马伊磊，倪桂明

（1. 乌鲁木齐城市轨道交通项目建设执行办公室，乌鲁木齐 830092；2. 安诚傲林规划设计顾问(上海)有限公司，上海 200051）

1 研究背景

近几十年来，随着社会经济和城市化的发展，轨道交通得到快速发展。据中国城市轨道交通协会统计，截至2017年12月31日，中国新增石家庄、珠海、贵阳和厦门4座轨道交通运营城市，累计已有34座城市，建成投运城轨线路5 021.7 km；共有57座城市正在建设或规划新的城市轨道交通线路，总规划里程超过25 000 km。中国城市轨道交通已经进入蓬勃发展时期。

轨道交通的快速发展有力地促进和支撑了社会经济的发展，但随着快速发展出现了许多问题。这些问题一方面是由于城市轨道交通的工程复杂性造成，但究其根本则在于我国现有的城市轨道交通发展过程中没有全面系统分析轨道交通与城市融合发展的需求，缺乏相应的技术和方法来满足这些需求[1]。在现有城市轨道交通工程技术经验与管理经验的基础上，全面总结分析城市轨道交通发展经验和教训，深入思考如何实现轨道交通与城市全面融合发展，对中国城市轨道交通未来发展具有指导意义。

2 城市轨道交通发展问题和挑战分析

城市轨道交通随着交通需求的增长和科学技术的进步不断发展，其包括地铁、轻轨、市郊铁路、单轨、有轨电车、磁悬浮等多种形式。城市轨道交通不仅能够提供交通出行服务，优化城市交通服务体系，支撑城市发展；还可以增强城市空间结构和产业布局，引领城市和社会发展；同时在展现城市文化、树立城市形象等方面也有独特作用。人们在享受轨道交通安全可靠出行服务的同时，也希望轨道交通经济、便捷，并能提供多元的文化商业等服务。因此，人们对城市轨道交通附加的服务需求也越来越多，服务水平也从基本的出行向着更高的服务迈进[2]，可以说，城市轨道交通已经从传统的交通运输工具发展成为一个城市服务平台，成为城市发展的重要组成部分。轨道交通的发展不仅要考虑轨道交通工程本身，更需要在各个环节充分考虑与城市的融合发展。

随着中国城市社会经济的快速发展，许多城市已经建设并运营了轨道交通线路。国家相关部门根据实际情况建立了相应的轨道交通工程的审批、标准规范以及管理体制机制。这些工作促进了城市轨道交通的发展，但也产生了一些问题，同时随着中国城市社会经济的不断发展，城市轨道交通发展也面临着一些新的挑战，这些问题和挑战包括以下几方面[3]。

2.1 对轨道交通服务需求缺乏全面系统的分析

除了提供出行服务外，城市轨道交通面临着更多利益相关者的服务需求，这些服务需求在目前城市轨道交通发展过程中没有得到充分考虑。同时由于这些服务需求之间本身存在冲突和矛盾而缺乏整合，即使有意推进，在实际工作中也难以落实。

2.2 规划、设计、建设与运营管理间的整体协调

目前国内城市轨道交通在处理规划、设计、建设、运营的关系上存在重视规划、设计、建设，而对运营管理考虑不足，或重视运营管理，但缺乏如何将运营管理需求前置到规划、设计、建设等阶段的方法。由于这些环节之间缺少整体协调，从而导致后期运营管理阶段产生各类问题，有些问题可以通过加大运营管理力度和成本解决，而有些问题甚至无法解决，给后期运营管理造成很大的隐患和困难[4-6]。

2.3 轨道交通出行的差异性

不同国家、地区以及城市的不同出行者有着不同的交通出行特征、习惯，对轨道交通服务水平也有着不同的要求。轨道交通发展需要充分考虑不同要求，有针对性地进行规划、设计和管理。在轨道交通发展过程中，对出行者的服务需求应该是从宏观到微观的不断细化和深化落实，但由于方法、手段等各种因素的制约，目前对出行者的行为特征缺乏充分的调研分析，在轨道交通规划设计与管理中明显考虑不足，从而导致轨道交通运行过程中产生很多问题，服务难以充分体现“以人为本”的要求。

2.4 轨道交通文化建设

轨道交通文化是城市文化的重要组成部分，也是展现城市文化的重要窗口。目前各城市政府已逐渐重视城市轨道交通文化建设。但由于缺乏统筹的协调，大部分城市轨道交通在文化建设方面还存在不同的问题，这也导致了国内城市轨道交通“千城一面”，缺乏特色。如何将文化建设与城市轨道交通相关工作进行融合发展是各城市政府面临的主要问题。

2.5 轨道交通安全问题

安全是城市轨道交通的生命，也是其他一切工作的基础。轨道交通既面临运行时的安全问题，也面临着恐怖袭击所导致的安全问题。目前相关部门非常重视安全问题，但是也导致服务水平下降。如何将安全问题与服务需求进行统筹协调是轨道交通发展各环节工作所必须思考的问题。

2.6 轨道交通空间环境

目前轨道交通对空间环境关注很少，导致了轨道交通与城市发展不协调以及轨道交通运行服务方面的问题。轨道交通空间环境需要关注3个层面的问题：1)轨道交通与城市空间耦合；2)轨道交通与沿线区域风貌定位相协调，营造沿线意向空间，提升轨道交通全线的标志性；3)轨道交通站点与周边城市空间的融合，整合轨道交通设施与站点的安检疏散、交通衔接、商业等各类服务空间，营造宜人的、与城市周边环境相适宜的轨道交通空间环境。

2.7 轨道交通资源综合开发

轨道交通建设运营成本巨大，但由此带来的资源空间效益也是巨大的。对轨道交通沿线土地和相关资源进行综合开发，以弥补轨道交通建设运营成本是国际上许多城市通行的做法，也是轨道交通发展的方向。但是由于受到政策、工期、技术以及其他相关因素等制约，国内城市在轨道交通资源开发方面虽然取得了一些成绩，但还有不足。如何克服技术、政策等制约，将轨道交通资源开发效益最大化是目前城市轨道交通发展的重大问题。

2.8 轨道交通一体化衔接

轨道交通作为城市公共交通的骨干，需要与其他交通方式进行一体化衔接，才能充分发挥轨道交通的巨大作用。目前国内城市轨道交通在轨道交通一体化方面开展了很多工作，包括沿线常规公交线网调整、站点周边慢行空间打造。但是由于轨道交通规划、设计、运营管理环节缺乏整体协调以及各利益方的不同诉求，在轨道交通一体化衔接方面效果不明显，存在许多提升空间。

2.9 轨道交通投融资多元化和服务监管

轨道交通发展需要巨大的资金，不仅包括建设资金，也面临持续的运营亏损补贴。为解决资金问题，国家和地方政府进行了轨道交通投融资体系的创新，在政府发挥轨道交通投融资主导作用的同时，进行了城市轨道交通投融资多元化，通过PPP、轨道+物业等方式引进社会资本进入轨道交通领域[7]。这些措施和创新手段有效地解决了城市轨道交通投融资难题，但同时也带来一个重大挑战：轨道交通投融资体系下如何实现对轨道交通相关服务的监管[8]。轨道交通投融资多元化意味着轨道交通利益主体已从单一的政府主体向各投资利益方转变，这些投资利益主体有着各自不同的利益诉求，如何在轨道交通发展过程中平衡和满足这些投资主体利益诉求，保证城市轨道交通的服务水平成为城市政府面临的一个重大挑战。

现有城市轨道交通发展面临的问题和挑战包括轨道交通本身的问题，但更多在于轨道交通与城市发展的融合问题，造成这些问题的根本原因在于我国现有的城市轨道交通发展过程中没有全面系统分析轨道交通与城市融合发展的需求，缺乏相应的技术和方法来满足这些需求。目前，我国城市轨道交通的建设程序是基于“工程”模式[9-10]，即以“线路工程”为目标进行相关的审批、建设等流程，并出台相关的政策、法规、标准、规范等相关文件，来指导城市轨道交通工程的投融资、规划、设计、建设、运营管理等各环节工作，现有的城市轨道交通建设程序如图1所示。这种以“工程”为目标的城市轨道交通建设程序对我国城市轨道交通发展的起步阶段来说是必然选择，为我国城市轨道交通发展积累了丰富的工程经验，也促进了我国城市轨道交通的快速发展。但这种以“工程”为导向的轨道交通建设程序主要聚焦于轨道交通工程本身，忽视了轨道交通与城市发展的互动，也忽视了轨道交通出行者的个性需求以及其他许多利益主体的服务需求，虽然国家住房和城市建设部等部门出台轨道交通沿线地区规划设计导则等相关指导文件，但由于缺乏轨道交通设计、施工以及运营管理等环节和层面工作的支持和配合，在实际工作中很难得到有效贯彻和落实。因此要解决上述问题，需要对现有城市轨道交通建设程序进行思考和创新，以有效面对中国城市轨道交通发展面临的挑战，实现城市轨道交通可持续发展。

图1 城市轨道交通建设流程Fig.1 Urban rail transit development process

3 城市轨道交通运行服务效果策划

对城市轨道交通建设程序的反思和创新，并不是对现有轨道交通建设程序的推倒重来，而是在现有轨道交通发展经验的基础上，通过应用先进的轨道交通发展相关理论、方法、技术、管理等，对现有城市轨道交通建设程序进行补充和完善。实际上，国内一些城市在此方面已经进行了探索和实践，如深圳地铁的综合开发、西安地铁的文化建设等，但总体来说这些工作只是局部而非系统的探索和实践，城市轨道交通其他服务需求还没有得到落实和推进，也没有实现轨道交通与城市发展的全面融合。

轨道交通与城市有着复杂的互动关系，要全面实现轨道交通与城市发展的全面融合，必须在轨道交通建设计划得到批准以后，在轨道交通工程推进的同时，推进轨道与城市融合工程(见图2)，从规划、设计、施工、运营与管理等层面开展城市轨道交通运行服务效果策划工作(见图3)，在全面系统地分析轨道交通与城市融合发展中各利益相关者的服务需求体系基础上，将轨道交通相关利益主体的相关服务需求落实到城市轨道交通发展的规划、设计、施工、运营与管理等各个环节和过程中，实现城市轨道交通与城市发展的全面融合。

图2 轨道与城市融合工程Fig.2 Integration of city and rail transit system

图3 城市轨道交通运行服务效果策划Fig.3 Urban rail transit operation service effect planning

城市轨道交通运行服务效果策划工作主要包括以下工作：1)全面系统分析城市轨道交通利益相关者的服务需求，建立城市轨道交通服务需求体系；2)依据各城市实际情况和轨道交通发展目标，对这些服务需求进行归纳总结，并通过策划总顾问和一些专题的策划工作，将城市轨道交通服务需求纳入城市轨道交通发展的各个工作环节；3)将策划工作所形成的导则和指引作为城市轨道交通验收和运管管理的依据，以使相关服务需求得到全面贯彻落实。

城市轨道交通服务需求体系以及运行服务效果策划工作关系(以乌鲁木齐城市轨道交通 1号线为例)如图4所示。城市轨道交通运行服务效果策划工作内容和思路如图5所示。

4 体制与机制保障

城市轨道交通运行服务效果策划工作最根本的特点是需要考虑更多更复杂的服务需求，这些服务需求涉及各轨道交通利益相关方，也涉及更多的相关政府和企业，因此对城市轨道交通体制和机制也提出了更多更高的要求，这些要求需要在城市轨道交通体制和机制中得到充分考虑。基于这些要求，需要对现有的城市轨道交通体制和机制进行完善和调整。

4.1 国家层面

国家层面主要是对城市轨道交通建设流程和相关的技术标准、规范等进行调整和完善，具体包括：

1) 完善城市轨道交通建设流程，在推进轨道交通工程的同时，开展轨道与城市融合工程，将轨道交通运行服务效果策划工作纳入到城市轨道交通建设法定程序，以使轨道交通相关利益方的服务需求能够得到反映和落实，并能得到有效监管。

2) 对相关标准、规范进行更新和完善，将轨道交通相关利益方的服务需求纳入到标准、规范的制定中，出台轨道交通运行服务效果策划工作的相关标准和规范。

3) 将轨道交通运行服务效果策划的指引和导则作为轨道交通运营验收的依据，也作为在新投融资模式下对轨道交通建设运营管理工作的考核依据。

4.2 城市层面

城市层面围绕城市轨道交通运行服务效果策划工作，主要的调整或完善包括以下方面。

1) 按照新的城市轨道交通建设流程要求，由城市轨道交通建设指挥部或城市轨道相关部门或单位负责开展每条城市轨道交通线路的运行服务效果策划工作，形成导则和指引。

2) 在轨道交通规划、设计过程中，成立专门协调小组，协调运行服务效果策划工作和规划设计工作，以确保运行服务效果策划成果在规划设计(特别是轨道交通设计)中得到落实。

图4 城市轨道交通服务需求体系和运行服务效果策划关系Fig.4 Diagram of urban rail transit service system and running service effect planning

图5 城市轨道交通运行服务效果策划工作内容和思路Fig.5 Workflow and approach for urban rail transit operation service effect planning

3) 城市轨道交通运行服务效果导则和指引作为城市轨道交通行政主管部门考核轨道交通运行企业以及轨道交通相关部门和单位工作的依据。

5 应用案例

乌鲁木齐是新疆维吾尔自治区首府，全疆政治、经济、文化、科教、金融和交通中心，也是第二座亚欧大陆桥中国西部桥头堡和中国向西开放的重要门户。随着近期国家对乌鲁木齐轨道交通建设规划(2012—2019年)的批复，乌鲁木齐市轨道交通进入了快速发展时期。但由于地处祖国边陲，乌鲁木齐发展轨道交通面临着比其他城市更大的人才、技术、资金、安全等方面的问题和挑战。如何在国内外城市轨道交通发展的基础上，应用国际城市轨道交通先进理念，发挥后发优势，高水平高质量建设乌鲁木齐城市轨道交通系统，成为乌鲁木齐的重大挑战。

面对挑战，乌鲁木齐对国内外城市轨道交通进行了大量调研，引进轨道交通项目代建方和PPP解决轨道建设人才和资金问题，同时对国内外城市轨道交通发展中的不足和问题进行了全面系统分析，前瞻性地开展城市轨道交通运行服务效果策划工作，将轨道交通相关利益者的服务需求进行统筹协调，通过将策划工作纳入到城市轨道交通发展的各个环节中，从而既吸收了国内外城市轨道交通发展经验，也有效避免了已有城市轨道交通问题在乌鲁木齐城市再现。目前乌鲁木齐城市轨道交通1号线已成功开展工作[11]，并取得了很好的效果，策划工作提出的规划、设计、运营管理等方面的约千条意见和建议已得到落实和应用，根据策划成果提出的五大工程(沿线道路提升改造工程、站点周边配套设施改造工程、公共交通一体化工程、商业物业一体化工程、安防维稳一体化工程)也正由政府各相关部门推进实施，通过城市与轨道交通融合策划工程的开展以及相关策划成果的推进落实，乌鲁木齐城市轨道交通 1号线将以全新的面貌展现在大家面前。

6 结语

城市轨道交通是一项复杂的巨大工程，通过对城市轨道交通服务需求的全面系统分析，开展城市轨道交通运行效果策划工作，实现轨道交通与城市全面融合，既是解决城市轨道交通发展问题的需要，也是城市未来轨道交通发展的方向。乌鲁木齐城市轨道交通1号线的应用表明，开展城市轨道交通运行服务效果策划工作符合中国城市的实际需求，建议其他发展轨道交通的城市借鉴乌鲁木齐1号线的成功经验，及时、适时开展此项工作，从而帮助城市实现轨道交通与城市的融合发展。