赵战军 张明敏

摘要：为制定符合我国林业发展的政策，平衡多方利益，基于多源流理论，以河北省某市的林业赎买政策为研究对象，对其政策制定过程以及政策执行过程中所表现出的特性进行分析，得到生态林地赎买政策执行过程中应进行改善的因素，与此同时，分析结果指出了传统的西方多源流模型在我国林业政策改革过程中的影响以及适用性，影响我国生态林赎买政策的源流主要由问题以及政治源流所决定的。通过搭建林业政策执行公示平台能够加强各个利益方的必要联系。同时，案例分析研究结果还表明生态林地赎买政策的试行须充分考虑当地的经济资源等实际情况。

关键词：改进的多源流模型;林业赎买政策;政策试行

中图分类号： F326.20  文献标志码： A  文章编号：1002-1302（2019）22-0331-05

随着我国改革开放的不断深入，社会各项事业得到飞速发展，但始于20世纪的林业改革政策却呈现严重滞后的状态。造成这一现象的原因主要是由于改革开放之初，人们的环境保护意识较弱，粗放式的生产方式使得我国林业方面的相关政策法规脱离如今生态文明战略要求，此后并没有与时俱进，相应政策仍处于计划经济时代[1-2]。自从2000年以来，经济发达的南方部分省份对林业政策进行了全面的改革调整。2008年，我国才开始制定了新的林业政策，即将原有的集体林地承包给农民，这极大地带动了农民对林地经济的热情[3]。为了保证我国林业政策与目前的经济发展趋势保持一致，近年来我国各个地方政府在国家政策许可范围内致力于推广因地制宜的林业政策。相信随着政策的不断完善，必将促进我国林业产业链的有机发展。实践中的创新，也会为逐步丰富我国的林业政策体系，为世界林业发展贡献中国智慧[4]。综上所述，目前，我国各地方的林业发展实施策略呈现出多样化的趋势，但去粗取精、求同存异地构建一整套科学完整的林业发展策略，仍需要进一步广泛深入研究[5]。众所周知，社会的可持续发展是建立在社会生态环境的持续修复改善基础上的，其中一个关键因素就是林业产业的科学布局和快速稳定发展。森林惠及人类社会的作用功能是全方位、可持续的。因此，重视对林业发展进行创新改造，切实协调好政府、市场和群众三者之间的内在联系至关重要[6]。目前，我国林业发展所面临的最大问题就是要摆脱计划经济模式下的林业发展模式，其中不仅要明确政府、市场和群众三者之间的权属关系，还须要平衡各方的利益，还应增加人民群众对林业发展的社会责任感[7]。

1 文献调研与理论研究

1.1 文献调研

我国学者对国外林业施行政策的研究起步较早，对在高校开设林业学科提供了成果支持，把林业作為科学进行研究的则是林业科学家，他们向社会提供了林业科学的基本理论和政策建议，为政府林业政策的出台提供了理论支撑。为适应全球经济的快速发展，林业科学与社会经济学及社会政治学等各种理论相结合，形成了一门独立学科。在过去较长的一段时期中，我国对于林业的发展研究始终处在空白状态，并未形成一个科学合理的基本发展策略[8]，这主要是因为我国在林业发展方面缺乏一系列的理论研究结果的支持，截至目前针对此方面的理论研究仍相对较少，现有的文献研究主要集中在对政府施行的政策进行分析对比等方面[9]。

对我国林业发展政策进行研究应先对我国政府制定的林业发展政策所具有的公共属性进行准确定义。因为国家制定并实施林业政策的初衷就是为人民的利益服务，提高人民群众对发展我国林业的热情[10-11]。这也是根据森林所有权国有化特性所决定的。一个科学合理的林业发展政策，才能够切实协调好政府、人民和市场三者之间的关系，形成合力效应[12]。这就决定了我国政府在制定林业政策时要十分谨慎，遵循着充分调研——政策前期设计——形成政策初稿——初步制定政策——实施政策试点——政策施行效果评估——依据评估结果调整修正政策——政策推广实施等环节程序，上述几个环节具有极强的非线性关系[13]。笔者对林业政策制定过程以及政策制定以后的实施情况进行分析研究，探析林业发展政策的制定对政策施行以后产生的结果的影响。

1.2 理论研究

笔者采用多源流理论结合林业发展政策实施过程特性，建立了改进的多源流林业发展政策理论分析模型，研究分析我国现有的林业发展政策的演化规律。从林业政策实施过程视角出发，多源流理论模型能够对政府制定的政策进行政策实施模式的设置以及某一政策制定过程单独研究分析。这个分析过程主要是由现存问题、国家政治体制、应对策略、政策公布以及政策施行等几个方面构成，具体的框架结构如图1所示。正常来说，源流独立运行的数量主要为3个，若采用政策公布平台将政策施行者与上述3个源流进行结合，将会对实施政策产生较大的影响，进而转变成适应社会的新政策[14]。

国外对多源流理论的研究，主要是在一个政策设计之初，基于各个利益体在与政府制定的政策进行博弈的研究。我国在政策制定方面与西方国家存在较大的差异，西方国家在政策制定以及实施阶段，均存在极大的多方利益体进行博弈的过程[15-16]。笔者基于政策制定以后的现行实施理论，建立了6个影响因子的指标体系：（1）制定林业发展政策的目的是否科学、明确，是否能够准确测量评估;（2）政策制定过程中存在的资源，政策发展制定了目标以后，能够为此政策提供支持的资源，主要涉及到政策实施权力以及政府对政策的财政扶持等;（3）各个利益体之间的协调互通，这主要涉及到制定政策的政府机关与政策施行方之间的协调，还包括了各个政策施行者之间的协调沟通;（4）政策施行者的内在特性，这主要考量施行者自身特性及其拥有的权限，政策施行者对其内部各个分部门的把控能力，还包括其所拥有的政治资源、对制定的政策在施行过程中是否能够保持足够的活力;（5）政策施行者对当地的经济发展、社会以及当地所具备的政治条件，比如在施行政策时是否拥有足够的经济支持;新的政策施行过程中能够对当地的社会经济发展所带来的影响;新的政策制定以后，在施行过程中是否能够让当地民众接受，对各方利益集团的影响;（6）林业政策制定以后，施行者对新政策的反映，主要包括林业政策施行过程中，执行者对新政策的理解认知，并且在施行过程中对新政策是否接受等。

2 案例研究

河北省作为新时代京津冀一体化发展的重要省份，生态农业是适合其发展趋势的，在落实贯彻中央提出的“三农”政策思路方面，制定了《河北省乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，明确了商品林政策的目标任务、工作重点以及政策实施措施，全面建设乡村振兴的总体战略规划，提高商品林政策改革的多方协调性以及对各方的约束力。

同时河北省还建立了多元化生态补偿机制。落实农业功能区制度，加大重点生态功能区转移支付力度。加快健全自然资源资产产权制度和生态环境损害赔偿机制。协调建立密云水库上游流域生态补偿机制，落实引滦入津生态补偿机制。把所有天然林纳入保护范围，在重点生态区位推行商品林赎买制度。探索建立生态产品购买、森林碳汇等市场化补偿机制。推行生态建设和保护以工代赈做法，提供更多生态公益岗位。

笔者基于2014—2017年期间的调研统计数据，结合多源流理论模型对制定政策进行整体分析。通过河北省某市制定并施行的商品林农民赎买的案例进行多源流政策的案例分析，梳理当地商品林对民众的影响，分析研究林业发展政策设计以及实施的过程，深入剖析河北省某市林业发展过程和科学评价等，以期为我国各省市的林业发展政策的制定提供理论参考及实践经验。

3 商品林业政策的设计与实施

3.1 多源流理论分析

3.1.1 现存问题的源流分析 现存问题的源流主要是用来对政府忽略制定林业政策时所存在的一系列问题进行解释，分析表明，河北省某市之所以对商品林制定各种赎买政策，主要是由下述2个原因决定的。

首先，河北省某市在商品林政策制定以后，各利益体之间的协调配合以及政策的可持续性均较差，河北省自开始推行林业发展政策以来，对其辖区的林业进行了分类，主要分为商品林地和公益性质的生态林地。并且对公益性质的生态林地进行补贴扶持，按照占地面积作为补贴范围标准。有了这些补贴政策的实施，地方上有很多政策均将其所属林地赋予了公益性质的属性。随着经济体制改革，河北省部分地区公益生态林的属性又被转变为农民所有。自2013年以来，河北省又以推进绿色发展、优化农村生态环境为重点，将公益性质的林业发展思路转变到开发生态林业建设工程上来，用空前严格的系统性政策法规限制对生态林地的砍伐和破坏，对生态林地实施强化责任落实到人的保护。但是在此项政策制定时，大多数的生态公益林均施行了农户承包责任制，一些生态商品林种植大户已将大部分小规模的林业种植户进行了整合，形成了具有较大规模的商品林种植基地。河北省某市政府虽然采取了应急措施，即按照商品林种植面积进行等量置換，但是还有较大面积的商品林无法实现等面积置换。

第2个原因主要是政府一刀切的森林限制砍伐的政策未能充分考虑到政府、林业企业以及林地种植农户之间的利益关系，甚至造成了三者之间矛盾的升级。研究显示，河北省某市当地的各个森林企业以及森林种植规模较大的农户所拥有的林地面积占据了绝大多数的市场。当地政府制定的一系列的森林砍伐限制的政策会对这些林业企业和林业种植大户的当前利益兑现产生较大影响，对直接利益相关者产生较大的影响，造成林业相关产品产量的大幅下滑，使得林业企业以及林业种植大户的收入出现较大的下降，甚至引发一系列的欠债、贷款不能及时归还等不利局面，造成当地社会经济下滑以及社会稳定性较差的严重后果。

上述林业发展政策改革对政府自身、市场以及农户来说，限制砍伐政策对当地社会造成的影响较大。可见，政府林业政策的调整要顾及长远利益和社会整体利益，但对企业与承包户的局部微观利益的合理补偿并不到位，因此彼此之间产生了矛盾。

3.1.2 政治源流 目前对于政府政治源流的研究结果表明，政治源流主要包括当地民众情绪、相关企业既得利益的争夺过程以及政府机关方面的一系列变动等3个因素。结合我国实际国情，党中央以及各级政府机关对林业发展的评估预判能够对当地的林业发展产生较大的影响。河北省地处京津冀一体化战略的重要位置，应把改革创新深入贯彻落实，因此，河北省对其境内的林地发展应尽快制定科学合理的发展政策，给当地的林业发展注入必要的政治活力，在发展当地林业的过程中，充分发挥政治源流的作用。表1为河北省某市对商品林改革所制定的政策的实施情况，可以看出，目前制定的林业发展政策表现出了持续深入优化的发展特性。

3.1.3 政府制定的政策源流 政府制定的政策主要就是通过对社会经济发展过程中较为关键的问题进行综合分析，给出宏观的指导性意见。经过长时间的发展优化，具有中国特色社会主义的政策源流都是从多年的实践中得到的经验教训基础上总结制定的。这种政策往往更加符合我国的实际发展情况，这种政策制定的方法具有典型的由点向面扩展的特性。如河北省某市的研究案例，发展林业构建生态环境的政策制定，是充分考虑到了当地的社会文化以及社会经济的发展情况和拥有林业资源的具体情况的。从宏观战略上看是科学合理的林业发展指导政策，具有推广价值。

3.1.4 政策公布以及政策施行源流 政策制定以后，须要通过特定的传播途径公布出去，包括公布新政策适用的周期、政策公布后实施情况等。此外，我国的政府机关工作人员的工作方式及目的也与西方发达国家有着较大的差别，地方政府机关的相关政策制定者以及执行者均能够积极地开展工作，结合自身实际特点，力争制定出符合当地发展趋势的科学合理的政策制度。

3.2 林业政策实施过程

3.2.1 林业赎买政策实施目标 林业政策的制定主要是为了实现政府对林业发展的预期目标。河北省某市推广的商品林地赎买政策的主要目的就是为了明确当地林业的所有权以及利益主体，以实现当地政府对其所属林地进行生态保护和平衡多方利益的双重目标;同时宏观引导林业种植大户对其赎买后的林地实行技术升级改造，实现当地林业的生态化发展大趋势，适应国家京津冀一体化发展战略需求的生态目标。平衡中央、地方政府、企业以及农户之间的利益关系，寻找共通点，切实转变当地政府对林业发展的具体职能定位，使生态链成为优化生存环境的保障性城墙。

3.2.2 各利益体之间的协调发展 一个好的林业政策制定下来以后，是否能够得到广泛的推广实施，主要取决于政府的政策执行机构以及各方利益组织之间的协调配合与执行力，也取决于群众对政策解读理解消化的程度。我国目前实行的是区位分块的行政模式，林业发展政策在各个地区的执行过程中均会遇到或多或少的阻力。因为每一个地区的政府机关、各方利益主体、林业资源以及市场发育等方面均未做到无缝连接，使得林业政策在执行过程中，或多或少均会产生被孤立的局面，导致河北省某市政府对林业发展政策难以推广。这个问题最好的解决方法就是将第三方监管机制引入到政策实施过程中来。河北省某市为了更好地推广林业政策，由市委市政度领导牵头，对辖区内进行林业赎买的重点生态区域进行监督领导，对林业赎买政策在实施过程中出现的各种问题进行分析论证，组织协调各方利益并对实际执行机构进行监督。这能够为河北省某市商品林赎买政策的快速推广起到极为重要的作用。

3.2.3 政策执行机关分析 河北省某市对其辖区内的商品林赎买政策进行推广时，应选择执行力度大、效率高的机构来执行，选择具有社会公信力以及具有更多资源的执行机构来对林业赎买政策进行推广落实。这样的执行机构才能在政府、市场以及林业农户三者之间进行协调，统一认识，快速推进。

第一，政府应该确保其制定并执行的林业赎买政策具有较高的社会认同与法律地位，并依法推进。比如河北省某市成立了专业促进执行林业赎买政策的部门，负责监督监管林业赎买政策的执行，并且赋予此部门一定的执法权，有效的监督管理较好地协调林业赎买政策快速稳定地被执行。

第二，主要为具体执行林业赎买政策的机构以及赎买政策涉及的利益群体服务，河北省某市组织了一些社会公益人士以及生态环保行业人士，组建了第三方的监管机构，并且此机构还从一些其他的政府职能部门抽调了一些骨干力量，确保第三方公益监督机构能够正常履行其工作职责，这能够使当地社会精英以及林业从业人员对林业赎买政策顺利执行产生极大的促进作用，还能够确保在赎买林业政策执行过程中提供良好的资金保障，同时做好政府等相关机构的协调等工作。

第三，在改善林业赎买政策的执行效率方面，河北省某市已经搭建了为民间组织以及个人服务的市场经济平台，基于民间组织自愿参加、自愿购买生态林的前提，该平台能够对林业从业者提供林业价值评估，促进当地林业自由赎买政策的发展。制定的林业价格完全是顺从市场经济特性来制定的，林业种植应对木材市场价格进行综合考量，制定出林业赎买以及当地林业生态保护的一系列政策，从而在保证赎买政策执行效率的同时，还能够提高林业生态保护效率。

综上，河北省某市基本形成了以政府相关机构领导、社會民间组织及个人参与、市场机制以及协调发展等多方面综合发展，林业发展政策能够较好地服务当地社会经济发展，政策执行机构切实为社会服务，平衡各方的利益。具体组织的社会地位以及职能如表2所示。

3.2.4 林业赎买政策的执行机构分析 以河北省某市现有的政治条件的视角对其进行林业政策改革的原因以及目的进行相关分析，发现之所以能够大力发展此项政策，是由于当地政府搭上了京津冀一体化的国家发展战略，把国家意志转化成对生态林业大发展的战略步骤。这就注定了当地政府的林业改革政策具备与国家发展战略相统一的内涵价值。从社会层面的视角来看，当地林业赎买政策能够重新刺激当地的森林等相关行业的再一次发展，这使得当地的林业种植大户的根本利益得到保障，从而能够得到民间组织以及林业种植大户的认可和支持。一个社会的经济发展情况对现行的政策顺利推广具有较大的影响，除去当地政府给予补贴的资金以外，也有一部分资金来自民间捐赠以及林业产品的多样化发展（表3）。

3.2.5 政策执行人员分析 在林业赎买政策改革试行时，政府制定政策人员以及执行林业改革政策的从业人员应充分沟通协调，确保在政策执行过程中出现的问题能够及时得到解决。林业赎买政策在制定之初，政府须要深入基层调查研究，充分考量各方利益，广泛吸收群众意见，特别是政策执行者反馈回来的意见，应重点考虑。这样能够较为及时地对政策执行过程中出现的各种问题协调解决，并优化执行程序。

3.2.6 政策绩效评估 结合2015—2016年的统计结果，河北省某市的生态林赎买区域总共拥有约1 400 hm2林地。当地政府制定的商品林赎买价格标准符合当地实际社会平均收益率，能够保证林业种植大户的年收益（表4），激发林业种植大户的积极性。当地政府对林业种植大户的财政补贴政策能够规避掉传统方法所产生的潜在风险，这也得到了当地林业市场以及林业从业者的广泛支持。表4表明了2015年，当地进行赎买的生态林地面积约为710 hm2，2016年统计得到的生态林地赎买面积约为670 hm2，约有5.6%的生态林地未赎买。这个结果表明了当地的生态林地赎买政策推行得较为顺利，市场以及农户的接受程度较高。与此同时，生态林业赎买政策的推广，能够避免当地生态林赎买估计面积出现较大的偏差，从而优化了当地林业赎买政策，整合了当地林业各方利益体的资源。

4 理论结果讨论与案例分析

4.1 理论结果讨论

4.1.1 我国林业政策改革试行模式下改正的多源流模型 多源流政策分析理论主要是从西方国家研究发展而来的政策研究方法，能够在随机性较强的瞬息万变的国内外环境下制定出科学合理的政策制定理论，如果将传统的多源流理论分析模型生搬硬套在中国特色社会主义环境中，将会对我国的林业政策试行产生一系列的影响。结合上述分析在得出我国的林业政策改革的3个源流（问题源流、政策源流及政治源流）是相互联系的，3个源流在我国林业政策改革过程中起到的作用分别为基础需求、基本条件和问题源流。我国的政治源流主要起到了主导林业发展政策走向的作用;第3个政策源流是在林业政策改革试行过程中不断优化完善得到的。

4.1.2 林业赎买政策执行的有效性 传统的林业发展过程特性是不为人所熟知的，多源流模型将此过程具体细化并得到了林业政策发展脉络，能够为林业政策制定者提供符合实际的理论参考。从而得到林业赎买政策执行时所涉及到的各个利益体的共同支持，建立健全林业赎买政策执行机构的法律地位以及有效沟通机制。

4.2 案例分析

综上，河北省某市对生态林施行赎买政策具有先进性特征，但是依旧处于小范围试行阶段，主要是因为各个地区的各类因素不同，还须要对多源流理论进行深入探讨研究。

4.2.1 当地林业资源对生态林赎买政策可持续性的影响 河北省某市的生态林业资源作为其赎买政策可持续发展的关键因素，结合表4，生态林地价格按照7万元/hm2计算，当地近700 hm2的生态林地赎买总价约为4 900万元。对地方有限财政而言，是一个较大的难题。加之社会上的民间组织对于支持林业发展热情度不高和当地经济资源基础较弱，这对生态林地赎买政策执行会产生较大的阻力。

4.2.2 加强赎买政策制定和执行过程的透明度 河北省某市的生态林地赎买政策的执行，主要结合了官方以及非官方等多个利益体，这就须要将制定政策的过程以及执行政策的效果及问题及时进行公示，减少不必要的猜疑，增加非官方参与者对政策能够彻底被执行的信心。因此，未来当地政府应该给予社会民间林业相关的组织一定的扶持，将社会责任灌输给企业以及个人，平衡多方利益，实现多元化综合林业改革方案。

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