摘 要 2016年7月，国务院办公厅发布了《关于加强和改进行政应诉工作的意见》，对行政机关，特别是行政机关负责人积极履行行政应诉职责，提出了新的具体要求，具有很强的指导性和操作性，行政机关负责人出庭应诉制度是全面推行依法行政、建设法治政府的一项重要举措，体现了我国政府对法律的尊重，同时也是改进政府工作作风、转变工作思路的一项重要举措。

关键词 受案范围 授权组织 抽象行政行为 内部行政行为

作者简介：邱豆豆，甘肃政法学院硕士研究生，西安铁道技师学院专职教师，研究方向：行政法。

中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.101

行政机关负责人出庭应诉是指当公民、法人或其他组织依法向法院提起行政诉讼时，被诉行政机关的负责人应当代表被诉行政机关出庭参加诉讼。行政机关负责人出庭应诉制度是行政诉讼中的特有制度，也是一项极具中国本土特色的诉讼制度，目的在于促进行政纠纷的实质性化解，及时发现行政行为中的问题，增强行政机关的法治意识，提高依法行政的能力和水平。

新《行政诉讼法》新增了被诉行政机关负责人出庭的情形，这是我国首次在诉讼法的总则中专门针对行政机关负责人除了在极少数例外的情况下必须出庭出庭应诉的规定，而且还特别规定了相应工作人员受委托出庭应诉的情况。此项规定意味着在新法生效后的行政诉讼案件中，行政机关再也不能像过去的行政诉讼案件中经常出现的作为被告一方的行政机关无人到庭的情况。行政机关负责人在行政诉讼案件中应当出庭应诉表面上看起来只是一种形式而已，但实际上这是一项意义非凡，具有重大影响的制度。在中国当前的社会环境下，在诉讼中成为被告仍然被很多人视为一件比较丢脸的事，尤其是对社会公众人物而言，成为被告是非常影响声誉和形象的。让行政机关的负责人在行政诉讼中出庭应诉既可以促使其为避免成为被告影响其形象和声誉从而积极督促其工作人员依法办事，而且一旦其机关或其机关的工作人员出现违法情况被诉时，行政机关的负责人出庭应诉也可以使行政机关的负责人及时了解被诉行政行为的真实状况，减少乃至避免行政机关工作人员违法行事而机关负责人却并不了解真实情况甚至完全不知其机关有违法行为的情况发生。此外行政机关负责人出庭应诉制度的建立也有利于行政机关的行为受到法院的审查，行政机关的负责人和其他工作人员在法院审理案件的过程中接受原告的质证，为自己行为的合法性辩护，由法院居中裁判，在实际的司法裁判中认识到依法行政的重要性和法院的作用，有利于提高我国法院和司法的权威。

虽然行政机关负责人出庭应诉制度的建立有许多实际的益处，但是也不应当盲目乐观，该制度是否能够达到预期的效果，起到上述的作用还有待长期實践的检验，对于行政机关负责人出庭应诉制度仍然还存在的问题以及如何改进也要加强研究。从目前来看，该项制度还存在以下问题。

一、行政机关负责人出庭率存疑

行政机关负责人所指的对象不明确，是否为行政机关正职长官？如果行政机关负责人出庭应诉制度中的负责人仅指行政机关的法定代表人，即通常所说的行政首长，那么就容易引起行政机关的法定代表人的敌意，而且行政机关法定代表人多数情况下业务繁忙，即便不敌视在行政诉讼中出庭应诉，也可能确实因为时间原因难以做到出庭应诉，而且如果某一行政机关同时成为两个或者两个以上行政诉讼案件的被告时，行政机关法定代表人便不可能都出庭。为了解决此疑问，2015年4月22日最高人民法院在新《行政诉讼法》司法解释中非常地明确指出了行政机关负责人的范围，但是笔者认为这种规定仍不妥。虽然最高人民法院基于被诉行政机关的法定代表人主持其所在单位的全面工作，多数时间事务极为繁忙，分身乏术。如果让其出庭应诉所有关于本单位的行政诉讼案件的话，将会导致行政机关法定代表人疲于奔命，严重影响行政机关正常工作的开展。为了既不影响行政机关的正常工作也希望能够得到行政机关的积极配合，将行政机关负责人作出了包含正职和副职负责人的扩大解释。应该来说最高人民法院的司法解释更加合理，更加具有可操作性，既减轻了行政机关领导的敌意也避免了给行政机关施加过重的负担，同时还可以有效避免因行政机关首长确实无暇顾及所有本单位的行政诉讼都出庭应诉从而使该条规定沦为一纸空文状况的发生。但是不得不说这种基于现实考量的妥协存在无法实现确立该条规定的初衷和把行政机关负责人出庭应诉的内涵被架空的危险。行政机关负责人一般来说是指该机关的法定代表人，副职一般是辅助正职首长办公，正职首长具有法定职责和权威。在新行政诉讼法实施之初如果出于方便的考虑就将行政机关负责人的范围扩大至副职首长，不但有损该条规定的威信，也可能会使行政机关负责人屡屡依据此条司法解释以合法的形式派副职行政首长出庭应诉，进而导致行政机关负责人出庭应诉制度实施上变成行政机关“副”责人出庭应诉制度，使得行政机关负责人出庭应诉制度的初衷落空。

这绝非危言耸听，事实上很多学者的相关实践调查的研究成果也证明这一推断。例如，武汉行政学院课题组的研究表明“虽然武汉市行政首长出庭应诉工作起步较早，但除洪山区外，多数区和市直部门行政首长出庭应诉率长期偏低，存在诸多不足之处”，其原因是“从行政首长出庭应诉制度的设计初衷看，行政首长一般应当出庭应诉；考虑到行政首长确有特殊事由无法出庭的，作出行政首长可以委托分管负责人出庭应诉的例外规定。由于缺乏对行政首长出庭应诉的刚性约束，导致例外条款逐渐成为惯例” 。除了武汉的行政机关首长出庭率较低外，浙江等省同样存在类似的情况。2015 年 11 月 10 日《法制日报》就对浙江省的行政机关负责人出庭应诉情况作了专门的报道。“根据浙江省高级人民法院的统计，基层法院行政负责人出庭应诉情况比较理想。例如，诸暨法院、龙湾法院开庭审理的行政案件中，行政机关负责人出庭率分别达到 95.5% 和 96.4%。基层法院的被告主要是区县政府部门和乡镇。但是，从对全省各级法院的分析来看，人民政府特别是地级市以上人民政府为被告的案件，行政机关负责人出庭应诉较少，多委托涉案领域职能部门的负责人出庭” 。笔者认为，在该制度实施之初，为了树立此制度的威信，保证该制度真实有效，不应当随意扩大行政机关负责人的范围，应当严格限定行政机关负责人的范围，并原则上要求所以较为重大的行政诉讼案件行政首长必须出庭，不得由副职代表参加，确有法定正当事由不能出庭的也应当采用书面委托协议委托行政机关副职出庭应诉并向法院说明情况。总之，要采取措施增加行政首长不出庭应诉的难度，督促其积极出庭应诉，避免此项制度刚一确立就陷入形式的窘境。

二、行政机关负责人出庭效果存疑

前面已经论述目前在行政诉讼中行政首长存在出庭应诉率较低的情况，为了避免行政机关负责人在行政诉讼中出庭应诉被完全架空，各地政府出台了各种各样的关于约束行政机关首长出庭应诉的文件，各地出台的文件虽然各不相同，但是认真梳理其通过的各种规范性文件后不难发现各地对行政首长在行政诉讼中必须出庭应诉的规定一般有两类，一是涉及本行政单位的社会影响较大案件；二是一年度中的第一起行政诉讼案件。涉及本行政单位的社会影响较大的案件行政首长必须出庭不难理解，但本行政单位一年度中的首起行政诉讼案件，不管其是否为重要行政首长都必须出庭就基本只具备象征意义了。有学者认为“所谓行政机关年度第一起行政诉讼案件，行政首长必须出庭应诉的强制性规定也缺乏法理依据，更多是一种形式主义与法制形象工程的表现” 。对于行政機关负责人出庭应诉制度行政机关不思如何把行政首长出庭应诉与不影响本行政单位的正常工作结合起来，反而更加注重形象工程的树立，因此行政机关负责人出庭应诉制度的实际效果自然难逃质疑。笔者不禁要问行政机关负责人出庭应诉制度究竟是追求实质正义还是仅仅追求形式正义？如果行政机关负责人出庭应诉制度是追求形式正义，那么行政首长象征性出庭应诉便足以达到目的，但离试图解决行政纠纷的目标还远远不够。此外，即便不考虑行政首长只在少数特殊情况下才出庭的实际情况，就算在行政首长已经出庭的行政诉讼中，由于多数行政首长对法律不甚了解，对法庭中诉讼的程序和规则不熟悉，甚至对诉讼的行政行为的具体情况也未必清楚，此时行政首长出庭应诉除了表明行政机关的重视态度外还能起什么作用？而且行政首长是应当全程出庭还是仅仅在第一次开庭或者重要的几次审理时出庭？全程出庭不现实，那么短暂的一次或者几次出庭能起多大作用令人怀疑。如果行政首长不实际参与诉讼过程，仅仅作为一个看客出庭应诉，那么这种出庭应诉的制度是否还有存在的价值？对此，笔者认为除了要对行政首长在行政诉讼中可以不出庭应诉的情况作严格的限定外，行政首长在出庭的行政诉讼中也要作为实际的诉讼参加人积极应诉，而不能仅象征性的出庭，其他的一切诉讼事宜均交给律师或其他诉讼代理人。行政首长只有真正参与到诉讼中来才能够知道行政机关行政行为的真实情况和行政相对人的实际诉求，这对行政机关工作情况的改善和行政相对人权益的保护才真正有效。

三、行政首长出庭应诉损害被告的诉讼权利

在诉讼案件中，一般情况下诉讼双方可以自由选择诉讼代理人并决定出庭与否，由法院居中裁判，只是不出庭可能会导致法院对自己做出不利判决。新《行政诉讼法》第3条第3款的规定损害了作为被告的行政机关的诉讼权利，这也是很多学者对新法不宜规定该制度的原因之一。选择诉讼代理人是当事人的自主选择权内容，在行政诉讼中被告是行政机关，诉讼当事人选择出庭人员是当事人诉权的组成部分 。强行要求行政机关负责人亲自出庭应诉有违基本的诉讼原理和行政组织法原理，既不利于行政机关合理安排自身活动，也不利于行政案件的处理 。

注释：

焦克.关于行政机关负责人出庭应诉制度的思考.江南论坛.2016（1）.第42页.

武汉行政学院课题组.对武汉市行政首长出庭应诉问题调查思考.武汉公安干部学院学报.2015（2）.第48页.

王春.地级以上政府被告一把手鲜应诉.法制日报.2015年11月10日，第05版.

卢超.行政诉讼行政首长出庭应诉制度：司法政治学的视角.北方法学.2015（4）.第118页.

王敬波.基于公共选择理论分析《行政诉讼法》的修改.法学杂志.2015（3）.第37页.

章志远.行政机关负责人出庭应诉制度的法治意义解读.中国法律评论.2014（4）.第148页.