王志强，李宗礼，张宜清，沈福新，罗鹏，陈媛媛

(1.水利部水利水电规划设计总院，北京 100120；2.中水北方勘测设计研究有限责任公司，天津 300222)

十八大以来，党中央、国务院先后出台了一系列推动生态文明建设的重大决策部署。党的十九大指出要加快生态文明体制改革，建设美丽中国。2018年中央一号文件全面部署实施乡村振兴战略，要求推进乡村绿色发展。全面推进生态文明建设，是贯彻党的十九大精神、落实主体功能区战略、建设生态屏障的重要举措，是全面建成小康社会、建设美丽中国的必然选择[1- 2]。加强区域生态文明建设顶层设计，编制区域生态文明建设规划，对完善区域空间规划体系、保障区域生态安全、促进区域经济社会与生态环境协调发展都具有重要的基础性、引领性意义[3- 4]。

1 总体规划的关键问题

开展区域生态文明建设规划编制，需要深刻领会生态文明建设的内涵和要求，科学对接国家及区域重大战略和政策，深入分析区域生态文明建设的基础条件及突出问题，在明确区域生态地位的基础上找准定位，合理确定规划目标任务和总体布局，建立符合当地实际的生态文明建设模式。区域生态文明建设规划涵盖生活、生产、生态三大领域，涉及生态保护、环境治理、资源开发、经济发展、社会进步等一系列复杂关系，是涵盖面广、系统性强、协调度高、专业领域多的综合规划，其总体规划必须坚持定性分析与定量分析相结合、“自上而下”与“自下而上”相结合、系统分析与专家知识相结合、顶层战略引领性与底层可操作性相结合；特别应深入研究以下关键问题。

1.1 理念与导向

应贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念和中央关于生态文明建设的战略部署，坚持把节约优先、保护优先、自然恢复为主作为基本方针，坚持绿水青山就是金山银山，统筹山水林田湖草系统治理，进行整体保护、系统修复、综合治理，增强生态系统循环能力。

1.2 依据与定位

规划应高位对接国家生态文明建设、乡村振兴战略、区域协调发展战略、可持续发展战略等国家方针战略，同时紧密衔接生态文明体制改革总体方案、全国主体功能区规划等各类相关规划，在把握区域自然特色、人文特色和产业特色的基础上，还应突出理念创新、战略创新和路径创新，保证政策落地、项目落地和产业落地。

1.3 目标与布局

在确定规划范围及规划水平年的基础上，明确规划的总体目标、阶段目标，可从生态空间、生态环境、生态经济等方面提出可考核的控制指标体系。统筹“生产、生活、生态”三大空间布局，明确区域国土空间开发布局，在“多规合一”[5]的框架下，构筑与资源环境承载力相匹配、与规划总体目标相协调的生态安全格局、城乡建设布局和产业发展布局。

1.4 对策与任务

规划应全面摸清区域资源开发利用、生态环境治理、产业发展、城乡建设、文化建设、制度与能力建设等基本情况，以问题为导向，合理确定规划的主要任务和重点建设内容，探索建立符合区域实际的生态文明建设模式，制定具有针对性、系统性、可操作性的实施方案，明确行动计划和实施路径。

2 会宁县生态文明建设规划背景分析

会宁县位于甘肃省中部，白银市南端，土地面积5656.6km2，辖28个乡镇，2015年末总人口57.6万人。县域生态脆弱、环境严酷，是六盘山集中连片特困地区的国扶贫困县，扶贫攻坚任务十分艰巨。如何利用有限的资源条件，以生态文明建设促进可持续发展，是当前会宁县及干旱半干旱地区经济社会发展面临的重大挑战[6- 8]。

2.1 资源条件

会宁县降水稀少、生境严酷，土地资源丰富，水资源严重短缺。全县耕地面积2624.7km2，占县域总面积的46.4%，但现阶段人均水资源量仅相当于甘肃省人均1/5、全国人均1/20，且本地水基本都是苦咸水，难以利用。供水以外调水为主，主要来自靖会电力提灌工程和引洮一期北部供水工程，二者合计约占总供水量的91.5%，如图1所示。另一方面，会宁县文化积淀深厚，旅游资源多元，是古丝绸之路重镇，也是中国工农红军三大主力会师的革命圣地。

2.2 生态地位

会宁县在《全国主体功能区规划》被列为限制开发区，属黄土高原丘陵沟壑水土保持生态功能区。会宁县开展生态建设在保障甘肃及西北生态安全、防治黄河上游水土流失[9- 10]、增加绿色生态农产品供给等方面占据重要地位。

2.2.1 区域气候变化敏感区

会宁县处在东部季风、西南季风和西风环流的末端交汇处，400mm等降水量线上的半湿润和半干旱区分界区，县域内从南向北气候由半湿润区逐步过渡到干旱区。多年平均年降水量仅为370mm，年水面蒸发量则为1800mm。根据会宁站实测数据序列，1995—2015年年均气温和降水量均呈增加趋势，其中降水线性增加速率为31.8mm/10a，温度线性增加速率为0.33℃/10a，如图2所示。

图1 2015年会宁县供水来源与用水结构图

图2 会宁县近20年降水量、平均气温变化趋势图

2.2.2 黄土高原生态安全屏障建设的关键区

陇东陇中地区黄土高原生态安全屏障是甘肃省“四屏一廊”布局的重要组成部分，而会宁县位于陇东陇中地区黄土高原生态安全屏障核心区，支撑甘肃建设国家生态安全屏障综合试验区。

2.2.3 黄河上游水土保持重点区

会宁县地貌属典型的黄土高原丘陵沟壑区，长期以来水土流失较为严重。目前黄河水沙关系已经发生较大变化，年均输沙量已经大幅减少。而会宁辖区内的祖厉河含沙量仍较高，是黄河上游泥沙的主要来源区之一，祖厉河已成为黄河中上游水源涵养和水土流失治理的焦点区域。

2.2.4 区域绿色生态农产品重要供给区

会宁县是甘肃中部重点旱作农业区，在《甘肃省“十三五”西部大开发实施意见》中明确该区域应发展全膜双垄沟播玉米、马铃薯等高产高效粮食作物，积极发展区域特色小杂粮生产与加工，发展农区畜牧业，支撑国家绿色生态农产品生产加工基地的建立。

2.3 突出问题

由于特殊的气候背景和地理条件的限制，会宁县生态文明建设同时存在诸多制约因素。

2.3.1水资源承载力不足，亟需推进节水型社会建设

由于本地降水少、自产水水量都较少，且苦咸水、高含沙水难以利用，主要水功能区水环境容量较低，国民经济挤占生态用水严重，加之未来人口增加、产业规模扩大，水资源短缺将进一步加剧。

2.3.2水土流失依然十分严重，亟需加强生态修复与建设

会宁县整体都处于水土流失范围内，大部分地区水源涵养能力严重不足，水土流失治理任务十分艰巨。南部华家岭林带水源涵养功能退化风险加剧，北部土高山-铁木山沿线高海拔区生境严酷，构建生态安全屏障难度较大。

2.3.3产业发展缺乏突破口，亟需寻求绿色发展模式

会宁人均GDP远低于西北地区及全国平均水平，贫困人口较多，扶贫攻坚任务艰巨。经济结构仍以农业为主，工业受制于资源缺乏而难以突破，第三产业缺乏优势方向和龙头企业，尚未形成市场化、规模化、标准化的产业链。

2.3.4制度与能力建设存在突出薄弱环节，亟需创新与加强

国土空间管控需要进一步落实，生态补偿机制亟需建立，河长制需要全面落实，水资源统一管理制度、水土保持管理、信息化建设、科技投入支撑机制、人才队伍建设、绿色考核机制等需要加快建立健全。

同时，会宁县经济社会发展迎来了难得的历史机遇。一带一路”战略的实施为会宁发展带来新空间，绿色发展理念、生态文明建设战略为会宁县生态文明建设指明新方向，全面建成小康社会、乡村振兴战略、新型城镇化和美丽乡村建设为会宁县生态文明建设开辟新途径，生态屏障建设为会宁县推进生态保护与修复提供新动力，“节水优先”为会宁县治水兴水提供新指导，引洮供水工程通水将为会宁县生活生产方式的改变提供强有力的新支撑。

3 会宁县生态文明建设总体规划框架

针对会宁县干旱缺水、生境严酷的自然禀赋和生态文明建设中存在的突出问题，以生态文明理念为引领，以科学用水、改善生产生活条件、修复生态环境为主线，以引调水工程建设为契机，以资源环境承载力为刚性约束，优化国土空间开发格局，严守生态保护红线，构建会宁县生态文明建设体系。规划范围为县境全域，基准年2015年，规划水平年2020、2035年。

3.1 总体目标

通过生态文明建设，力争将会宁县建成国土空间布局合理、资源利用集约高效、生态稳定、产业兴旺、家园美丽、制度健全、能力匹配的西北生态脆弱地区生态文明建设典范，将祖厉河建成生态长廊、产业长廊、文化长廊。篇幅所限，其阶段目标及控制指标等另文讨论。

3.2 空间布局

以会宁县自然资源禀赋和环境承载力为基础，以保障县域生态系统完整性和稳定性为出发点，合理确定生态空间功能布局，结合经济社会发展，构建城乡空间建设布局和现代产业发展布局。

3.2.1 县域生态空间布局

根据县域主体功能区定位，以祖厉河沿线绿色生态长廊为轴线，以铁木山自然保护区、东山森林公园、华家岭水源涵养林生态保护区等重点生态功能区及鸡儿咀集中式饮用水水库等饮用水水源保护区为支撑，构建县域生态安全格局。实施严格的生态红线管控制度，严格管控生态保护区、饮用水水源保护区、涉水重要生境等生态保护红线内的开发建设活动，建立差异化的环境准入负面清单。

3.2.2 城乡建设空间布局

以县域空间为整体，以祖厉河为轴线，以会师镇为中心、郭城驿镇为副中心，河畔、甘沟驿等镇为重要节点，建设以县城所在区域为核心、功能节点城镇为纽带、乡村地域为支撑、生态空间为特色、城乡风貌各异、经济社会协调发展的城乡空间体系。实施乡村振兴战略，加强农村基础设施建设，实施乡村绿化美化，不断改善农村人居环境。在明晰区域资源环境承载力的基础上，细化分区域人口规模调控目标，严格控制生态保护区内人口规模，对有条件的生态系统重要区实施有计划的人口搬迁。

3.2.3 现代产业发展布局

立足会宁县产业发展基础，分类分区引导重点产业结构调整，加快传统产业转型升级，促进形成区域间特色鲜明、分工合理、优势互补、联动发展的产业发展格局。重点打造现代化灌区农业与旱作农业相结合的生态农业，以中心镇特色加工和制造业产业园为核心的现代化工业，以祖厉河为轴形成的红色飘带与绿色景观带相结合的旅游业，构建“点线面”相结合的生态产业空间布局。

3.2.4 重点区域协调发展

按照“以干流为主轴，集聚绿色产业，以支流为脉落，建设美丽城乡”的总体布局思路，确定“一河三区、一核三带”为县域重点保护和发展区域，如图3所示，其中祖厉河干流、主要产业带及会师等乡镇为重点发展区域，南部华家岭水源涵养林区、北部土高山-铁木山沿线高海拔区为重点保护区域。

图3 重点保护和发展区域布局示意图

“一河”：即祖厉河干流。以祖厉河干流作为会宁县生态文明建设的中心轴，祖河、厉河、苦水河、关川河等支流为支撑脉络。对祖厉河实施生态修复及河道综合治理，因地制宜打造湿地景观，建设保护与修复并重的生态长廊；沿河两岸建设现代化高标准灌区，打造与水资源承载力相适应的产业长廊；挖掘本地历史文化、红色文化等内涵，培育生态文化，打造具有历史与现代双重气息的文化长廊，使祖厉河成为县域绿色发展的典型和标杆。

“三区”：即南部华家岭水源涵养林区、中部祖厉河生态经济区、北部土高山-铁木山沿线高海拔区。水源涵养区重点加强水土流失防治，建设华家岭林带，强化水源地保护。生态经济区整合区域资源，重点发展生态农业、农业配套工业和文化旅游业。自然修复区重点实施退耕还林还草工程，加强水土流失防治及自然保护区保护，逐步恢复区域生态服务功能。

“一核”：即会师镇。以会师为纽带，串联“一河”、“三区”，辐射带动周边乡镇发展。加快祖厉河城区段河道综合治理，提升防洪保障能力。实施城区绿化、美化，完善景区基础设建设，改善城区生态和人居环境。

“三带”：即“一主两次”产业带。加强公路、铁路等交通基础设施建设，促进资源更有效利用配置和产业绿色升级。

3.3 主要任务

围绕会宁县生态文明建设总体目标，构建县域生态文明建设“八大体系”。

3.3.1构建水资源合理配置与高效利用体系，提高资源环境承载力

紧跟国家节水行动，以建设节水型社会为目标，遵循公平、高效和可持续利用的原则，统筹不同时期生活、生产、生态用水量，对水资源在经济社会系统和生态环境系统之间、不同分区之间以及不同用水行业之间进行合理调配，对引洮和靖会外调水进行统一配置和高效利用。

3.3.2构建生态保护与环境治理体系，持续改善生态环境

统筹山水林田湖草系统治理，结合干旱地区蓝绿水综合调控思路，坚持自然修复与人工治理相结合，将生态修复、环境保护与产业结构调整、生态产业培育深度融合，综合考虑自然要素差异性、生态问题突出性及绿色发展导向性，进行生态修复分区，加强生态空间管控。实施水土流失综合治理，加强生态清洁型小流域建设，为黄河长治久安做贡献。强化水环境承载力刚性约束，开展水环境综合治理，严格饮用水水源地保护，加大靖会、引洮灌区的农业面源污染治理力度，推广农药化肥减量化。加强土壤污染防治，推进节能减排，提高大气环境质量，不断改善县域整体生态环境质量。

3.3.3构建现代产业发展体系，为县域经济社会发展提供动力

以培育生态农业为主线，因地制宜在靖会和引洮灌区发展以果蔬为主的灌区农业，在旱作农业区发展中药材、小杂粮、草畜等产业，创新推动“旅游+”、田园综合体等新型产业发展。同时，促进以农产品加工业和农业配套工业为主的现代工业发展。结合会宁旅游文化城市创建，夯实景区基础设施建设，开发文化旅游风景片区和打造国家级旅游景点，策划生态旅游精品线路，不断推进三产融合发展。

3.3.4构建农业高效节水技术体系，加快推进农业现代化

根据国家推进农业供给侧结构性改革，提高农业供给体系质量和效率的要求，加快优化县域种植业结构，推广高效节水技术，提高水资源利用效率。在灌溉农业区，以优化农业种植结构为切入点，构建灌区高效节水体系，新建的引洮灌区实现田间管网化、水肥一体化，力争将会宁县打造成为国内领先水平的现代化高标准灌区；在旱作农业区，以连片集中规模化+农艺技术+集雨补灌为切入点，构建旱地半旱地农业节水体系。

3.3.5构建美丽家园体系，营造良好生态宜居环境

紧抓乡村振兴战略、美丽乡村建设、及精准扶贫的历史机遇，开展乡村环境整治，通过节水型新农村示范村和生态移民示范片区的创建及乡风文明建设，营造黄土高原社会主义新农村的新风貌。依托旅游、特色生态农业等产业带动模式，沿祖厉河培育多形态特色小(城)镇，注重创新性和个性化的培养，使其成为会宁县新型城镇化试点建设的有效载体。夯实交通基础设施建设，加快实施村村通工程建设，着力构建内联外通的交通格局。

3.3.6构建防洪安全保障体系，提升综合防灾减灾能力

以祖厉河干流及祖河段、厉河段等支流为主要对象，实施河道综合治理，建设生态护岸。加强山洪灾害防治，完善非工程措施与工程措施相结合的山洪灾害综合防御体系，治理对象主要涉及祖厉河干流、主要支流及对周边重要城镇造成潜在影响的小流域或山洪沟。完善水雨情监测站基础设施建设，强化预警系统、群测群防体系，加强山洪灾害宣传，提高群众的防灾意识和自救能力。

3.3.7构建特色文化体系，营造良好生态文明建设氛围

在秉承生态文明建设的理念下，以历史文化遗迹为载体，延续城镇历史文脉，承载文化记忆与乡愁，建设具有历史记忆、地域特色、民族特点的特色会宁文化。在传承传统文化方面，主要弘扬长征精神、传承红色文化，保护文物遗址、延续历史文脉，围绕传统水窖、倡导节水文化，吸纳宗教文化，丰富文化类型，挖掘本土资源，打造民俗文化。在建设现代文化上，主要培育特色生态文化，展示“三苦两乐”教育文化，提高全民生态文明意识，倡导绿色生活方式，推进生态文明共建共享。

3.3.8构建制度与能力体系，保障生态文明建设进程有序推进

以法律法规为保障，以规划为指导，以绿色考评为抓手，以环境调节为手段，以绿色科技为支撑，落实生态补偿、河长制、“智慧会宁”平台等建设重点，构建会宁县生态文明制度与能力总体框架。结合退耕还林还草、天然林保护等生态工程的生态补偿政策，探索建立合理的生态补偿机制及补偿标准。针对会宁县水生态保护和管理领域存在的突出问题，以保护水资源、防治水污染、改善水环境、修复水生态为主要任务，全面落实河长制，维护祖厉河健康生命。深入贯彻落实国家网络强国战略思想和“互联网+”行动计划，建设集感知、处理、决策、应用于一体的“智慧会宁”平台，服务于水利、农业等领域。

4 结语

推进生态文明建设是强化绿色发展、保障经济社会可持续发展的必然选择。兼顾生态环境保护与经济社会发展，会宁县应通过合理配置水资源，着力提升水利支撑保障能力；通过推进生态保护与修复，构筑生态安全屏障；通过推动产业绿色发展，带动人民脱贫致富。同时还应结合县域未来经济社会发展及生态建设进程，不断探索符合当地实际的生态文明建设模式，走出一条干旱区经济社会与水资源、生态环境协调发展的道路。