913年3月13日）//孙中山全集（第3卷）.中华书局.1984年版.第44页.

中华民国临时约法案（1912年3月9日）//张国福选编.参议院议事录·参议院议决案汇编.北京大学出版社.1989年版.第25-31页.后面引用《临时约法》原文，都出自此，不再一一注明。

中國同盟会本部通告各支部唐绍仪出京原因电（1912年6月）//朱宗震、杨光辉.民初政争与二次革命（上册）.上海人民出版社.1983年版.第54页.

黄远庸.遁甲术专门之袁总统//远生遗著（上册）：卷一.商务印书馆.1984年增补版.第6页.

后来杨度就借口民初尝试共和的种种失败，主张袁世凯称帝以挽救危局，参见杨度.君宪救国论（1915年4月）//刘晴波主编.杨度集（2）.湖南人民出版社.2008年版.第577-578页.