王 震

（宁夏不动产登记事务中心，750002，银川）

河湖水域岸线划界确权是“十三五”期间全面推行河长制的重点任务，对于发挥河湖及水利工程社会经济效益，建立健全水资源保护和合理利用制度，逐步建成水生态空间和水资源产权清晰的生态文明制度体系具有重要意义。2017年12月22日宁夏回族自治区人民政府批准印发《宁夏回族自治区河湖水域岸线划界确权工作方案》，明确要求在三年内完成全区河湖水域岸线划界确权工作。宁夏在开展河湖水域岸线划界确权工作基础上，按照《自然资源统一确权登记办法（试行）》要求，以河流湖泊为登记单元，划清“四个边界”（全民所有和集体所有之间的边界，全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，不同集体所有者的边界，不同类型自然资源的边界），开展权属调查、数据库建设和确权登记，为自然资源统一确权登记全面铺开奠定基础。

一、工作目标

依法划定河流湖泊及水利工程岸线边界、管理范围、保护范围，建设河湖水域划界确权数据库，研发数据库管理系统和自然资源统一确权登记系统，基于河湖水域岸线划界成果，选择权属清晰的河流湖泊为试点开展自然资源确权登记工作，总结经验，为全面启动自然资源统一确权登记工作奠定基础。

二、工作内容

1.河湖水域岸线划界确权

宁夏河湖水域岸线划界确权工作前期开展项目招标，编制工作方案、技术方案、实施方案，召开启动部署会。根据项目需要搜集发改、环保、水利、农业、林业、自然资源等部门相关资料，进行检查和整理，并利用最新高分辨率遥感影像叠加各类基础资料制作工作底图。基于工作底图，依据现有规范标准，预划岸线边界、管理范围、保护范围以及自然资源调查登记单元，并对自然资源登记单元进行预编码，组织相关部门对预划成果进行初步审查，出具审查意见。确权调查前，由县级以上人民政府向社会发布通告。通告的主要内容包括划界确权调查内容，登记单元的预划分，登记的期限、类型和范围，需要相关主体配合的事项等内容。根据预划的河湖水域岸线的边界，进行外业实地核查，需要开展补充测量的应进行野外测量。同时开展登记单元的自然状况、权属状况、土地利用现状、不动

产权利状况以及权属争议状况调查，填写相关调查表和属性信息，另外增加用途管制、生态保护红线、公共管制及特殊保护要求等限制内容。根据河湖水域岸线划界确权数据库标准，建立河湖水域岸线划界确权数据库。按照“一河一图”“一湖一图”的工作要求，对已完成划界确权的河湖水域和水利工程编制划界确权成果图和专题图，比例尺依据河湖具体情况结合图纸尺寸计算确定。对于已经征地和有批复文件的水利工程建设用地使用权、建（构）筑物所有权等，按照不动产登记条例和实施细则进行登记，由权利人提供相关材料，依申请由不动产所在地登记机构审核并颁发不动产权证。

2.河湖水域自然资源确权登记

2017年9月，宁夏按照原国土资源部《自然资源统一确权登记试点方案》要求，编制《宁夏回族自治区自然资源统一确权登记 （湿地产权确权）试点实施方案》，在盐池县哈巴湖国家级自然保护区开展统一登记试点工作，并于2018年4月通过验收。在此次河湖水域岸线划界确权工作中，宁夏在试点工作基础上，编制了调查技术细则和数据库标准，研发了宁夏河湖水域岸线划界确权信息管理系统和宁夏河湖（自然资源）登记系统。其中，信息管理系统可以实现划界确权成果的输入编辑、质量检查、查询检索和统计分析，调查成果推送登记系统，以及对调查成果的更新和维护，数据库的备份及还原等功能。登记系统主要实现自然资源登记业务全流程定制和应用以及档案管理等功能。同时开发系统共享接口，实现与不动产登记系统以及河长制综合信息平台的互通共享。基于划界确权调查成果，天然形成的河流、湖泊依据自然资源统一登记办法开展统一登记，主要包括登记单元的预划分和编码，登记单元属性完善，登记附图的制作以及登记流程的启动。

三、主要问题处理

1.缺少相关标准规范

由于河湖水域岸线划界确权是一项全新工作，技术难点多，借鉴经验少。为高质量完成该项工作，宁夏邀请自然资源部以及外省专家，会同水利部门，编制印发了《宁夏河湖水域岸线划界确权调查技术细则 （试行）》以及《宁夏自然资源（河湖水域岸线）划界确权数据库标准（试行）》，明确了划界确权工作技术要求和数据库建库标准，有效推进了工作开展。

2.界线划定困难

在河湖划界确权工作中，对于无堤防的河流湖泊岸线边界划定困难，另外部分河道整治及两侧堤防工程未开展勘测定界，无勘测定界报告，边界划定非常困难。对于无堤防的河流湖泊岸线边界，原则上依照高水位线划定，但水利部门往往缺少高水位资料。为此，我们多次与水利部门沟通协调，根据河道冲刷实际情况确定岸线边界，对于无勘测定界资料的河道堤防工程，由水利及河道管理部门配合进行指界和测量，划定范围。

3.登记单元划定方法不明确

自然资源登记单元是自然资源确权登记的基本单位，是维系生态系统结构、过程、功能完整和保护自然资源资产所需的自然生态空间。《自然资源统一确权登记办法（试行）》虽然规定了国家公园、自然保护区、水流等可以作为独立划定登记单元，但在具体划定中确定划定的登记单元能够保证生态系统功能的完整性具有一定难度。在此次河湖水域岸线划界确权中，以水流作为独立自然登记单元开展自然资源确权登记。对于有堤防的河流和湖泊，以堤防外坡脚为界划定登记单元；对于无堤防的河流和湖泊，以最高洪水位为界划定登记单元。另外，在对黄河、典农河、清水河等跨行政区的河流划定登记单元时，按照不同自然资源种类和在生态、经济、国防等方面的重要程度以及相对完整的生态功能、集中连片等原则进行整体划定，登记单元不因行政界线而分割。

4.登记单元编码尚未统一

由于自然资源部尚未出台自然资源登记单元编码规定，根据划界确权和登记工作需要，对登记单元进行预编码，待自然资源部出台自然资源登记单元编码规定后，通过代码关联，形成正式编码。预编码采用三层14位结构，其中第一层前6位为县级行政区划代码，第二层为自然资源特征代码，码长4位。其中，宗地特征码，码长1位，用 G、J、Z 表示，“G”表示国家所有，“J”表示集体所有，“Z”表示所有权未确定或有争议；主要资源类型代码码长2位，码值为“01—99”；所有权代表行使主体代码，码长 1 位，码值为“1—9”。第三层次为自然资源登记单元顺序号，码长 4 位，码值为“0001—9999”，表示自然资源在行政区划内的编号。

对于跨县但在同一市级辖区的，采用市级代码（例如640300），对于跨县且不属于同一市级范围或跨市的登记单元，采用自治区代码（如清水河640000）；对于跨自治区级的登记单元，行政区划代码可采用“860000”表示（如黄河）。

5.登记单元调查内容不明确

虽然自然资源部印发了《自然资源统一确权登记办法（试行）》，但尚未建立统一规范的调查技术规程和数据库标准体系，而且过去各部门调查统计的方法、资源分类方法存在数据标准不统一、权属不清晰、空间交叉重叠甚至相互冲突的问题，对自然资源统一确权调查和数据整合造成影响。在此次河湖水域岸线划界确权工作中，划定河流、湖泊登记单元后，对登记单元范围内各类自然资源进行调查统计，主要调查水资源的自然状况、权属状况和相关管控要求。自然状况主要包括水资源的坐落、范围、面积、水量、水质等。 权属状况主要包括所有权主体及代表行使的权利内容、划清“四个边界”。同时收集整理登记单元的各类自然资源相关管控要求，包括用途管制、生态保护红线、公共管制及特殊保护要求等限制情况。河流、湖泊登记单元范围存在林地、草地、承包经营权以及其他不动产权利等，依据国土调查成果和不动产登记成果，查清以上资源基本情况。同时，在本次河湖水域岸线划界确权工作中，充分结合第三次国土调查工作，应用宁夏卫星导航连续运行基准站网，积极推广无人机航测，创新调查方式，提高工作效率。

6.部门信息共享机制不健全

宁夏虽然按照不动产 “四统一”要求实现了登记机构、登记依据、登记簿册、登记平台的统一，解决了分散登记存在的弊端，提高了登记效率，降低了登记风险。但是按照持续深化推进“放管服”和自然资源统一确权登记要求，还存在信息共享机制不健全的问题，例如自然资源部门内部国土、规划、林草相关信息系统不互通、信息不共享，自然资源部门同水利、住建、税务等部门信息系统未实现互通共享，会给自然资源统一确权登记带来一定困难。此次研发的宁夏河湖水域岸线划界确权信息管理系统和宁夏河湖（自然资源）登记系统，将基于自治区自然资源“一张图”以及不动产登记的互联互通，实现河湖划界成果和自然资源登记成果与自然资源内部各部门数据库、水利部门河长制综合信息平台的互通共享。

四、结 语

宁夏河湖水域岸线划界确权是一项全新工作，虽然有许多技术难题，但此项工作的开展有利于河湖及水利工程管理保护和安全运行，有利于增强水资源支撑保障能力。基于河湖划界开展自然资源确权登记对于探索自然资源统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，保护系统完整的生态文明制度体系具有重要意义。