（湖北省水利水电规划勘测设计院，430064，武汉）

一、问题的提出

“共抓大保护、不搞大开发”是习近平总书记关于长江经济带建设系列重要指示和讲话的精神主线与实践要求，也是关于长江经济带建设思想的高度凝练与根本遵循，“大保护”放在了“大开发”的前面，由此可见长江的环境保护比开发更为重要；而湖北省境内大大小小的河流和湖泊最终都会注入长江，成为黄金水道的一部分。在这样的大背景下，湖北长江的大保护任务就显得更加重要和艰巨。要真正做好长江流域水资源保护，必须从源头抓起，找到“病根”，才能真正进行根治。长江水域的污染，除了来自上游的污染物外，主要在于两岸大大小小的支流以及星罗棋布的湖泊。治理长江，必须加快推进长江流域中小河流的系统治理工作，做好各大支流水系的环境保护和治理。

二、存在问题原因分析

党的十八大召开以来，湖北省在中小河流生态治理方面取得了长足的进步，但也存在不足之处，离长江大保护背景下的河流系统治理尚有一定差距，综合分析认为，主要存在认识不到位、资金不足、责任主体不明确、管护机制没有形成等问题，没有形成系统治理，成效难以显现。

1.生态意识淡薄，没有形成社会合力

中华人民共和国成立以来，我国经历了稳步渐进但却波澜壮阔的改革，在带来城乡面貌巨变的同时，也丢失了曾经的记忆与乡愁，幼时记忆里清澈见底、可以自由游泳的小河已变得浑浊不清、污水横流。造成这种现象的主要原因在于各方对河流生态没有足够的认识，涉及各部门利益越多，生态环境项目开展越困难。长期以来，河流治理工作是由水利部门主导，河流生态系统出问题往往归咎于水利部门，而生态河流治理是个庞大的系统工程，需要各行业齐心协力、同抓共管。另一方面，公众对自己在社会生态系统中的地位和作用认识不够，乱扔垃圾、侵占河道岸线、在河床上进行开发建设、浪费水资源等现象时有发生。

2.责任主体不明确，项目难以协调推进

中小河流生态治理是个系统工程，要达到“可渔、可泳、可怡情”的治理目标，需要整合发改、建设、市政、水利、农业农村、环保、林业、水产、旅游等各部门的力量，明确责任主体，协调有序推进，仅仅由水利部门主导建设达不到治理效果。水污染需从源头治理，但涉及源头的点源、面源和内源治理往往需要其他部门的协调推进。

3.资金落实不到位，影响项目开展

中小河流系统治理，应真正体现“生态、环境、资源、文化、经济”功能的系统性和相应措施的集成性，涉及截污控污、水生态修复、河流形态功能改造、水文化和水体服务功能优化与提升等多种措施，在系统解决中需要大量资金。近些年国家对中小河流治理资金投入有限，且大部分需要地方配套解决，而在实际项目建设过程中，地方配套资金往往很难到位，这就意味着一些工程措施无法落实，或用较少的资金建设完成较多的工程任务，导致中小河流治理不管是从广度还是从深度上来讲，很难达到系统治理的效果。

4.缺乏系统的治理体系，现代设计理念未得到充分体现

中小河流系统治理未形成健全的技术体系。主要表现在两个方面，一方面，各行业都有自己的技术体系，但没有基于体现河流水生态环境治理的耦合集成技术体系，针对同一个中小河流系统治理工程，各地方各设计单位的方案也是百花齐放，对治理方案无法实现最优化，对治理效果无法实现预测与评估；另一方面，水利行业目前依然重于传统水利，民生水利、现代水利以及生态水利的设计理念没能得到充分体现。

5.后期管护机制没有形成，系统治理效果不能长期发挥

河道后期管护直接决定了中小河流系统治理效果的长期发挥，而现在中小河流系统治理项目，后期管护如何落实和开展没能得到充分的认识，既没有后期管护措施与资金，也没有后期管护政策与制度。

三、对策及建议

1.增强生态意识，形成社会合力

中小河流系统治理是开展农村水生态文明建设、打造美丽乡村的重要支撑，是一项复杂的社会系统工程。要使中小河流系统治理的目标和任务得以协调、有序地实现并达到系统治理的效果，从水生态文明建设的现实运转体系来看，应从增强全民生态文明意识、实施相关全民水生态文明建设行为准则、推动全民参与水生态文明建设社会实践等方面出发，形成社会合力，为中小河流系统治理的顺利开展奠定良好基础。

2.明确责任主体，统筹协调推进项目开展

湖北河网密布，沿河大部分是农田或民居。农村河道存在的主要问题是多年水土流失造成的河道淤积和功能萎缩，以及不合理开发造成的大量占用河滩地。在实施中小河流系统治理过程中，大体量淤泥处理处置不可避免地要占用农民的土地，进行岸坡整治不可避免地要进行拆迁，但中央明确规定中央财政资金不能用于占地补偿，拆迁移民需要大量建设资金，在中小河流治理资金不足和地方资金又不能及时到位的情况下，中小河流系统治理矛盾重重，基本上很难达到治理的要求和效果；另外，中小河流系统治理涉及自然资源、生态环保、农业农村和水利等多个部门，仅仅由水利部门去协调相关工作效率不高，势必影响工程进度和实施效果。

因此，要促进中小河流系统治理能有序实施，达到治理效果，应强化领导责任制，成立项目工作组，主要负责项目的协调、组织与管理工作。其主体架构可参考河长制湖长制，不跨区域的中小河流系统治理项目组长由县长或副县长担任，跨县市区的中小河流系统治理项目组长由市长或副市长担任，跨地市的中小河流系统治理项目组长由省长或副省长担任，其他成员可由规划、水利、农业农村、建设、林业、环保等部门的主要领导人组成，形成强力专班，确保项目的有效推进和顺利实施。

3.加大资金筹措力度，确保资金落实到位

要紧紧抓住开展长江大保护、长江经济带建设工作的历史机遇，切实落实资金投入稳定增长机制和保障机制。一是进一步提高水利建设资金在省固定资产投资中的比重，确保财政性资金对水利投入的总量和增幅都有明显提高。二是从土地出让收益中提取10%用于中小河流治理，保证足额提取，定向使用，并在省级层面上统筹部分资金。三是筹集水利建设基金，并实行预算管理，确保用于水利建设。四是合理调整水资源费征收标准，扩大水资源费征收范围，严格征收和使用管理。五是争取银行对水利的中长期优惠贷款，争取贷款财政贴息的规模、期限和贴息率，鼓励经营性水利项目进行市场融资，积极吸引社会资金参与水利建设。六是鼓励农民群众参与水利建设，加大“一事一议”财政奖补力度，采取以奖代补、先干后补、民办公助等方式，调动农民群众兴修水利的积极性。

4.树立系统治理理念，推进系统综合治理

中小河流治理中一方面要树立系统治理理念，优化设计方案。在具体设计过程中，应把生态设计理念贯穿到各个环节，要紧紧围绕生态文明、乡村振兴、美丽乡村和特色小镇等国家战略任务，对中小河流系统治理工程进行全面规划与布局，以提升河道功能建设为主线，秉持“生态自然、人水和谐、乡愁自留”的设计理念，以清淤疏浚、岸坡整治、河道生态化改造等基本功能建设为主旋律；在有条件的区域，可以结合美丽乡村和特色小镇建设，在系统梳理区域自然条件和人文风俗的基础上，构建合理的水系网络，构筑点、线、面结合的水文布局，设计以河道为载体的开敞式休闲空间，从而形成整体连通的水网，以达到“防洪除涝得保障、生态环境得彰显、服务功能得提升”的整体效果。

另一方面要强化整体推进，提升综合治理效果。中小河流系统治理整体推进不仅是要求河道建设的整体推进，还应包括围绕新农村建设的其他建设项目的共同推进。首先，农村河道整治存在的问题之一是水污染严重，这主要是由农村生活污水、垃圾、固体废弃物以及农药等外源污染造成的，仅仅通过河道整治不能解决全部污染问题，需要其他部门来共同解决。其次，新农村建设面貌的改观除了河道以外，还涉及交通、园林等部门。河道漂亮了、干净了，但如果交通和绿化不整治，也体现不出效果；反之，交通和绿化做好了，水不干净，河道不美观，也同样体现不出效果。要彻底改变新农村建设面貌，达到中小河流系统治理的效果，应综合协调水利、交通、园林等部门力量，整合资金，整乡推进，成片打造，在注重河道基本功能整治的同时，结合新农村建设，加强滨水景观建设和水文化建设。

5.建立长效管护机制，发挥系统治理效果

加快实施河长制湖长制，稳步推进河道确权划界，落实职能职责，实行县、乡、村、用水户协会（或企业）四级管理体系，建立河道日常巡查维护管理机制。加大宣传力度，发布加强河道和流域管理的通告，教育和培育新型农民，建立河道管理激励约束机制；规范河道管理范围内各类生产建设行为，完善涉水项目报批程序；建立河道管理等涉水事务前置审批制度，探索建立将项目建设的涉水事务、涉水工程建设纳入项目立项审批、国土用地审批前置事项的工作机制；树立全流域一体化的管理理念，探索建立统一的流域协调管理机制；强建设、重管理，搞好河道设施配套，实现河道综合治理建好一处、管好一处、长效保持一处。