陈士斋 王晓璐

[摘要]新疆生产建设兵团因其组成的特殊性、任务的特殊性，造就了其行政体制的特殊性。新时期深化兵团行政体制改革，应紧紧围绕新疆工作总目标，通过准确定位兵团行政职能、设市建镇理顺行政体制关系、简政放权培育壮大社会组织、做好行政职能和行政执法权承接工作等四个方面深化改革，使兵团更好地履职尽责，更好地发挥特殊作用。

[关键词]兵团;行政体制改革;路径

[中图分类号]D630      [文獻标识码]A  [文章编号]1009—0274（2019）06—0039—05

[作者简介]陈士斋，男，兵团党委党校行政学教研部副教授，研究方向：公共管理、社会治理;王晓璐，女，兵团党委党校法学教研部讲师，研究方向：宪法与行政法、民族法学。

新疆生产建设兵团承担着国家赋予的屯垦戍边职责使命，实行党政军企合一的特殊体制，是在所辖垦区内，依照国家和新疆维吾尔自治区的法律、法规，自行管理内部行政、司法事务，在国家实行计划单列的特殊社会组织。兵团作为一种世界上独一无二的特殊组织形式，决定了它与其他组织形式相比的独特性，在不同时期，为适应形势需要，其行政体制也呈现出不同的特征。

一、兵团行政体制的现状

（一）党政军企合一的特殊性

从组织结构上看，兵团具有军队建制的特征，但又与军队有较明显的区别。兵团实际上是集“党务管理、内部行政管理、准军事管理以及企业管理”于一体的混合体，在中央和新疆维吾尔自治区党委的领导下管理兵团内部的政治、经济、军事、文化和社会等一切事务。从纵向上看，兵团有兵、师、团、连四级，每个层级按照其不同职能设立相应的管理机构，具有程度不同的党政军企属性。“党”的属性，从兵团一级到基层连队一以贯之;兵团、师和设置建制镇的团具有明显的“政”的属性;“军”的属性是指兵团整体上是一个准军事实体，并拥有以民兵为主的武装力量;兵团、师所属企业集团“企”的属性较为突出。

（二）保留军队序列，反应灵活迅速

兵团的组织形式与军队相似，并按照军队的序列行使职能。从兵、师、团到基层连队，党委统领各项职能，既可以有效防止政出多门，保证政令统一;又可以使重要信息能够“直达”各级党委，及时做出反应，调整政策、措施，并能够迅速传达到全社会。

（三）统一行动，规模优势

兵团不仅是“生产队、工作队”，还是一支高度组织化的准军事“战斗队”。干部职工普遍具有较强的组织纪律性，可以迅速动员起来，能够步调一致、及时、有效地统一行动。同时，兵团具有“集中力量办大事”的规模优势。兵、师、团三级能够快速地以规模化的方式组织开展多种活动、从事生产建设和维护社会稳定等特殊使命和任务。

二、兵团行政体制中存在的问题

在自治区授予兵团行政职能和行政执法权之前，兵团行政体制存在的主要问题是行政职能的不健全和地位合法性问题。授权之后，主要的问题是如何做好承接工作。

（一）权力集中度较高，监督机制较弱

兵团实行党政军企合一的管理体制，组织形式也是如此。这种合一就是党组织、行政组织、军事组织和企业组织的合一，表现在人员配备上就是四套班子一套人马。这种最初由部队集体转业而来，又沿用部队体制的特殊形式造就了较为浓厚的军队色彩，存在“绝对服从和权威意识”的现象，权力集中度较高，监督机制较弱。兵团除设市建镇的师、团场外，均没有人大、政协，国民经济和社会发展计划等重大问题主要由党委研究决定，权力监督机关、参政议政的缺失也造就了监督的弱化。

（二）机构臃肿，管理效率较低

兵团人口规模较小，截至2017年底兵团辖区共有人口300.53万人，但财政供养人员有12.14万人，占总人口的比重为4.04%，比值为1∶24.76，财政供养人员相对较高。截至2017年底兵团三级共有机关工作人员31219人（此外，在各级行政机关中还有数量较多的“影子雇员”未进入统计数据）。因此，兵团各级组织运行费用较高，行政事业费用开支较大，职工群众和企业负担较重，管理效率较低。

（三）行政职能权责不清，存在越位、缺位、错位现象

由于组织形式的特殊性，长期以来兵团在行政职能方面权责不清晰。新疆维吾尔自治区人民政府授权兵团行政职能和行政执法权之前，兵团未设市建镇的师、团对于自己有哪些行政职能、如何行使行政都较为模糊，对于什么事情该管，什么事情不该管也不是特别清楚，管了许多不该管的事情，该管的事情却没有管理好。诸如企业生产、经营、分配等没有完全放开，而本应由行政职能发挥作用的领域，如维护市场秩序、提供公共服务、社会保障等领域又没有管好或者说不能管好，对市场产生了不良影响，而且职工群众在共享改革发展成果方面的获得感也打了折扣。2018年1月自治区人民政府授权兵团2190项行政职能和行政执法权之后，如何在国家“放管服”改革的大背景下承接好这些行政职能和行政执法权并尽快发挥作用成为兵团各级面临的重大问题。

（四）“政”强“社”弱，社会组织发育不良

由于受限于自身职责使命、自然条件、人口数量等因素，兵团社会组织存在起步晚、数量少、分布不均、变动大、缺乏规范性等问题。

从表1、图1可以看出，兵团社会组织总数基本保持平稳，地级社团、县级社团数变动幅度较大，说明受其他因素影响较大，表现出较大的不稳定性，这从另一个方面说明兵团“政”强“社”弱，社会组织发育不良，受行政方面的影响较大。同时这些社会组织在十四个师中分布极不均匀，且与人口数量也不匹配，积极培育壮大社会组织，并使之均衡发展成为当务之急。

三、新时代兵团行政体制改革的路径选择

（一）准确定位兵团行政职能

准确定位兵团行政职能是行政体制改革的基础。新时期，兵团行政职能主要应该包括：一是政治职能，维护新疆社会稳定、守卫边防，防范和打击“三股势力”等恐怖主义的犯罪破坏活动等;二是经济职能，对社会经济进行宏观管理，维护市场秩序，进行市场监管等;三是基本公共服务职能，提供公共产品和服务，完善社会保障等。

1.围绕新疆工作总目标进行行政体制改革。新时代，新疆社会形势发生了重大变化，新疆社会持续稳定，但“三期叠加”还未从根本上改变，与恐怖主义分裂势力的斗争还是一个长期的过程。2014年4月，习近平总书记视察兵团时提出：“新疆自治区党委要用好兵团力量，兵团要增强大局意识、主动意识、担当意识，建设一流的民兵队伍。”[1]在行政体制改革中，要充分发挥兵团在维护新疆社会稳定方面的作用。在保留兵团现有“军队”体系下，一是应该加强全员教育引导，加强全员民兵训练、“兵的意识”教育，普遍增强兵团职工群众的“兵”的意识;二是要重点加强民兵体系建设，在兵、师、团三级中建立常态化的应急处突的民兵队伍，开展常态化演练，确保常态化的民兵队伍能在维稳处突中“召之即来，来之能战，战之能胜”;三是提升连队、社区等基层单位维稳意识，加强基层维稳力量建设，增强基层应对、处置各类事件的能力，打通维稳处突“最后一公里”。

2.抓“大”放“小”，强化宏观经济管理。以往，兵团在经济管理方面，宏观、微观经济“大小”一起抓，结果“小”的没有抓好，造成企业、职工群众诸多不满;“大”的抓不住，对宏观经济管理缺少手段和方法。要充分激发市场活力，就必须对兵团经济管理职能进行深刻变革，该放手的坚决放手，该管的坚决管好。首先，调整和规范兵团各级经济职能，坚决把“政企、政事、政资、政社”分开，不能既当裁判员又当运动员，减少对微观经济的干预，使市场在资源配置中起到决定性作用;其次，积极推动兵团各级经济职能改革，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题;最后，深化行政审批制度改革，严格规范兵团各级在经济领域中的责任，明确该管什么、如何管好，不该管什么、如何放手，提高兵团各级的宏观经济调控能力和监管能力。

3.提供均等化的基本公共服务。提供基本均等的公共服务是政府的主要职责，有利于缓和、化解各种社会问题，提高公共资源的配置效率，改善兵团营商环境，激发经济社会活力。兵、师、团三级都具有明显的“政”的职能，但兵团各师散布于天山南北、沙漠边缘、边境，存在着明显的基本公共服务非均等化，因此推进基本公共服务均等化成为新时代兵团行政体制改革的一项重要任务。首先，强化兵团各级在基本公共服务方面的职能，健全基本公共服务均等化供给的职责体系，提高基本公共服务的供给能力和水平;其次，积极推进基本公共服务的市场化、社会化改革，改进公共服务的供给模式，由政府生产、提供公共服务“二合一”转变为政府负责制定标准体系，通过购买服务等形式实现公共服务生产的市场化、社会化，提高公共服务供给效率的同时政府也可以节省更多的精力和资金;最后，推进基本公共服务的“兵地”融合发展，在兵地相互嵌入的地区根据人口比例共建基本公共服务的基礎设施、机构，避免重复建设、降低运行成本，推进优质基本公共服务向团场、地方县乡等基层扩展，缩小基本公共服务的差距。

（二）理顺行政体制关系

1.理顺行政体制关系，解决不对等问题。“不对等”问题是兵团设市建镇中的一个难题。这种“不对等”问题有着复杂的历史渊源，需要自治区与兵团积极协调，共同破解，科学合理地划分各自所辖区域，理顺双方关系，真正意义上落实“师市合一”管理模式，促进兵地和谐、融合发展。积极开展市辖建制镇工作，把原来归属于地方管理的团场纳入兵团设市城市的行政管辖范围内，逐步实现师市领导体制、管理权限、行政职能以及管辖范围的一致，最大程度地发挥城市统筹辖区建制镇、团镇作用，优化资源配置，实现“师域”与“市域”的完全合一。[2]

2.完善城镇治理体制机制。一是加强和创新兵团城镇社会治理，建立高效的治理机制和有序的治理体制，实现城镇建设由“注重建设”向“建设和治理同步抓”的发展方式转变。二是结合兵团师市、团镇实际，改革和完善团场城镇治理体制。在原有管理体制的基础上，在党委领导下，积极组织企事业单位、社会组织、宗教人士、公民等构建“共建共治共享”型治理体制，提高治理效率，提升各参与主体的获得感。三是改革和完善城镇运营管理方式，按照精简高效的原则建立健全公共服务机构，推进市场化、社会化管理。基于兵团师市、团、镇分布散、人口少等实际情况创新城镇建设投融资模式，将关联性的小体量基础设施、公共服务等通过“打包组合”的形式实现规模效益，提升投资吸引力，通过推行多元化投资，市场化筹资等手段，积极推动政府与社会资本参与城镇基础设施建设运营、市政公用事业、公共服务经营。

3.发挥兵地城镇互补作用，推进兵地城镇共建共荣。兵团城镇与地方城镇在职能定位方面应该各有侧重。兵团城镇应该注重在“调节社会结构、推动文化交流、促进区域协调、优化人口结构上”发挥作用。按照“共建、共享、共赢”的原则，推进兵地城镇共建共融，实现兵团城镇、团场与地方城镇分工协作、错位发展，提高兵地城镇集聚整合水平。一是在条件成熟的团场成立建制镇，加强与地方城镇的沟通、协调，不断完善兵团城镇职能，扩大人口规模，把兵团城市建成为国防力量中枢、区域重要战略支点和战略物资储备保障基地;二加强兵团城镇与地方协调，实现产业分工，推动基础设施共建共享，把兵团城镇建成社会稳定、产城融合、宜居宜业、文明进步、社会稳定的战略支点和民族团结示范区。

（三）简政放权，积极培育壮大社会组织

1.简政放权，激发市场活力。简政放权，是深化机构改革和行政体制改革的重要内容。如今，“简政放权、放管结合、优化服务”的改革理念已经深入人心，为兵团行政体制改革指明了方向。首先，要进一步增强“简”的科学性、提高“放”的实效性，进行“整齐划一”的规范性“简政放权”，使自上而下的简政放权工作规范有序，全面推行清单管理制度，该简化的坚决简化，该加强的也要加强，该放权的彻底放权不留后手，坚决打破部门利益壁垒;其次，进一步突出“管”的针对性，根据兵团师市、团镇的实际情况积极创新监管方式，吸纳专家、第三方中立机构、公民等进入监管名单，推行“双随机一公开”监管方式，实行“黑名单”“信用积分”等制度，加大违法违规行为惩处力度，建立公平竞争市场环境，激发市场活力;最后，要进一步增强“服”的主动性，建立以服务对象满意度为评价指标的服务标准体系，不断优化行政服务方式，更好地为企业和职工群众提供优质服务，营造优良的政商环境。

2.积极培育壮大社会组织。一是加速培育各类社会组织，尤其是基层社会组织。通过借鉴内地发达省市培育社会组织的先进经验，以“党委支持、资金扶持、专业管理、鼓励兴办”为模式建立兵团、师市、团镇三级社会组织的基地，通过项目引导、资金场地支持、人才培养等多元化方式，培育一批与兵团基层职工群众生活息息相关的社会组织，通过这些社会组织架起与职工群众沟通交流的桥梁，使群众通过各种社会组织有序参与到兵团行政体制改革当中。二是降低社会组织准入门槛，通过将“业务主管单位”改为“业务指导单位”、民政部门直接登记等手段降低准入门槛，大力发展与职工群众密切相关的公共服务、公益、慈善、社会福利类社会组织。三是加强对社会组织的规范化引导、管理，通过成立社会组织专家团等形式，加强对社会组织的规范化引导、管理和监督，提升社会组织在职工群众中的公信力，同时完善竞争发展、失信惩处、退出机制。四是采用“送出去、请进来”的形式开展人才培养、社会组织培育工作。利用“对口援疆”契机，把兵团社会组织相关工作人员送到对口援疆省市进行学习、培养，提升其专业化水平;同时吸引对口援疆省市优秀社会组织在兵团开办分支机构等形式，示范引领本土社会组织发展。

（四）做好行政职能和行政执法权承接工作

2018年4月19日，兵团办公厅印发了《兵团承接行政职能和行政执法权工作实施方案》，对承接行政职能和行政执法权设定了工作完成时间表，标志着兵团健全和转变“政”的职能迈出重要一步。行政职能和行政执法权的实施，需要一定的组织机构、人员、设施设备等。但如果不加区分，在兵、师、团三级都设立相关职能机构，那么无疑会使兵团行政机构急剧膨胀，编制人数扩大。这与简政放权的原则不符，且这样的机构、人员设置也与兵团的人口规模不相适应。在兵团深化改革、承接2000多项行政职能和行政执法权的新形势下，应该按照精简、统一、效能的原则设置机构，配备人员设备等，将相关机构部门进行整合，实行大部门制，兵团各师、团情况不一，机构部门等也应该根据实际情况分别设置。同时对于承接的权力，应分门别类，该下放的下放到位，该简化办事程序的简化好办事程序，以提高行政效率。在这方面应该积极借鉴浙江省“最多跑一次”的做法，推进兵团“互联网+政务服务”建设，在实现行政职能和行政执法权顺利承接的同时较好地完成兵团行政体制方面的改革。

（五）建立健全兵团“互联网+政务服务”政务平台

建立兵团政务平台（如图2所示），可以有效解决兵团“行政职能不适应”问题：一是可以在现行组织机构基础上，快速建立起较为专业的行政职能和行政执法权机构（兵、师两级职能机构相对健全，人员也相对专业），实现机构和人员的精简;二是可以简化办事程序，让群众办事少跑腿，营造良好的政商环境;三是在行政职能和行政执法权方面涉及相关检测、数据测定等项目的，尽量采用服务外包的形式，可以避免专业设备的投入、专业人员的配备;四是“政务咨询投诉举报”平台的接入，在方便群众的同时，外部的压力传导能够提高行政人员的办事效率，提升人民群众的满意度、获得感。

1.兵团政务平台的构成。兵团层面设置“兵团级政务平台”，下属各师设置“师级政务平台”，各团场设置“数据上传中心”。同时制作“兵团政务手机软件”，建立兵团统一的“政務咨询投诉举报”平台。另外，为行使行政职能和行政执法权，相应的还需要检测检验机构等，一并接入各级政务平台。

2.各级政务平台的职责功能。兵团级政务平台：兵团级政务平台具有兵团全部行政职能和行政执法权，其受理的事项分发到兵团或各师职能部门进行办理，各职能部门办理后，将结果进行反馈。由兵团制作“兵团政务手机软件”，手机安装软件后，可以接入兵团政务平台，实现数据上传、反馈、申报等功能。相应数据由手机端传至兵团级政务平台后，根据权限分发到兵团各职能部门或师级职能部门进行办理。“政务咨询投诉举报”平台直接接入兵团级政务平台，由兵团组织专门人员提供政务咨询服务，并办理投诉、举报等事宜，此举可以为建立健全规范执法和监督问责提供有效渠道。

师级政务平台：根据各师的实际情况，拥有大部分的行政职能和行政执法权。负责超权限事项的上传工作，对职责权限内的事项进行处置，并及时反馈到下属各团场。

团场数据上传中心：团场在不额外设置机构或专业人员的情况下拥有基本的行政职能和行政执法权，权限之外设置团场数据上传中心，负责数据上传工作、职工群众使用政务平台的宣传教育工作。

总之，新时期深化兵团行政体制改革，要科学设置机构、配置编制，提高行政效率;要使兵团职能定位与特殊体制相结合，与新时期兵团经济社会发展要求相适应;要明确责任主体和权力运行流程，加强对权力的监督;要紧紧围绕新疆工作总目标，使兵团能够更好地履职尽责，更好地发挥特殊作用。

参考文献：

[1]兰玲玲.春天的答卷——写在习近平总书记到新疆代表团参加审议之际[N].兵团日报，2017-3-11.

[2]陈士斋.加快设市建镇步伐 推进兵团向南发展[J].兵团党校学报，2018（1）：42-45.

责任编辑：彭银春