黎友焕 方田

摘   要：加快培育政产学研协同创新生态系统，是粤港澳大湾区实施创新驱动发展战略的有效路径，也是将大湾区打造成国际科技创新中心的重要支撑。在细致分析政产学研协同创新生态系统运作机制的构成及运行机理的基础上，梳理总结构建粤港澳大湾区政产学研协同创新生态系统的制约因素，并以此为依据，从动力激励、保障、风险管理与利益协调、评价等四种机制要素来优化设计大湾区政产学研协同创新生态系统，以期能为推进大湾区建设成全球创新高地提供一定的借鉴和参考。

关键词：粤港澳大湾区;协同创新;运作机制

中图分类号：F127      文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）35-0007-06

引言

2018年，习近平总书记在广东省考察时，强调要把粤港澳大湾区建设作为广东改革开放的大机遇、大文章，抓紧抓实办好。2019年2月18日，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，明确提出要将粤港澳大湾区建设成为具有全球影响力的国际科技创新中心。2019年7月，广东省出台《中共广东省委 广东省人民政府关于贯彻落实〈粤港澳大湾区发展规划纲要〉的实施意见》和《广东省推进粤港澳大湾区建设三年行动计划（2018—2020年）》，明确提出要把粤港澳大湾区打造成全球科技创新高地和新兴产业重要策源地。在大力推进粤港澳大湾区建设的背景下，区域创新是决定这个国家重大战略成败的核心工作，而它的重点在于协同创新，研究大湾区政产学研协同创新生态系统，对粤港澳三地形成良性的合作关系和提升区域协同创新能力都具有极其重要的意义。

粤港澳大湾区是由广州、深圳、珠海、佛山、惠州、东莞、中山、江门、肇庆9市和香港、澳门两个特别行政区构成的世界级城市群，总面积有5.6万多平方公里，2018年末已达到7 000万人口，GDP规模达到1.64万亿美元（约合人民币10.87万亿元），①经济指标相比纽约、旧金山、东京等成熟的湾区城市群并不落后。然而，由于区域内实行“一国两制”，湾区内以广州、深圳两市为中心的珠三角城市群和港澳两个特别行政区各自的独立行政体系、经济地位与发展目标，存在分工不明确、产业结构趋同的现象，使得它们彼此之间在诸多领域都表现出竞争而非合作的关系，也让大湾区形成政产学研协同创新生态系统的动力大大减弱。因此，要实现将粤港澳大湾区打造成国际科技创新中心的目标，就必须厘清制约大湾区政产学研协同创新生态系统形成的因素，在此基础上，优化设计大湾区政产学研协同创新生态系统的运作机制，以切实有效推动大湾区政产学研协同创新发展。

一、政产学研协同创新生态系统运作机制的构成和运行机理

政产学研协同创新生态系统运作机制决定着系统运作的成效，因此，这也始终是学界关注的一个重点。而要深入研究政产学研协同创新生态系统的运作机制，首先要充分把握其构成和运行机理。笔者在梳理和阐述国内外相关研究基础上，总结出政产学研协同创新生态系统的运作机制主要包括动力激励、保障、风险管理与利益协调和评价等四种子机制要素，并分析了这四种子机制要素如何在政产学研协同创新生态系统中发挥作用，以促使创新目标的实现。

（一）政产学研协同创新生态系统运作机制的构成

随着经济全球化的快速发展，国内外学者对创新的研究不断深入和拓展，协同创新生态系统逐渐成为学术界的研究热点。对于政产学研协同创新生态系统的运作机制，学者们分别从合作动力、协同保障、风险管理、利益分配、协同评价等方面进行了研究。Veronica Serrano和Thomas Fischer（2007）指出，协同是涉及知识、资源、行为、绩效的全面整合[1]。Pierre Veugeler（2012）提出，产学研协同创新的动力来自学校和企业的异质性，即两者在知识运用和创新能力方面存在差异[2]。周正、尹玲娜、蔡兵（2013）认为，内外部动力因素共同作用以驱动协同创新，推进协同创新的直接动力是內部动力，外部动力作用于系统的内部动力，支持协同创新系统来获取竞争优势[3]。动力机制的存在促进了政产学研协同创新生态系统的产生和构建。要使这个创新生态系统能够稳定运行，还要有相应的政策体系与保障机制（洪林，夏宏奎，汪福俊，叶美兰，2019）[4]。林伟达（2016）围绕产学研合作共同体的组织运行，剖析了共同体的风险管理、利益分配机制和运行机理等核心问题，指出风险和利益是影响产学研合作创新能否顺利开展的根本性问题，也是产学研合作各主体最关注的问题[5]。而对政产学研协同创新生态系统的协同评价研究，主要聚焦于绩效评价。Simon Philbins（2008）在理论上总结了产学研合作绩效评价应该包括的各种指标要素，建立了一个相对完整的矩阵模型[6]。徐梦丹（2018）通过多案例研究、理论推演、实证统计检验等多重论证方法，分析了产学研伙伴匹配性和伙伴间知识共享对合作绩效的影响[7]。基于此，本文将从以下几个方面来探讨政产学研协同创新生态系统的运作机制。

1.政产学研协同创新生态系统的动力激励机制

影响政产学研协同创新生态系统形成的动力因素可以按照来源的不同分为两种，即内部动力和外部动力。内部动力方面，根本性动力是追求利益最大化，也是所有动力因素的主导力量;外部动力方面，满足市场需求是动力源，也是技术创新的最终目标，政产学研机构的核心竞争力就是以需求来推动产出（夏红云，2014）[8]。内部动力和外部动力相互作用，相互协调，共同推动政产学研协同创新生态系统的形成。

2.政产学研协同创新生态系统的保障机制

保障机制的作用在政产学研协同创新生态系统的整个运行过程都有所体现，具体包括资金保障、知识产权保护和创新环境保障，通过这一系列的保障措施，对政产学研协同创新生态系统的运行给予强有力的支持。

3.政产学研协同创新生态系统的风险管理与利益协调机制

政产学研协同创新生态系统的参与主体在协同创新活动中要承担不同的风险，对于产生的收益如何分配也会产生诸多分歧，因此，构建一种科学合理的风险管理与利益协调机制，是有效保障政產学研协同创新的风险在参与主体之间合理分担，创新成果进行公平分配的重要前提。

4.政产学研协同创新生态系统的评价机制

评价机制是对政产学研协同创新生态系统的整体绩效以及参与主体发挥的作用、协同程度进行考核与评价，是对政产学研协同创新活动成果的检验，也为之后开展的政产学研协同创新活动提供经验借鉴。

（二）政产学研协同创新生态系统运作机制的运行机理

政产学研协同创新生态运行机制贯穿于协同创新活动的全过程，而它的运行机理是指在政产学研协同创新体系中各创新主体参与要素之间的相互关系、作用原理和运行方式等（黄俊英，2018）[9]。

从政产学研协同创新生态系统参与主体的组成来看，主要包含以政府为代表的行政组织，以企业为代表的市场组织，以高校、研究机构为代表的研发组织和以中介机构为代表的服务组织。首先，这四类组织能够实现优势互补是形成政产学研协同创新生态系统的基础，合作中通过内部动力激励机制和外部动力激励机制的作用充分提升参与主体的相互作用力，从而达到推动政产学研协同创新的目的。其次以高校、研究机构为主导的研发组织，在充分发挥高校、研究机构的创新资源和人才优势的基础上开展研发工作，与有政府的政策保障、中介机构的服务保障和自身的资金保障下的企业展开合作，共同支持和引导政产学研协同创新活动，确保最终目标的实现。再次，充分了解政产学研协同创新的风险与收益来源，切实加强参与各方风险与收益的评估、管理和控制，逐步建立有效的政产学研风险管理与利益协调机制，将会显著提升政产学研协同创新生态系统的合作成效（林伟达，2016）[5]。最后，基于政产学研协同创新创新生态系统参与主体的多样性和差异性，引入多元化的评价主体和建立科学的评价指标体系，充分反映协同创新的综合成效。

总结来说，在整个政产学研协同创新生态系统中，各个参与主体充分利用各自资源优势，在系统中相互影响，实现创新活动各环节的有效协同，并通过相应的运行机理作用，促进创新目标的实现。

二、构建粤港澳大湾区政产学研协同创新生态系统的制约因素分析

现阶段，粤港澳大湾区在区位、经济体量、创新资源禀赋与创新要素聚集等多个方面都具备有一定的优势，但是要构建大湾区政产学研协同创新生态系统，把大湾区打造成全球科技创新高地，仍受到诸多制约因素的影响，具体表现在如下方面。

（一）粤港澳三地的制度差异大，创新要素的自由流通与创新主体的合作面临体制障碍

粤港澳大湾区共11个城市，却形成了一个国家、两种制度、三个法域和关税区、三种货币的格局，制度差异巨大。这种明显制度差异的存在，提高了湾区内人流、物流、资金流、信息流等要素流动的成本，阻碍了创新要素与创新主体的跨区域流动（辜胜阻，曹冬梅，杨嵋，2018）[10]。第一，粤港澳三地属于不同的关税区，城市间的发展不平衡，各自的发展目标和利益诉求也不相同，在一定程度上抑制了粤港澳大湾区政产学研协同创新生态系统的形成。第二，粤港澳三地适用的法系不同，政产学研协同创新生态系统的参与主体在三地进行创新合作时面临差别很大的法律机制性障碍。第三，粤港澳三地还没有形成融合发展的体制机制和统一的经济社会发展规划，导致出现重复布局、重复建设、相互竞争的现象，从而使得有限的创新资源无法得到最优利用。

（二）创新能力差异巨大，政产学研协同创新动力不足

粤港澳大湾区各个城市在创新资源禀赋、创新环境、创新投入能力以及创新产出能力等诸多方面都存在巨大差距。从创新资源禀赋和创新环境来看（见表1），深圳、香港和广州在湾区内位居前列，从创新投入能力来看（见图1），深圳、珠海、广州三市位居前三。综合来看，深圳市的创新型企业较多，拥有腾讯、华为、大疆等科技龙头企业，科研成果的转化效率较高，但缺少世界排名靠前的大学和科技研发平台，源头创新能力不足。香港拥有多所全球顶尖高校，对前沿基础科学研究的投入力度较大，但产业空心化严重，缺乏全球性的科技创新企业，科研成果的转化与应用能力比较弱。广州市的科技教育资源丰富，但是缺乏大型的科技龙头企业，企业技术创新能力相对较弱。而湾区内的其他8个城市与上述3个核心城市相比，在多个方面都要远远落后。当前，粤港澳三地政府的支持和引导作用尚未有效发挥，企业、高校、研究机构和中介机构之间还缺乏深层次、高效率的合作机制，协同创新的动力仍然不足，完整的创新链条尚待形成。

（三）政策与制度保障体系尚不完善，不利于创新资源的有效配置与发挥

改革开放的前30年，广东与港澳形成了“前店后厂”的地域分工合作模式，是一种由市场自发推进的经济合作关系。但近年来，广东省经济发展的主引擎由以投资拉动、资源消耗为主切换到以创新驱动为主，创新驱动发展成为广东省经济发展的新战略（黎友焕，韩树宇，2018）[11]。广东与港澳的经济联系也逐步趋向融合的互动竞合关系，然而，相应的政策与制度保障体系却仍不完善。主要体现在以下两个方面。其一，粤港澳大湾区内的科研创新人才流动缺乏制度保障和鼓励性政策，人才资质不能互认，阻碍了科研人才创新能力的发挥（叶林，宋星州，2019）[12]。其二，湾区内法律保障上的知识产权政策存在较大差异，缺乏有效的对接机制，难以形成集中统一管理，严重制约了政产学研协同创新的进一步深化。

（四）风险管理与利益协调机制缺失，阻碍协同创新发展通道的建立

政产学研协同创新是一种高风险、高收益的创新模式，规避风险、追求收益必然是参与合作主体的理性选择（林伟达，2016）[5]。一方面，粤港澳大湾区政产学研协同创新生态系统的参与方相互间虽然已经具备了一定的合作基础，但也面临主体间差异、信息不对称、外部环境变化带来的一系列风险。然而，现阶段合作前的风险预测、合作中的风险控制都较为缺乏，风险协调与沟通机制也未能建立，参与合作的主体存在后顾之忧。另一方面，政产学研协同创新生态系统参与主体的利益诉求、利益分配以及利益保障等利益协调机制尚缺乏顶层设计，特别是协同创新后产生的增量利益如何合理分配，这些难点进一步制约了大湾区政产学研协同创新生态系统的形成。

三、粤港澳大湾区政产学研协同创新生态系统运作机制的优化设计

粤港澳大湾区政产学研协同创新生态系统的各参与主体基于协同效应产生互动耦合，并形成系统的要素耦合机制，才能确保创新系统的有效性。因此，应结合大湾区政产学研协同创新生态系统各參与主体的实际情况，从动力激励机制、保障机制、风险管理与利益协调机制和评价机制方面做好配套工作。

（一）建立粤港澳大湾区政产学研协同创新生态系统的动力激励机制

Alexander和Knippenberg（2014）认为，现有协同创新的理论模型强调系统内部的流程和外部条件，良好的组织激励会起到促进协同创新作用[13]。所以，应从内部动力和外部动力这两方面出发，建立粤港澳大湾区政产学研协同创新生态系统的动力激励机制。

1.加强内部动力激励

首先，要改善粤港澳大湾区内部激励环境。在湾区内政产学研各方开展技术项目合作之前，应该就项目特点、可行性、应用前景等进行沟通与协商，并制定相应的行为技术规范，为项目开展提供有效的制度保障，创建优质的硬性激励环境;在软激励环境方面，应创造一个良好的创新氛围，采取一系列措施为科研创新人员提供一个可持续发展的优秀平台（周正，尹玲娜，蔡兵，2013）[3]，包括采用合理公正的人事招聘和晋升制度、将绩效评估与科研贡献率挂钩等，最大限度地激发人才资本的创造活力。其次，要积极探索有效的内部监管管理机制，制定具体监督措施，明确各个参与主体间的权责划分和任务分工，推进依规行政，保证管理的公正、公开与公平。

2.强化外部动力激励

首先，粤港澳大湾区各级政府要保障科学研究所需要的基础设施设备的建设;其次，政府可以利用财政资金和专项预算购买科技创新产品，间接引导公众消费内容，影响科技创新产品的市场需求，从而帮助政产学研协同创新生态系统的参与主体规避市场风险;再次，加强大湾区金融市场的互联互通，以金融创新支撑政产学研协同创新，例如，建立和完善“线上科技金融服务平台及数据库系统”，进一步打通与各金融服务单位之间的联系渠道。

（二）健全粤港澳大湾区政产学研协同创新生态系统的保障机制

作为粤港澳大湾区的对标对象，旧金山湾区已经形成了包括商事登记、信息管理、金融服务、成果转化、法律保障和人力资源服务等众多服务项目在内的平台和机构，这一系列保障措施能够更好地服务于企业、高校以及研究机构的创新创业和技术研发。借鉴旧金山湾区的成功经验，粤港澳大湾区可以从以下几点来健全政产学研协同创新生态系统的保障机制。

1.加大政府的资金扶持

粤港澳大湾区各级政府在科研经费的筹措和配置方面要做出合理规划，确保政产学研协同创新研究项目获得充足的资金保障和合理的资金配置。一方面，政府除了要设立政产学研协同创新专项基金之外，还应适当放宽准入条件，鼓励海外投资基金、风险投资基金、私募股权基金等风险偏好型投资进入创新创业活动，致力于打造多元化的资金供给体系;另一方面，应该在项目方面做到资金资源的合理分配，确保资金资源能用到优质的项目上。具体的思路是：每个规划期内，由政府召集一批专家，列出当前大湾区拟重点发展的科研领域及其具体规划，为这些列出的科研规划配备科研基金。高校、研究机构和企业可以联合向政府提出项目申请，但项目申请主体必须至少包含一所高校或一个研究机构和一个企业，这样就保证了高校、研究机构和企业必须合作才能申请到基金资助。政府根据项目申请主体的科研开发实力来决定是否给予资助，设定资助年限和资助强度，剩下的资金由企业提供。这样就推进了政产学研协同创新，促进了项目的成长，保证了资金资源的合理分配。

2.加强知识产权保护

一方面，要不断完善知识产权政策法规体系，加大知识产权行政执法和司法保护力度，更好地发挥广州知识产权法院、深圳知识产权法庭等法制机构作用，加强对侵犯知识产权犯罪打击工作，强化对知识产权成果的有效保护;另一方面，可以借鉴国外的先进做法，对知识产权进行清晰界定，提高创新成果的转化率。比如，成立专门的知识产权办公室，负责知识产权的申请和知识产权转化的工作，知识产权办公室的专家对提出申请的专利进行审核，由专家确定哪些专利有更好的应用前景。对于具有良好应用前景的专利，向国家申请专利保护，并提供更多的资金支持。而对缺乏转化价值的专利，则退回本人，由本人决定是否申请专利。对于由知识产权办公室申请的专利，未来产生的专利收益由知识产权办公室和申请人按比例分成;而个人申请的专利，未来产生的转化收益则由申请人独自享有。这样就有效解决了知识产权界定不清晰带来的专利转化动力缺乏的问题。

3.创造良好的协同创新环境

政产学研协同创新作为一项复杂的社会活动，除了需要资金保障、法律保护之外，还需要有优质的创新环境来保障。一方面，政府要积极转变自己的职能，从“管理者”向“服务者”和“培育者”过渡，减少对市场的干预，将更多的精力投入到对基础环境的建设和维护上来，为政产学研协同创新创造一个相对宽松的制度环境;另一方面，政府要把工作的重心更多的转移到创新环境建设上来（黎友焕，廖子灵，2017）[14]，要确保湾区内人才的自由流动，简化科研结项手续，并积极吸纳具有多元文化背景的高端人才，逐渐形成开放包容的文化氛围。

（三）构建粤港澳大湾区政产学研协同创新生态系统的风险管理与利益协调机制

要使政产学研协同创新生态系统各参与主体的资源实现互补，达到提高产品开发绩效、降低风险、取得经济利益最大化的目的，就要合理构建协同创新生态系统的风险管理与利益协调机制（G. Q. Huang，K. L. Mak，1997）[15]。

1.构建风险管理机制

首先，在粤港澳大湾区政产学研协同创新生态系统参与主体合作的初期进行合作的可行性分析，即在有关专家充分调研和评议的基础上对项目合作过程中可能产生的风险进行预测并制定有效的应对措施，从而选择一个最佳的合作方案。其次，在参与主体合作过程中，对于已经发生的风险事故，应该参考风险分担原则和模式将风险在各参与主体之间进行分配。比如，一个科研项目合作可以分为研发阶段、成果转化阶段、市场投入阶段，按照风险分担原则和模式，研发阶段产生的技术风险应由技术供给者高校来承担，成果转化阶段产生的技术风险应由高校和研究机构共同承担，而市场投入阶段产生的市场风险则应由企业承担。最后是建立风险补偿制度。对于因风险事故而遭受损失的参与主体，由政府或社会对其进行风险补偿，为技术创新提供保障，以维持粤港澳大湾区政产学研协同创新生态系统的长期性和稳定性。

2.建立合理的利益协调机制

首先，为保障各方利益公平，在制定利益协调机制前应确定领导决策机制。例如，可以参照代利利（2014）的设想，设立政产学研协同创新的合作理事会，合作理事会负责制定科学与技术及创新成果产业化的总体发展路线，明确各方权责和人员、资源、成果、知识产权归属[16]。理事会每年举行一次年会，除了增进了解、加深友谊，年会期间还要进行一些重大事务的协商与决策。除年会外，合作理事会还可以召开常务理事会议。在非年会期间，理事长有权组织和召开常务理事会议进行重大决策的协商和确定。然后，通过这个合作理事会，参与合作的各主体的领导层进行协调与达成共识，在不断地谈判与磋商中共同确定一个合作主体共同的利益点，达成各方满意的利益协调机制。

（四）完备粤港澳大湾区政产学研协同创新生态系统的评价机制

协同创新评价机制反映了各协同创新参与主体之间的合作关系、绩效成果，并利用评价结果确定创新成果收益分配（李擘，2016）[17]。要充分反映粤港澳大湾区政产学研协同创新生态系统的综合创新绩效，就必须设计一套科学合理的评价机制。

首先，要引进多元化的评价主体，这些评价主体既要包括粤港澳大湾区政产学研协同创新生态系统的参与主体，即政府、高校、研究机构、企业和中介机构，还要引入独立第三方评估机构，并增加其在评价体系中的权重，确保评估结果的真实可信。其次，要坚持“创新质量和贡献”为导向的评价原则，有机借鉴和融合现有考评指标，设计一套更为科学的评价指标体系，包括科研经费投入、项目层次、研发投入产出率、创新生态系统内的劳动生产率、创新生态系统内的技术交易额、研发成功率、创新成果转化率、专利拥有数等指标。最后，根据考核和评价结果，对粤港澳大湾区政产学研协同创新生态系统的运作机制进行持续完善。

四、结论

要把粤港澳大湾区打造成为国际科技创新中心和中国经济发展的新引擎，就必须加快协同创新的步伐。但是，大湾区各个城市在人口与经济基础、创新资源配置、科技创新平台配置、创新活动产出等方面存在巨大的差异性，以及由此产生的协同创新动力不足、创新要素流动不畅、政策与制度保障体系不完善等问题，严重制约了大湾区政产学研协同创新生态系统的形成。

基于此，本文通过梳理相关文献，分析了政产学研协同创新生态运作机制的构成和运行机理，并结合粤港澳大湾区的实际指出，首先应从内部动力和外部动力这兩方面出发，建立粤港澳大湾区政产学研协同创新生态系统的动力激励机制;其次，从加大政府的资金扶持、加强知识产权保护、创造良好的协同创新环境这几方面来健全大湾区政产学研协同创新生态系统的保障机制;再次，提出如何构建大湾区政产学研协同创新生态系统的风险管理与利益协调机制的具体措施;最后，引进多元化的评价主体，并坚持“创新质量和贡献”为导向的评价原则，完善大湾区政产学研协同创新生态系统的评价机制。

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Research on the Operation Mechanism of Guangdong-Hong Kong-Macau Greater Bay Areas Government，Industry，University and Research Cooperative Innovation ecosystem

LI You-huan，FANG Tian

（Guangdong Academy of Social Sciences，Guangzhou 510635，China）

Abstract：Speeding up the cultivation of the collaborative innovation ecosystem of government，industry，university and research is an effective way for Guangdong-Hong Kong-Macau Greater Bay Area to implement the innovation-driven development strategy，and it is also an important support for building the Dawan area into an international scientific and technological innovation center.Based on the detailed analysis of the composition and operation mechanism of the operation mechanism of the collaborative innovation ecosystem of government，industry，university and research，this paper combs and summarizes the restrictive factors of constructing Guangdong-Hong Kong-Macau Greater Bay Areas collaborative innovation ecosystem of government，industry，education and research，and on this basis，optimizes the design of the collaborative innovation ecosystem of government，industry，university and research in Dawan District from four mechanism elements：dynamic incentive，guarantee，risk management，interest coordination and evaluation.In order to promote the construction of Dawan area into a global innovation highland to provide a certain reference and reference.

Key words：Guangdong-Hong Kong-Macau Greater Bay Area;Cooperative Innovation;Operation Mechanism