马 琼，王彦发，侯玉龙

（1.塔里木大学经济与管理学院，新疆 阿拉尔 843300；2.塔里木大学南疆经济社会发展研究院，新疆 阿拉尔 843300）

棉花是世界上最主要的农作物之一，产量大、生产成本低，棉制品价格比较低廉［1-2］，世界各国广泛种植。美国农业部（USDA）发布数据称，2017年全球棉花产量2 632万t。在世界主产棉国家中，印度居首位，预计2017/2018年度（2017年9月1日至2018年8月31日）种植面积达1 155万hm2，产量620万t，增长8.7%［3］；其次是中国，2017年棉花种植面积322.96 万 hm2， 比 2016 年 减 少 14.66 万 hm2、同比下降4.3%，产量548.6万t，比2016年增加14.2万t、同比增长2.7%［4］；再次是美国，2017/2018年度种植面积持续增长20%，达到460万hm2，棉花产量459万t；巴基斯坦预计2017/2018年度棉花种植面积将在近几年下降之后增加24%，达到310万hm2，预计产量增长24%，达到206万t［5］。世界各主棉区棉花播种面积与产量的增加，主要是因为世界主棉区国家对棉制品的大量需求和对棉花产业实行巨额补贴和保护［6］，尤其是作为世界第一大棉花出口国和第三大产棉国的美国，农业支持政策历史悠久且经多次调整日渐完善。美国棉花产业的发展对本国及世界经济发展、农民致富产生深远影响［7］。在市场化全球化发展、新常态“三期”叠加背景，两个市场两种资源博弈下，研究并借鉴美国棉花补贴政策将对中国棉花产业走市场化改革政策选择具有重要启示与意义。

1 美国棉花补贴政策实施现状

美国是世界第一大棉花出口国和第三大棉花生产国，对世界棉花贸易格局和棉花市场有重要影响。棉花产业政策富有特色、卓有成效［8］并逐步呈现出明显的“绿箱化”政策趋势，且对于棉花产业的支持力度并未减弱，只是方式更为隐蔽［9］。棉花产业形成一整套完善的政策体系，实现了对棉花产业全方位的覆盖。

1.1 美国棉花补贴政策构成

美国目前最新农业法案主要基于《2008年农业法案》《2012年农业改革、食品和就业法案》和《联邦农业改革与风险管理法案》修订而成，对棉花补贴政策做了重要调整，取消了直接支付、反周期补贴和收入支持等补贴项目，但仍保留了农产品贷款项目并扩大了保险项目的覆盖范围，使之更符合WTO规则。新农业法案主要内容有12项，其中商品计划和农业风险保障计划共同构成了“收入安全网”。

1.1.1 营销贷款与出口信贷担保计划 2014年美国农业法案中的贷款营销计划与前农业法案中贷款营销计划基本相同，只是基于过去几年内全球棉花价格变化对营销贷款率和贷款周期做了调整，营销贷款率为0.98～1.14美元/kg，贷款周期由前农业法案中的3年时间调整为2年［9］。出口信贷担保计划也因巴西胜诉美国案和非洲四大棉花出口国对WTO的威胁做了市场化改革，内容主要包括3个方面：一是取消农业部保持固定收费水平以回收信贷成本的权力，二是取消农业部部长信贷担保额最大化的权力，三是赋予农业部灵活调整出口信贷担保计划的权力。以上调整内容只需与参议院、众议院达成一致，国会批准即可生效［10］。

1.1.2 累计收入保险计划 累计收入保险计划（Stacked Income Protection Plan，简称STAX）是2014年新农业法案中的内容。新法案取消了直接支付、反周期补贴及平均作物收入选择项目，目的是补偿棉花生产中的微量损失。计划规定，若陆地棉种植者的实际收入不到预期收入的90%，叠加收入保险计划将对棉农提供10%～30%的损失保险。此外，美国联邦政府还将为棉农支付保险费用的80%，并对提供叠加收入保险计划服务的保险公司给予补贴［11］。此项政策可以单独购买，也可以在原有农作物保险计划的基础上购买，当全县范围内的棉花的实际收入跌至预期收入的90%以下时，该项赔付计划启动，赔付的上限是全县实际收入的30%［12］。

1.1.3 旱地棉生产者调整援助补贴 2014/2015年度美国处在新旧政策过渡期，美国政府对拥有棉花基础面积的农场主进行补贴。2014年前补贴按全国棉花平均单产270.79 kg/hm2计算，2014年补贴面积为棉花基础面积的60%，2015年降低为36.5%。

1.1.4 陆地棉经济调整援助 新法案对陆地棉的补贴保留了“特殊的陆地棉影响贷款计划”中的前两个方案， 即总统颁发的特殊进口配额及在美国月均现货价格高于前36个月平均价格时颁发的有限进口配额；长绒棉补贴新法案仍然保留了长绒棉的特殊竞争条款，即为了提高出口和保持长绒棉在世界市场上的竞争力，当国际市场价格连续低于美国的价格或者在长绒棉的最低价格不到其贷款利率时，国内用户和出口商会得到补贴［13-14］。

1.2 美国棉花补贴政策实施评价

美国棉花补贴政策实施历史久远并经多次调整，在不同阶段均产生显著影响。在现代农业法案初期（1985—1996年），农业政策目标主要是向市场化方向调整，改变50多年传统农业法案，期间解决了美国巨大库存与出口竞争的问题；在现代农业法案后期（1996年至今），也即市场化农业法案时期，农业政策为农场主提供了可靠的收入安全网。收入安全网不但实现了棉花风险管理体系的进一步完善，而且明确了风险管理体系取代收入补贴体系成为棉花产业政策的主体（表1）［9］，商品计划中“黄箱化”政策被取消，风险保障计划中“绿箱化”政策被增加。

表 1 美国农业法案棉花支持政策比较

美国在农业政策具体实施的过程中，对农业足够重视，对农产品的支持力度很大，农产品获得足够的国际竞争力，充分保证了农民收入；且美国作为发达国家，对棉花的支持政策力度远超过中国，这也是美国棉花获得强大市场竞争力的主要原因之一。已有研究表明，美国棉农近40%的收入来源于国家对棉花的补贴，这充分保障了美国棉农的家庭收入，有力地提高了美国农产品的国际竞争力。高额的棉花补贴，也让美国棉农对于市场风险无后顾之忧；巨大的棉花市场份额，压低了世界棉花价格，削弱了发展中国家棉花产业比较优势，损害了发展中国家棉农的利益。

2 中国棉花补贴政策实施现状

2.1 中国棉花补贴政策构成

2.1.1 棉花良种补贴 2007年，中央财政在黄河流域、长江流域和新疆棉区三大区域的8个棉花主产省区启动了5亿元资金用于棉花良种推广补助项目。其中，在新疆自治区安排的补贴面积为72万hm2（地方42万hm2、兵团30万hm2），补贴资金1.59亿元，补贴标准为225元/hm2［15-16］。在补贴方式上，采取直接发放补贴资金或差价供种补贴两种方式，具体由各地根据当地实际情况，总原则是农民得实惠、提高良种覆盖率［17］。

2.1.2 出疆棉运输补贴 出疆棉花运费补贴，指国家对产地新疆、使用铁路和公路运输的新疆棉及棉纱分别实施400元/t和500元/t的出运补贴，主要用以解决新疆棉运输难、销售难的问题。2010、2011年对出疆棉花运费补贴范围进一步扩大，粘胶纱线、棉网和棉布均可补贴，并提高出疆移库补贴额度至500元/t，棉花移库费用补贴按棉花生产年度核算，棉纱、棉布运输费用补贴按自然年度核算［16］。2016年国家继续实施出疆棉花运费补贴政策，全国共有970户企业取得补贴［18］，截至2017年末，新疆财政厅已向498户审核没有规范性问题的企业拨付第一批补贴4.75亿元，资金已全部到达企业账户；其余472户企业的补贴将在2018年初后续补贴资金到位后，一次性拨付到企业账户。

出疆棉花运费补贴政策解决了我国棉花产销区距离远、运输成本高的问题，是国家扶持国内棉花产业发展的特殊优惠政策。这项政策已连续实施10年，受到了全国棉花企业的普遍欢迎，切实降低了企业成本，保护了国内棉花产业的持续健康发展。

2.1.3 新疆优质棉基地建设基金 为支持新疆优质棉基地良繁田、节水棉田、高产稳产棉田、良种加工生产线、机械化采收、病害防治和精量播种等建设工程，新疆自治区实施的基金补贴自“九五”起连续5个“五年规划”获得国家资金支持，是新中国成立60年来我国对单一省区、单一农作物投资年限最长的一个项目［19-20］。2017年新疆编制《新疆优质棉建设基地规划（2018—2025年）》，提出将以塔里木盆地边缘的西北部、西南部、天山北麓山前冲击平原棉花生产保护区为重点，拟建设“四大工程”（规模化、标准化棉田综合整治工程、现代棉花种业整合提升工程、植棉全程机械化示范推广工程、高效节水灌溉工程）和“两大体系”［21］（棉花科技创新支撑体系和棉花信息化、智能化服务体系）。优质棉基地建设是对新疆棉花产业特有的一项政策支持，对于保障国家棉花安全和棉纺工业发展具有重要意义。

2.1.4 棉花目标价格直补 2014年中央1号文件提出在新疆实施棉花目标价格改革试点并确定补贴标准为1.98万元/t，此后几年继续深化目标价格改革试点，并在每年实施该项政策的成效与不足中不断调整完善。2015、2016年补贴标准分别为1.92万、1.86万元/t，2017年确定棉花目标价格水平3年一定的周期并确定以后3年新疆棉花目标价格补贴水平为1.86万元/t，若定价周期内棉花市场发生重大变化，报请国务院同意后可及时调整目标价格水平［22］。该项政策是在市场形成农产品价格的基础上，释放价格信号引导市场预期，通过差价补贴保护重要原料产业安全、保护生产者利益的一项农业支持政策。

2.2 中国棉花补贴政策实施评价

中国棉花补贴政策在一定时期内起到了积极的作用，但因政策本身的缺陷及政策执行滞后、市场变化等原因，每个时期的政策都存在一定的局限性。总的来讲，对当期棉花产业均有绝对的积极意义。

近年在中央一号文件“农业改革”的倡导下，农业供给侧结构性改革促使棉花生产结构和区域结构发生较大改变，国内棉花产量和播种面积调减幅度较大，但植棉成本高居不下，棉农生产棉花的产出不及投入，如果没有价格补贴，棉农生产棉花难以为继。即使有棉花价格补贴政策的支持，补贴对棉农来说仍是“补不及亏”［23］。

2010—2013年是棉花收储政策阶段［24］，期间政策保障了棉农收益，稳定了棉花市场，保障了棉花供给。但因棉花脱市收购导致当时中国棉花市场价格出现大幅波动，棉花价格居高不下，规模以上的棉纺企业由于国产棉用棉成本较高而难以生存，平均开工率下滑并导致国家库存不断攀升。2014年实施棉花目标价格直补政策，由此我国棉花产业政策市场化改革拉开帷幕，棉花补贴由“暗补”正式改为“直补”。在此政策下，市场定价机制建立，目标价格改革成效显著，保障了棉农的基本收入又提升了流通企业的市场接轨能力，得到了国家和社会的广泛认可［25］。总的来说，棉花产业链因棉花直补政策的实施加快了一体化发展，增强了集聚效应，形成了全产业链战略布局；同时，多年来棉花种植面积无序扩张发展的状态和水土资源得到明显改善与合理配置，有效保护了生态环境［25-26］。

3 中美棉花补贴政策对比分析

3.1 政策目标

美国农业法案历经多年演变与多次调整，其中农产品计划也坚持以增加农民收入为主要目标。虽然美国对农产品计划的支持力度之大受国际社会强烈反对，但美国历年农业法案一直以增加农民收入为主要政策目标且对农业的支持力度还是不断加大［27］。中国在棉花补贴政策的实施与执行过程中，政策具有多重目标。为保证政策在特定的时期达到特定的目标，棉花产业政策对以始终增加棉农收入为主要目标略显不足。

3.2 政策性质

美国17次调整农业法案对农产品补贴支持政策呈现明显的“绿箱化”调整趋势，这一点在棉花补贴政策上体现的较为明显。“绿箱化”政策是WTO成员国对农业实施支持与保护的重要措施。目前，就中国棉花产业政策来说，较多棉花补贴政策性质仍体现“黄箱化”特征，而“黄箱化”政策的实施，势必会带来国际相关问题的争端。

4 结论与启示

4.1 结论

（1）美国农产品政策目标仍以支持农业发展、增加农民收入为主要目标，政策目标单一且明确；中国棉花产业政策因棉花是战略物资的属性，政策目标多具有复杂性与多元性。（2）美国新农业法案的数次调整巧妙地避开了引起贸易争端的问题，棉花产业政策向“绿箱化”趋势改革，市场调控政策也更倚重目标价格、收入补贴等对市场扭曲较小手段的政策；而中国棉花产业政策仍多呈现“黄箱化”特征且棉花目标价格补贴对市场扭曲较大。（3）美国农产品支持政策（含棉花）在农业风险管理方面支持力度逐步加大并不断探索新型农产品保险计划，农业保险制度较为完善；而中国农产品在农业风险管理方面主要是保自然灾害带来的成本损失风险，而因市场、政策等风险的管理尚不完善，新型农产品保险计划尚不完善。（4）美国棉花补贴政策市场化改革较早，棉花流通体制与价格形成机制市场化程度高且政府从未停止市场调控政策。中国棉花补贴政策市场化改革起步较晚，于2014年实施棉花目标价格后棉花市场机制才逐步形成并不断完善与提高。

4.2 启示

美国棉花补贴政策对中国棉花补贴政策的启示有以下方面：（1）探索“绿箱化”政策，合理利用贸易规则。在充分保障棉农利益、稳定棉花有效供给与市场的前提下，规避“黄箱化”特征的涉棉政策。同时在未来国际贸易谈判之前，充分利用贸易规则并想到更加严格的贸易规则，从而为棉花补贴政策改革尽早做准备。（2）充分利用WTO的绿箱政策和黄箱政策。为体现棉花生产的基础功能和公益作用，应给予棉花安全储备补贴、农业保险等生产者救助补贴、环境保护补贴以及提供贷款援助等［28］。同时，继续深化目标价格改革和完善目标价格水平形成机制、利益保障机制的整体运行机制，通过优化目标价格手段降低对市场的扭曲作用。（3）减少“宏观化”调控，促进市场化改革。市场化改革更符合中国市场经济的特征，经济资源商品化、经济关系货币化、市场价格自由化和经济系统开放化。（4）完善农业保险制度，推行“保险+期货”试点。在发挥市场化利益激励机制作用的条件下采取价格和产量的“双保险”模式，同时在保障棉农收益的条件下提高价格保险和产量保险的市场化运行水平，增加棉农的风险意识和保障程度［29］，完善棉花补贴制度，探索可持续、可预期、可风控、可增收的棉花补贴运行模式［30］。