周 敏，李 颖，于松伟

（北京城建设计发展集团股份有限公司，北京 100032）

2018年6月底，《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见(国办发〔2018〕52号)》(简称 52号文)[1]发布，对地铁和轻轨的立项审批做出了新的规定。目前交通拥堵在中等规模城市(150万～300万人)日趋严重，各城市对轻轨交通的建设需求已经提上日程。在《国内外轻轨概念的发展研究》[2]文中提出，由于轻轨概念模糊和不统一，笔者建议轻轨按广义和狭义进行分类。广义轻轨相当于高峰断面客流量为1万～3万人/h的中运量系统；狭义轻轨是以高架敷设方式为主，路权形式多样，运营组织灵活，采用铰接车辆或轻轨C型车的钢轮钢轨系统。仅从概念上区分，狭义轻轨包括了现代有轨电车。笔者认为，只有在轻轨概念清晰的前提下，才能说清轻轨该如何申报审批、如何设计实施、如何界定运营管理责任，继而推动轻轨交通在我国进一步发展。

轻轨交通项目是城市大型基础设施投资项目，按照建设过程，一般分为前期研究立项审批阶段、工程实施阶段、工程竣工验收以及交付试运营4个阶段。考虑到轻轨交通系统的施工安装、设备供应等方面的专业性和普适性，本文重点研究轻轨交通系统的立项审批、设计、运营管理等方面的法规和技术标准规范。

1 轻轨立项审批法规和标准研究

城市轨道交通自2003年81号文[3]后，经历了15年的快速发展，积累了大量的经验和教训，除了有轨电车以外，已经基本形成一整套较为完善的立项审批管理流程。从城市轨道交通项目立项审批环节看，项目立项包括线网规划、建设规划、工程可行性研究 3个阶段。其中各个环节的编制报告或者设计文件大部分都有相应的指导文件或技术标准。但有轨电车的立项审批，也包括含有部分B路权的轻轨系统，由于一直概念不清晰，在线网规划技术标准、立项审批政策等方面有一定的缺失。

1.1 城市轨道交通项目立项审批政策

自2003年81号文颁布以来，国家对城市轨道交通的管理日趋完善，各部委对城市轨道交通各自主管的领域都非常关注，并先后出台了部门规章和标准，城市轨道交通审批立项的政策较为完备(见表1)。

表1 我国城市轨道交通审批立项政策Tab.1 Procedures for urban rail transit approval in China

2018年52号文在2003年81号文的基础上，提高了经济门槛，同时吸收了发改基础[2015]49[4]号文的主要内容，并增加地方债务要求等相关规定，降低地方政府盲目举债的风险。52号文对地铁和轻轨项目的申报条件、申报程序、规划调整、规划批复等提出了明确意见，并明确有轨电车项目由省级发改委审批。这些规章的制定，明确了城市轨道交通项目的基本立项审批程序；但52号文未对有轨电车以及轻轨系统的申报程序做出明确规定，主要体现在有轨电车是否也需要像地铁一样编制线网规划和建设规划，甚至因为轻轨交通系统概念和有轨电车的区分不够明确，导致部分地方政府以有轨电车名义建设轻轨，或部分省级投资主管部门对部分高架或地下的有轨电车项目存疑，增加了审批成本和风险。

1.2 轻轨系统应明确审批权限和审批程序

轻轨系统是个较为宽泛的概念，目前对于新型轨道交通，如中低速磁悬浮交通、直线电机交通系统、跨座式单轨交通等的审批与地铁项目的审批程序基本一致。但狭义轻轨，上限接近地铁功能，下限则为有轨电车。对轻轨系统，笔者认为，既不能全由国家发改委审批，也不能全由省级发改委审批，而应首先对轻轨系统进行分级分类。按照德国分级分类方法，4级轻轨采用了全封闭、专用道，运能达到3万人次/h以上，旅行速度达38 km/h，已经达到了国内地铁等级；3级轻轨基本采用全封闭形式，运能接近3万人次/h，与国内轻轨是中运量的概念相当；2级轻轨采用了专用道，路口平交形式，相当于国内近些年出现的“现代有轨电车”；而 1级轻轨就是旧式有轨电车(主要观光用)。我国在短期内不会大力发展1级轻轨。如果我国也采用这种划分方式，则3、4级轻轨应由国家发改委审批，而2级轻轨则可由省发改委审批。

在申报程序上，对于3、4级轻轨系统，应分别编制线网规划和建设规划，并按地铁项目的审批程序办理；而对2级轻轨，则可按有轨电车项目进行申报。对于3级轻轨，兼具地铁和有轨电车的特性，建议3级轻轨线网规划纳入城市轨道交通线网规划，与城市地铁网融为一体，因为3级轻轨全封闭式形式较高，从功能和服务上更靠近地铁系统，规划的技术方法与地铁也更为接近，只是需要补充平交道口和专用车道部分内容。

1.3 有轨电车的立项审批

从各地城市有轨电车的建设程序看，由于各地建设程序不统一，从而对立项审批的要件、要求不一致。地铁项目申报按照线网规划、建设规划2个阶段完成前期规划研究，其中线网规划主要依据城市总体规划和城市综合交通规划，重点关注项目规划与其他规划的协调；建设规划依据线网规划及相关规划，重点在于项目建设方案的科学性和经济性。整个前期研究分阶段按不同要求对各个方面全面研究，并广泛征求社会和相关部门意见，研究成果较为科学、合理。反观有轨电车，由于缺乏国家层面上的线网规划技术标准和政策指引，各地在申报有轨电车时，缺乏统一的线网规划，甚至为了尽快建设有轨电车，直接省去线网规划和建设规划环节，一步直接到项目建议书或可行性研究报告。表2列出了部分城市有轨电车基本程序。

表2 国内有轨电车基本建设程序对比[5]Tab.2 Construction procedures for trams in China

笔者认为，考虑到有轨电车项目投资较小，审批层级相对较低，可以采用线网规划和建设规划合二为一的方式编制有轨电车线网规划，内容包括远期线网规划和近期建设规划，其中远期线网规划侧重有轨电车的功能定位、网络布局、与城市总体规划和综合交通的协调关系；近期建设规划侧重近期修建方案、投资及投资强度分析。整个规划由省级发改部门、住建部门以及规划部门会签审核，同时编制规划环评，审核通过后，即可认为有轨电车项目在省级投资管理部门通过了立项审批程序。之后，可以直接编制项目的工程可行性研究报告，以替代项目建议书，在市级发改委或省发改委进一步完成项目立项。

1.4 缺乏《有轨电车线网规划编制标准》

根据立项要求，各城市在发展城市轨道交通时，首先需要编制城市轨道交通的长远发展规划。城市轨道交通线网规划的主要目的在于制定城市轨道交通长远规划和近期建设规划，其中长远规划主要用于轨道交通设施的用地控制规划，以协调城市土地规划和开发大型基础设施规划建设(如综合管廊、重大管线、市政桥梁等的关系)，降低项目建设的拆改移成本，并促进土地和轨道交通的“双赢”发展。因此，有轨电车的线网规划具有非常重要的作用。

但《城市轨道交通线网规划标准》[6]在1.0.2中指出“本标准适用于城市总体规划阶段的城市轨道交通线网规划。本标准不适用于有轨电车系统。”笔者有幸参与了该标准的编制，讨论到这一条款的主要原因是：有轨电车严重依赖城市道路，与其他封闭式轨道交通系统相比，具有不同的技术路线。但笔者认为，相比于城市公交，有轨电车具有大量专有轨道、检修设施(综合检修和联络线)、供电设备等与地铁相似的轨旁设施，甚至还存在局部高架桥或下穿隧道，一旦建设，不可更改或者改造难度极大。对中等规模城市而言，有轨电车的投资并不低，一样存在与其他设施协调规划的问题；而且有轨电车线网与其他全封闭轨道交通线网规划的不同在于，有轨电车线网更具有城市道路公交的特性，存在路轨分离现象，即同样的路由具有开行多方向线路可能性的特点，这更要求有轨电车线网规划需要从网络的层面考虑运营问题。因此，笔者建议应加紧国家级《有轨电车线网规划标准》的相关研究。目前，各地在编制有轨电车线网规划时，或参照地铁线网规划的编制思路，忽略了有轨电车路权开放性的一面；或依据城市公交线网规划编制思路，忽视了有轨电车具有更多的轨道、场段、供电等硬件设施。在地方上，目前只有上海市编制了《城市有轨电车线网规划编制标准》(DGTJ08—2196—2016)[7]。

笔者认为《城市轨道交通线网规划编制标准》在下一次修编时，应纳入有轨电车线网规划的编制内容，或者单独编制《有轨电车线网规划编制标准》，与《城市轨道交通线网规划编制标准》相比，重点突出有轨电车的“道路特性”，如道路断面规划、相交道路路口的交通管理规划及线路运营规划；与城市公交线网规划相比，应突出有轨电车的功能定位、线路起终点、线路路由、运营规划、场段规划、资源共享规划以及与其他中大运量轨道交通的衔接关系等。

封闭式轻轨系统可以依据《城市轨道交通线网规划标准》进行编制，而开放式或含有平交路口的轻轨系统，则依据《有轨电车线网规划编制标准》。

2 轻轨系统的设计标准

按照新修订的《中华人民共和国标准化法》[8]第二条：“标准包括国家标准、行业标准、地方标准和团体标准、企业标准。国家标准分为强制性标准、推荐性标准，行业标准、地方标准是推荐性标准。”依据《标准化法》，团体标准较企业标准略高，位于国家标准、行业标准、地方标准之后。根据质检总局、国家标准委、民政部关于印发《团体标准管理规定(试行)》[9](国质检标联〔2017〕536号)的通知，“第十条 团体标准的技术要求不得低于强制性标准的相关技术要求”，所以，团体标准也是推荐性标准。团体标准在经过市场检验，并在满足经济发展水平后，可以升级为行业标准甚至是国家标准。

目前，城市轨道交通行业内的团体标准，主要由中国城市轨道交通协会、中国铁道学会和中国土木工程学会颁布，例如中国土木工程学会曾在2017年4月颁布《市域快速轨道交通设计规范》(T/CCES2—2017)，中国铁道学会同时期颁布了《市域铁路设计规范》，中国城市轨道交通协会正在编制《市域快轨交通技术规范》。出现3本内容相差不大的规范，按照《团体标准管理规定(试行)》，主要是为了鼓励技术创新，行业内通过比较竞争，最终团体标准在取得共识后可以升级为行业标准或国家标准。事实上，同期行业主管部门、住建部也组织编制了《地铁快线设计标准》，目前正处于征求意见稿阶段。

城市轨道交通行业团体标准起步较晚，目前尚未形成体系。中国城市轨道交通协会正在组织编制中的《城市轨道交通团体标准体系》，将城市轨道交通标准分为基础、建设、运营、装备和开发5个子体系。其中基础类似标准体系中的基础层，而装备具有较强的专业性，一般位于专用层，开发不是城市轨道交通的核心内容。所以本文重点聚焦建设子体系中的轻轨设计标准和运营标准。实际上，运营和设计是密不可分的，运营需求是设计输入，设计是为运营服务的。因此，很多运营规范中提出的要求，在设计阶段就必须予以考虑。

2.1 地铁设计标准规范数量最多

在已经批复建设城市轨道交通项目的城市中，除了为数不多的新型轨道交通以外，大都建成了以A、B型车为主体的地铁项目，因此，标准体系中大部分都针对的是地铁项目，其中针对地铁设计的标准或规范如表3所示。

表3 国内地铁设计标准或规范Tab.3 Design Codes for Metro in China

其中《地铁设计规范》自1992年颁布以来，分别于2003年和2013年经过两次修订。现行《地铁设计规范》总结了我国地铁建设和运营管理多年的经验和新技术，并认真分析了国外地铁的有关成功经验和先进技术，经反复论证研究最终定稿。《地铁设计规范》成为地铁设计行业内最重要的设计规范。该规范共分29章和5个附录，与之前的版本相比，增加了6章，新增车辆、综合监控、乘客信息系统、门禁、站内客运设备、站台门等，体现了新技术的发展。《地铁设计规范》是我国城市轨道交通行业最重要的一本规范之一，许多其他制式的规范都将《地铁设计规范》作为索引规范。另外，很多新制式刚出现时，没有相应的设计标准，也都参照《地铁设计规范》，例如长春轻轨、浑南有轨电车项目、重庆跨座式单轨交通等。

《城市轨道交通工程项目建设标准》(建标 104—2008)由建设部和发改委联合发布，最早的试行本于1999年3月颁布。该标准的编制目的是为了推动城市轨道交通项目建设，促进城市轨道交通设备国产化、标准化和系列化，提高设备制造水平，控制建设规模和降低工程造价。该标准成为城市轨道交通建设规划、可行性研究和工程设计的重要依据。该标准第三条明确指出：“本建设标准适用于城市轨道交通的高运量、大运量、中运量系统、钢轮钢轨系统的新建工程项目。市域轨道交通系统、有轨电车系统、跨座式单轨交通等轮轨系统，既有线的改建、扩建工程可参照执行。”也就是说，该建设标准更多适用于全封闭的钢轮钢轨项目，对B路权的中低运量钢轮钢轨系统就不适用了。

《城市轨道交通技术规范》是以功能和性能要求为基础的全文强制标准，条款以城市轨道交通安全为主线，统筹考虑了卫生、环境保护、资源节约和维护社会公众利益等方面的技术要求。该规范总则1.0.2中指出“本规范适用于城市轨道交通的建设和运营。本规范不适用于高速磁浮系统的建设和运营”，术语中城市轨道交通指“采用专用轨道导向运行的城市公共客运交通系统，包括地铁系统、轻轨系统、单轨系统、有轨电车、磁浮系统、自动导向轨道系统、市域快速轨道系统。”可见，本规范适用于所有制式的城市轨道交通系统。

除此以外，北京、上海、重庆等城市根据各自城市轨道交通发展的需要，编制了地方标准，例如上海就专门针对上海的小车，即C型车的参数标准做出规定；重庆针对山地城市的特点，有意识地提高了线路最大纵断面坡度。

从设计、施工及运营的角度看，地铁项目是城市轨道交通中经验积累最为丰富的制式，相比有轨电车，尤其是各种新型轨道交通，在技术、装备、人才的储备、运营、维保等方面更有优势。

2.2 轻轨交通系统中部分新型轨道交通设计规范尚有缺失

进入21世纪以来，我国在轨道交通制式方面，直线电机交通、跨座式单轨交通、中低速磁悬浮交通、APM等系统相继建成运营，这些制式丰富了我国城市轨道交通，尤其是轻轨交通系统的内容和层次，也提高了我国城市轨道交通车辆技术的国产化水平。我国在建设总结中，也编制了部分新型轨道交通的设计规范。与《地铁设计规范》有所不同的是，地铁的车辆型号根据车辆的宽度从国家层面分为 A、B、C三种型号，并相对统一了车辆长度、车底板高度、轴距和定距等车辆关键参数，为地铁项目的标准化奠定了扎实的基础。而新型轨道交通的车辆尺寸是各个厂家的产品，具有各自的知识产权，相同的制式，如跨座式单轨交通、中低速磁浮交通尚没有统一的技术标准，因此，新型轨道交通的设计规范基本针对各自的车辆产品进行编制，如表4所示。

表4 国内新型轨道交通设计标准或规范Tab.4 Design Codes for New Type Urban Rail Transit in China

《跨座式单轨交通设计规范》(GB 50458—2008)由住建部颁布，是我国首次编制的跨座式单轨交通国家标准，共有24章，2个附录。与《地铁设计规范》相比，主要内容除常规地铁具有的专业技术内容外，在相关专业根据跨座式单轨交通的技术要求增补了专门的规定，还根据跨座式单轨交通的特点增订了车辆、轨道梁桥、道岔系统等内容。该规范总则1.0.2指出“本规范适用于中运量城市轨道交通以高架线为主的跨座式单轨新建工程的设计”，但实际上，该规范的车辆章节，对车辆的技术参数做出了明确规定，例如，转向架中心距9 600 mm。该规范主要针对的是重庆单轨双轴车辆，也就是最早采用日立技术生产的单轨车辆，而不完全适用于庞巴迪的单轴跨座式单轨车辆。

目前，不少城市为了降低造价而倾向轻型跨座式单轨交通，银川等地已经建成园区线路，济宁、芜湖正在建设之中，柳州、西安等地正准备筹建。轻型跨座式单轨指的是庞巴迪或比亚迪单轴跨座式单轨，这种车型尚没有国家标准和行业规范，中国城市轨道交通协会正视国内对跨座式单轨交通的建设需求，结合国内外跨座式单轨交通技术发展趋势，总结国内外建设和运营经验，编制并颁布了团体标准《轻型跨座式单轨交通设计导则》(T/CAMET 04001—2018)，用于指导该类跨座式单轨系统的设计。该标准涵盖的车型及适用范围是针对新的车型特点，是对《跨座式单轨交通设计规范》(GB 50458—2008)的补充，所适用的车型主要为“最大轴重不大于14 t的二轴轻型跨座式单轨车型和最大轴重不大于10 t的四轴轻型跨座式单轨车型”，该导则共26章，5个附录。西安市结合比亚迪在当地制造业的优势，且为了推动云轨产业的规范化发展，颁布了地标《中运量跨座式单轨交通系统设计规范》(DB6101/T 3023—2018)[16]，共 27章，3个附录，分别是道岔类型及技术参数、限界计算方法和限界图表。显然，限界图表与车辆限界紧密相关，即与车辆的尺寸参数及构造技术等紧密相关。与《地铁设计规范》相比，将轨道和桥梁合并成“轨道桥梁工程”，体现了跨座式单轨“梁桥合一”的特点，同时，减少了电扶梯、安全门等与该制式关系不大的专业。该规范在总则1.0.2中指出“本规范适用于轨道梁宽度700 mm、车辆构造速度不超过90 km/h全封闭运营的线路”。可见，跨座式单轨由于导向和支撑的分离，轨道梁尺寸、道岔参数等与车型紧密相关。除此以外，针对比亚迪云轨，广东省也颁布了《中运量跨座式单轨交通系统车辆技术条件》(DB44/T 2114—2018)，内容基本差不多。

《中低速磁悬浮交通设计规范》(CJJ/T 262—2017)是住建部颁发的行业标准，该规范共27章节，2个附录。该规范总则1.0.2指出“本规范适用于采用常导电磁悬浮技术实现悬浮导向，通过直线感应电机实现牵引和电制动，最高运行速度不超过120 km/h的新建中低速磁浮交通工程的设计”，与其他轨道交通类似，该规范也需要依据车辆尺寸。该规范采用的车辆需要满足《中低速磁悬浮交通车辆通用技术条件》(CJ/T375)[17]的规定。中低速磁悬浮目前国内实际应用案例只有长沙和北京，但两地的车辆尺寸并不一致，其中关键参数，如车宽(长沙为2.8 m，北京为3.0 m)、车高、车长和轴距等方面均不一致。今后应尽量统一车辆尺寸和关键参数，为限界统一和设计标准化提供基础条件。

相对地铁或钢轮钢轨的轻轨系统而言，新型轨道交通系统属于小众产品，车辆技术参数缺乏国家统一标准，这为该系统的养护维修(人力和备品备件)都带来了较大的不便，有的项目建成后甚至面临改造和拆除。因此，新型轨道交通下一步发展重点需要统一各种车型尺寸和关键参数，形成标准化产品，从而在零部件、施工机具、配套机电设备产品等方面形成规模化效益，有效降低造价，为新型轨道交通的快速发展奠定基础。在此基础上，边建设边总结，编制相关的团体标准，例如直线电机交通的设计标准或导则目前尚未完成，在总结建设和运营的基础上，最终由团体标准升级为行业标准或国家标准。

2.3 《轻轨交通设计标准》及相关地方标准不完全适用所有轻轨系统

2018年5月1日，住建部颁布了《轻轨交通设计标准》(GB/T 51263—2017)[18]，与《地铁设计规范》相比，多了“交通组织”一章，但将信号、通信、综合监控等内容综合成一章“机电设备”。在该标准的总则中明确“本标准适用于使用钢轮钢轨铰接车辆，线路基本采用地面独立路权或路口平交的半独立路权方式敷设，或采用高架线路，遇繁华街区及困难地段也可采用地下线路的新建轻轨交通工程的设计”。从该标准的适用范围看，该标准更适用于现代有轨电车项目，车宽为2.65 m。但轻轨的概念是宽泛的，轻轨系统除了完全地面敷设的以铰接车为基础的有轨电车以外，还有以高架敷设方式为主，采用轻轴重的C型车系统，也包括其他新型轨道交通系统，如跨座式单轨交通等。《轻轨交通设计标准》未能包括这些车型。因此，该标准颁布后，业内对该标准的名称应为“现代有轨电车设计标准”还是“轻轨交通设计标准”一直争议颇多。

出现上述争议的原因恰恰在于轻轨的概念未得到统一的定义。轻轨来源于欧洲，现代有轨电车正是国外轻轨最初和接受最广泛的概念，从这一角度，将现代有轨电车的设计标准起名“轻轨交通设计标准”也无错误。因此，笔者建议，今后《轻轨交通设计标准》在重新修订时，应在C型车轻型化后，及时补充相关C型车的尺寸参数和关键参数，使得该设计标准的针对范围更加广泛。同时，考虑到以高架敷设为主的轻轨系统与传统地铁制式有不少相近之处，《轻轨交通设计标准》仍需以《地铁设计规范》为重要的索引规范。

除此以外，北京、上海、成都、广州等地编制了有轨电车设计的地方标准，这些地方标准也都基本针对铰接车辆，不能完全适用于采用C型车的轻轨系统。

2.4 轻轨设计规范需进一步补充完善

纵观国内外城市轨道交通制式，多制式是城市轨道交通发展的方向，尤其是钢轮钢轨的轻轨系统将占有重要的一席之地。通过总结上述设计规范，可以得出以下结论和建议：

1) 所有的设计规范在总则中都明确了适用范围，其中适用性最关键的因素取决于车辆制式、车辆尺寸和关键参数。由于地铁设计的基础是标准化的 A、B型车，使得市场主体都能参与竞争，从而形成产业化和规模化效益，加快了地铁项目的推广和适用，在此基础上总结的《地铁设计规范》已经最为成熟；反观新型轨道交通系统，各家有各家的技术参数和技术专利，尚未在车辆外观尺寸及关键参数上达成一致的标准，这不利于技术规范和标准的制定，从而也不利于制式的推广和应用。

2) 轻轨系统设计标准的编制应遵循先团体标准、后行业标准或国家标准的路线。目前的《轻轨交通设计标准》更多适用于铰接型有轨电车系统，而未能覆盖以C型车为基础的轻轨系统。目前的C型车辆在大规模推向市场作为轻轨车辆以前，尚需要完成其轻型化工作，即降低轴重、减小轴距是C型车的发展方向。在车辆制造成熟以后，可以借鉴轻型跨座式单轨交通的经验，先编制轻型化C型车的设计导则作为团体标准进行推广，在多年建设和运营的基础上，升级成为行业标准或国家标准。

3 轻轨系统的运营安全法规

地铁，包括新型轨道交通制式和全封闭的轻轨系统，由于具有独立路权，运营管理具有一定的内部性，即项目的运营管理绝大部分都是针对企业内部的管理，重点管理好车站服务、运营计划服务、养护维修服务保障车辆等机电设备系统的正常运转，为乘客提供良好服务。

轻轨系统，主要是含有一定比例B路权的系统，布置在街道，介于机动车道和非机动车道之间。虽有一定物理隔离，但因线路没有进行封闭，容易发生刮蹭；在平交道口由于与其他道路参与者按信号灯指示通行，其行车安全、人员防护条件更差。这种情况与地铁的运营完全不同。轻轨系统的运营与道路其他参与者的关系处理，成为轻轨系统运营安全的最大考量因素。

3.1 现行轨道交通运营法规主要针对全封闭轨道交通系统

在城市轨道交通运营管理方面，国家层面上共出台了两项规章及两项标准(现行)。一项规章为2018年《国务院办公厅关于保障城市轨道交通安全运行的意见》(国办发〔2018〕13号)[19]，另一项为2018年交通运输部颁布的8号令《城市轨道交通运营管理规定》[20](简称《运营管理规定》)；两项标准一项为住建部颁布的《地铁与轻轨系统运营管理规范》(CJJ/T 170—2011)[21]，另一项为2013年颁布的《城市轨道交通运营管理规范》[22]。

“国办发〔2018〕13号”颁布的背景是“运营里程迅速增加，线网规模不断扩大，城市轨道交通安全运行压力日趋加大”，初衷是“为切实保障城市轨道交通安全运行”，主要措施是“健全管理体制机制，交通运输部负责指导城市轨道交通运营……”，“公安部负责拟定防爆、防恐、消防和治安等政策法规及标准规范，并依法查处违法行为”，“完善法规标准体系”，并要求在“工程可行性研究阶段和初步设计文件中设置运营服务专篇和公共安全专篇，发改委、规划在审批时需要以书面形式听取运输、公安部门的意见。”

之后，交通运输部根据国办发13号文件，颁布了《运营管理规定》，它是国办发13号文件的具体化，例如详细规定地方交通运输部门在线网规划和建设规划阶段应对哪些内容提出重点审查意见，可行性研究报告和初步设计报告中的运营安全专篇应包括哪些内容。整个规定分5个部分，包括：总则、运营基础要求、运营服务、安全支持保障、法律责任。

13号文件，尤其是《运营管理规定》的法律责任条款中，管理的对象大都是轨道交通企业自身，或建设企业，或运营企业。针对普通社会大众的仅第五十三条，具体为“禁止下列危害城市轨道交通运营设施设备安全的行为……”，“禁止下列危害或者可能危害城市轨道交通运营安全的行为……”从全文条款看，并没有提到在平交道口发生交通事故，或有轨电车与其他车辆或行人刮蹭后的处理意见等，即13号文件和《运营管理规定》更多的适用于封闭式的轨道交通系统。

《城市轨道交通运营管理规范》(GB/T 30012—2013)由交通运输部提出，由国家质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会共同发布。该标准规定了城市轨道交通运营的总体要求，以及行车组织、客运组织、车辆及车辆基地、设施设备、土建设施、人员和安全管理等方面的基本要求，适用于城市轨道交通运营管理。它是一本指导城市轨道交通企业内部运营管理以及以行车运营指挥和调度为核心的技术规范，值得一提的是，该规范也适用于有轨电车。

《地铁与轻轨系统运营管理规范》(CJJ/T 170—2011)由住建部发布。该规范建立的目的是“为建立我国城市地铁与轻轨系统运营管理的基本准则和保障体系，达到安全运营、高效运转和优质服务的运营目标，使运营单位确定运营管理模式有所遵循”，规范适用于“我国城市地铁与轻轨系统的运营管理，并可作为城市交通主管部门对运营单位的管理模式进行审批、监控和统计的依据”。

上述规章及标准重点仍是针对传统地铁或轻轨，而不是针对现代有轨电车或含有B路权的轻轨系统。除了上述国家层面的法规规范外，我国各个城市针对城市轨道交通也制定了相应的运营管理规范。例如，北京根据自身情况出台了一系列规章和地方标准，如《北京市城市轨道交通安全运营管理办法》、《北京市轨道交通运营服务管理规范》(DB11/T 647—2009)等，只是管理的对象仍是传统地铁或全封闭的轻轨系统。

3.2 有轨电车的运营安全管理文件，国家或团体标准正在编制，地方性法规走在前

现代有轨电车作为一种中等运能、设计新颖、环境友好、资源节约的新型公共交通工具，受到各地日益重视与关注。目前，全国已有北京、上海、广州、深圳、南京、沈阳、武汉、淮安、苏州、宁波等 50多座城市建成或正在规划建设现代有轨电车。但是，有别于地铁、轻轨等拥有独立路权的轨道公共交通方式，人工驾驶模式和中国特色混合交通国情下的现代有轨电车，运行安全、通行效率、吸引力能否达到预期目标面临重大挑战，体现在：一是有轨电车线路与道路交通在同一平面布设、在路口平面交织、通行场景复杂多样，交通组织、安全设施、通行规则等需要专业化解决方案；二是有轨电车与其他机动车的运行特性差异大，与公交车辆通行、运营条件显著不同，路口信号优先控制方案实践证明有别于传统实现路线；三是有轨电车作为一种新型的机动车，规范路口通行规则、车辆安全运行条件等，是公安道路交通管理的新课题及重要职责。因此，为规范和引导有轨电车行业发展，充分发挥有轨电车系统的建设应用成效，使其更好地服务于通行安全管理工作，需要尽快启动国家或行业层面相关技术标准的研究制定工作[23]。

针对有轨电车的通行管理，国内部分城市制定了本市有轨电车的管理办法等地方指导文件，如北京在《北京市城市轨道交通安全运营管理办法》[24]中指出“有轨电车的运营安全管理参照本条例执行”，苏州、南京、淮安、深圳等城市颁布了有轨电车专项管理办法，该办法通常包括有轨电车的规划、建设、运营及设施保护和交通安全4方面。例如在《苏州市有轨电车交通管理办法》[25]中提出了有轨电车在专用道上行驶，最高车速不得超过70 km/h，在非专用道上行驶，不得超过 60 km/h，限速标志、标线表明的速度低于60 km/h的，按照限速要求行驶。

作为道路交通安全的管理部门，公安部组织编制了《有轨电车道路安全运营技术规范》[26]，已经处于征求意见稿阶段。该规范标准规定了有轨电车的道路通行组织与交通渠化、交通信号与安全设施、交通信号优先通行控制、信号系统间交互接口规范、车辆通行安全条件、通行与安全效益评估等方面的要求。可见，该规范不仅仅是一本运营管理的技术规范，还是一本指导路口通行的技术要求规范，如有轨电车车道与其他车道之间的隔离设置问题、过路口的速度要求等。该规范针对有轨电车的特点，弥补了有轨电车道路运营安全设计和管理方面的空白。

除此以外，中国城市轨道交通协会组织编写了团体标准，《现代有轨电车行车组织规范》、《现代有轨电车运营管理规范》、《现代有轨电车运营安全评价规范》，这些规范也即将发布。

3.3 《中华人民共和国道路交通安全法》应补充有关有轨电车的专门条款

城市道路交通的管理主要遵循《中华人民共和国道路交通安全法》[27](以下简称《安全法》)，于2003年10月28日公布，2007年和2011年两次修订。这部法律的第二条指出“中华人民共和国境内的车辆驾驶人、行人、乘车人以及与道路交通活动有关的单位和个人，都应当遵守本法。”很明确，有轨电车在通过城市道路行驶时，也需要遵守《安全法》。

在《安全法》里，与交叉口或有轨电车近似的条文有“机动车通过交叉路口，应当按照交通信号灯、交通标志、交通标线或者交通警察的指挥通过……”“机动车通过铁路道口时，应当按照交通信号或者管理人员的指挥通行……”针对铁路道口的规定，《中华人民共和国铁路法》[28]也有一些类似的规定，首先是第四十条“铁路与道路交叉处，应当优先考虑设置立体交叉；未设立体交叉的，可以根据国家有关规定设置平交道口或者人行过道。在城市规划区内设置平交道口或者人行过道，由铁路运输企业或者建有专用铁路、铁路专用线的企业或者其他单位和城市规划主管部门共同决定。”第四十六条“……在铁路弯道内侧、平交道口和人行过道附近，不得修建妨碍行车瞭望的建筑物和种植妨碍行车瞭望的树木……”第四十七条“……平交道口和人行过道必须按照规定设置必要的标志和防护设施。行人和车辆通过铁路平交道口和人行过道时，必须遵守有关通行的规定。”由于有轨电车或轻轨的开行频率远高于铁路，因此，有轨电车在路口的管理应更高于铁路的相关规定。在平交道口设置清晰明显的防护设施和标志，以及路口范围内不得有影响视距的障碍物是最基本的要求。

有轨电车过路口有两个方面值得注意，一是自身如何过入口；二是其他车辆如何看待有轨电车。有轨电车发车频率远高于铁路，是否属于“铁路道口”，这给《安全法》提出了新的问题。结合《铁路法》，笔者认为，有轨电车作为城市道路的使用者和参与者，也应该遵循《安全法》，并按道路交通信号灯、信号标志、交通标线或者交通警察的指挥通过，考虑到有轨电车遇有险情时的紧急刹车会给乘客带来不适，当其通过路口时，应结合技术条件和人体舒适度要求适当降速；考虑到有轨电车只能在自身轨道上运行，不如其他车辆灵活，且载有大量乘客，其他车辆若经过有轨电车道口，应在道口设置明显的有轨电车标志，并严格降速通过有轨电车路口。在《有轨电车道路通行安全技术规范》(征求意见稿)中就有此规定：有轨电车直行通过交叉口的运行车速不应高于 30 km/h，左转和右转通过交叉口的运行车速不宜高于 20 km/h，有轨电车沿线路段的运行车速不得高于 70 km/h。在各地的有轨电车运营管理规定上，也体现了上述要求。

3.4 狭义轻轨系统的安全运营对轻轨系统设计提出较高要求

有别于拥有独立路权的地铁、轻轨等轨道公共交通方式，含有部分平交道口的轻轨系统或有轨电车，在中国特色混合交通国情下，运营安全不仅仅是管理问题，还需注意如何规避安全问题。笔者认为，需要重点考虑以下两方面。

1) 合理组织路口交通，包括有轨电车和社会车辆的限速规定。有轨电车线路与道路交通在同一平面布设、在路口平面交织、通行场景复杂多样，交通组织、安全设施、通行规则等需要专业化解决方案。针对此，应根据有轨电车路中、路侧以及混合布设的3种方式特点，结合当地实际的车流量，对有轨电车交叉口的通行组织与交通渠化进行合理安排，在既保证公交优先的前提下，尽量避免道路上机动车的拥堵，灵活合理地安排信号灯的相位。

2) 合理制定技术标准和规范。例如有轨电车设计时会考虑车体与时速25 km/h以下的小汽车发生侧面碰撞时可以保证客车室不变形，那么标准一旦确定，在事故发生后是否会产生技术标准和责任后果的争议和分歧？又如德国的《城市轨道交通建设和运营规则》[29]中规定过平交路口的有轨电车长度一般不得超过75 m，这对有轨电车的运能和运量都产生限制；又如有轨电车或轻轨是否需要规范车辆宽度，类似地铁有A、B、C三种标准车，轻轨是否也需要制定成2.2 m、2.4 m和2.65 m车宽，笔者认为是有必要的。从欧洲有轨电车的使用情况看，大部分都是轻轨系统适应街道的宽度，通过适当缩小车体宽度，为轻轨进入市区做一定的技术储备。

4 结论与建议

笔者重点研究了轻轨系统的立项审批、规划设计和运营管理的标准规范和规章办法。考虑到全封闭的轻轨系统与地铁等传统轨道交通类似，研究重点在于含有B路权的轻轨系统，这与现代有轨电车系统相类似。通过轻轨系统与地铁系统和有轨电车的对比分析不难看出，“以高架为主，运营组织灵活，编组灵活，并以钢轮钢轨为特征的轻轨系统”，目前在国内的审批、设计乃至运营安全等环节均存在一定的不足。针对这些不足，笔者建议如下。

4.1 尽快明确轻轨概念，建立分级分类制度

轻轨系统实际上是一个内涵特别丰富的系统，按照2018年52号文，轻轨的审批权归属国家发改委或国务院，有轨电车的审批权归属省级发改委。但钢轮钢轨中的轻轨系统与有轨电车的界限并不清晰，在中国土木工程学会举办的“有轨电车规划设计研讨会”上，倡议“有轨电车应遵循经济适用的原则，有轨电车建设应坚持‘以地面线为主’的敷设方式，高架、地下区段不宜超过全线规模的30%，直接工程费用(不含征地拆迁和道路改造)宜控制在1.0亿元/km以内。”但该学会在研讨会上的倡议不能作为审批的依据，审批部门在项目审批时，更多需要技术标准或法律法规。

业内已经有不少人认识到有轨电车与轻轨的界限模糊不清，而这种模糊将会造成轻轨与有轨电车报批的模糊，既会影响轻轨的报批，也会影响有轨电车的报批。因此，笔者认为钢轮钢轨类轻轨项目的审批，首先需要借鉴德国轻轨分级分类制度，按照分级分类制度划分审批权限。

4.2 完善有轨电车乃至轻轨系统的审批程序

2018年52号文的下发将进一步规范地铁和轻轨的审批，但对于有轨电车以及已存有部分B路权的轻轨，如何申报并没有严格的界定，这给各地方省级发改委在审批有轨电车项目时带来一定的困扰。

笔者建议，应借鉴地铁项目的审批流程，规范有轨电车或含 B路权的轻轨系统的线网规划和建设规划。考虑到有轨电车项目投资较小，审批层级相对较低，可以采用线网规划和建设规划合二为一的方式编制有轨电车线网规划，该规划由省级发改部门会同省级住建部门以及规划部门会签审核。规划批复后，直接编制工程可行性报告，代替项目建议书，在市级发改委或省发改委进一步完成项目立项。在此基础上，编制相关的专题报告。有轨电车和轻轨项目对中等城市而言，也是一项投资较大的基础设施，并且，从规划源头开始研究，有利于轨道交通与城市更好地耦合与融合，并协调好其他基础设施和市政设施的规划和建设。加强有轨电车和轻轨系统的前期研究，并广泛征求市民和政府相关部门意见，是城轨项目持续健康发展的基本保障。

4.3 城市轨道交通线网规划中应增加轻轨系统规划

《城市轨道交通线网规划标准》于2018年5月颁布了修编稿，在该标准中明确提出，该标准不适用于有轨电车，原因在于有轨电车严重依赖城市道路系统，其规划技术路线和系统技术特征与全封闭、大运量的系统相比，具有不一样的特性。

笔者认为，在引入“以高架为主，含部分B路权的钢轮钢轨的轻轨系统”概念后，城市轨道交通线网规划标准需要纳入这类轻轨系统的规划。与之前的全封闭地铁和轻轨规划方法相比，这一类规划需要增加道路断面规划、平交路口的交通管理规划和相交道路规划，以及沿线土地开发规划(包括强度和性质的规划)，以处理好轻轨系统与道路及土地规划的关系。

4.4 根据车辆制式进一步修编相关轻轨系统的设计标准或规范

新近颁发的《轻轨交通设计标准》，在总则中明确，“本标准适用于钢轮钢轨铰接车辆……”，该标准实际上更多针对的是采用钢轮钢轨铰接车的有轨电车。但对于采用C型车的钢轮钢轨轻轨系统，该标准不适用，两种车型将会导致线路、限界等标准的不一致，且由于路权的不一致，将引起钢轨标准的不一致；系统能力差异将引起信号、供电等标准的差异，等等。因此，笔者建议，在未来采用或推广C型车的轻轨系统时，《轻轨交通设计标准》应补充有关以该类车型为基础的轻轨设计标准或规范。

4.5 加快制定有轨电车和轻轨系统的运营管理办法，《安全法》中也应增加有轨电车相关内容

有轨电车与城市道路其他参与者，主要是行人、机动车等的关系较其他轨道交通尤为密切和复杂，已有城市自有轨电车开通以来，多次在专用道和平交路口发生交通事故。对事故责任的界定尚缺乏法律法规，只能借鉴《中华人民共和国道路交通安全法》。该法规2011年修订时，国内尚未开展大规模的有轨电车应用，其中对专有路权、平交道口的有轨电车或轻轨也未涉及，因此，笔者建议《安全法》修编时需要纳入有轨电车或轻轨等相关内容。

但完善的隔离设施、科学的信号设置、简明的通行规则应是有轨电车或轻轨系统设计首要考虑的因素，在物理设施上首先杜绝或降低交通事故的发生。笔者建议加快《有轨电车道路安全运营技术规范》的颁布，并引起业内更广泛的关注。