农村生活垃圾污染治理的法律制度研究

2019-01-08胡燕华

农业经济 2019年2期

◎胡燕华

生活垃圾的定义是这样的，日常生活中产生的，或者服务于日常生活的种种活动中产生的废物，还有被列入法律和行政法规规定范畴当中的废物，它们通常是固体的。近几年，我国的农村经济发展速度一直很快，这使得我国农村居民的生活水平得到了显著提升的同时，也出现了很严重的农村生活垃圾问题。农村居民之所以会不满意自己的生活环境，很大的原因就来自于卫生条件的恶劣，因此他们最重视的环境问题就是处理垃圾方面，而农村主要的环境问题就来自于乱丢垃圾还有水土污染，这些问题都应该马上解决。

一、农村生活垃圾污染的多种类型

一是养殖家畜产生的排泄物污染。我国居民生活水平的提高了，相应的农村的畜禽养殖业也取得了快速发展，每年出栏的畜禽数量都很多，而且农村居民一般都不会对这些畜禽的粪便作无害处理，然后就直接堆放在角落甚至拍放到附近的河流里。要知道畜禽的粪便流入河水中，水中的氧气就会快速流失，水中的微生物因为没有氧气，只好面临死亡，进而造成极为严重的有机污染。另外，畜禽粪便的气味很难闻，很容易出现蚊蝇滋生的问题，一旦雨天和大风天气来袭，污水就会到处横流，造成更大范围的水体污染，地下水也会难逃一劫。

二是传统生活方式造成的空气污染。我国的中西部广大农村地区就是一个典型的案例，当地的农村居民目前使用的生活燃料，依旧是柴草和含硫的煤炭，同时居民家中的灶具设计都存在不合理，排放达不到要求，这导致二氧化碳、二氧化硫还有一氧化碳的排放量不断上升，进而让农村的空气污染越来越严重了起来。

三是农村居民日常生活排泄物污染。目前，大部分的农村地区都还在使用旱厕，化肥的使用率完全超越了以往粪便肥的使用率，同时农村所配备的生活卫生设施也达不到环保标准，没有设置污水处理系统，也没有设计下水管道。这都导致生活排泄物得不到无害处理，造成严重污染。

二、农村生活垃圾治理的立法现状

有关城市生活垃圾的处理问题，我国是已经制定了很多法律法规，比如说《固体废物污染环境防治法》和《城市生活垃圾管理办法》等等，这些法规当中不仅包括治理设施的建设和具体处理垃圾的方法，还有监督管理的具体要求等等，这让有关部门在治理城市生活垃圾的过程中有了更加完善的法律保障。与之形成鲜明对比的，就是农村生活垃圾的治理问题，有关这个问题关注的人很少，在相关法律法规的制定上也很欠缺。全国人大常委会在2014年4月24日这一天通过新修订的《环境保护法》，这次修改主要是增加了一些围绕农村环境保护治理提出的要求，其中明确了县乡两级政府之间有关农村环境综合治理的权责划分，规定县级人民政府一定要履行起组织人员处理农村生活废弃物的职责，要求各级政府一定要给予农村环境整治工作足够的财政支持，明确要求各级人民政府必须做好城乡公共设施建设和运行的统筹工作。总言而之，这次全新的修订，让更多人开始提高了对农村生态环境保护的重视程度，不过这部法规作为一部环保基本法，只是大概涉及到了一些有关农村环境综合整治的内容，并不能从中找出有关农村生活垃圾治理工作的具体规定。

有关农村废弃物污染治理的内容，在《固体废物污染环境防治法》当中也能找到，例如，对于规模畜禽养殖业污染的规定，县级及其以上的政府环保负责部门都可以进行相应的惩罚措施。根据本法则的第49 条规定：“防止农村生活垃圾污染环境的具体措施，由地方自己颁布法律进行规定”，不过通过对目前各地区的立法状况上分析，大部分地区都还没有出台相应的地方法规。

三、分析农村生活垃圾治理当中的法律问题

（一）环境立法的相关问题

就目前的情况来看，我国在农村生活垃圾处理方面的法律法规具有很强的滞后性、空白性还有原则性。首先，“城乡二元结构”的发展模式和“重城市轻农村，重工业轻农业”的思想都对开展农村生活垃圾处理工作造成很大影响，我国当前在环境立法的过程中，把更多的关注放在了城市生活垃圾处理上面了，从而忽视了对农村生活垃圾的处理，尽管《环境保护法》和《固体废物污染环境防治法》当中对农村环境整治和农村垃圾污染防治上有了一些简单的规定，但也仅有这些而已。其次，我国环境法律体系中还有很大一部分停留在了计划经济时代，这跟当今时代的发展需求已经不匹配了，做不到与时俱进的同时，指导性和实践性也表现出了不足。《环境保护法》作为我国的环境保护基本法，前后进行了多次修订，尽管每次修订都会增加一些有关农村环境保护的规定，但是这些规定都带走很强的原则性，还需要更加细化。

（二）环境执法过程中存在的障碍

治理农村生活垃圾需要多个部门来一起努力，是一项具有系统性的工程，政府要和相关部门要合作协调。不过就当前大多数农村地区的环境执法实际情况来看，缺少常设性环保执法机构的问题还比较严重，特别是乡一级政府甚至没有设置环保局，可见农村地区的环境执法力度是多么的不足。2012年曾发布过一份《全国环境统计公报》，公报中有这样的数据，乡镇当中共有1883 个环保机构，这样的数量仅仅占据了环保机构总数的14.24%。执法力度的不足，导致治理农村生活垃圾的过程中找不到足够的科学知识作为指导。

（三）守法情况不佳

环境意识指的是人们在了解环境状况和环保法则的情况下，以自己的价值观作为指导，所自发加入环境保护工作的行为，它的意义就是助理环保事业。从总体上来说，我国公民现在重视环保问题的力度不足，更加注重的是生活环境，而不是生态环境，总是说的比做的多，实际上就是对政府的依赖和自我保护意识太强了。

（四）法律监督力度不足

立法的确实，导致农村生活垃圾治理始终无法的到重视，这种现象在法律监督这一块也非常明显。我国设置环保监管机构在整体上呈现出了一种“倒金字塔”模式，这种模式让乡镇级别建立不起足够的环境监管机构，因此环境监管的作用也发挥不出来，带给人们一种无序的感觉。

四、帮助我国农村生活垃圾治理脱离法律困境的办法

（一）完善农村生活垃圾治理的立法

1.我国在环保立法上，一直以来都把更多的关注点放在了保护城市环境的利益方面，尽管之后转变了农村生活垃圾治理的理念，并且不断对法规进行修改和完善，但是还是带有大中城市利益中心主义和大中企业中心主义。长期受制于“重城市轻农村”的思想当中，导致农村生态环境变得越来越严重了。为了改变这种状况，最先要做的就是转变立法理念和“重城市轻农村”的思想观念，应该坚持环境公平正义的理念，农村居民应该享有和城市居民相同生活环境的权利，让公众参与到环境政策的设计当中来；围绕农村生活垃圾治理进行立法，法规内容应该要能保障农村的污染治理、农村环境的可持续发展和平等分配，最大程度利用起环境医院、将所获投资平分给各地、平等的承担环境污染造成的负面影响和参与环境污染治理。

2.说到加强农村生活垃圾的治理力度，从笔者的角度出发，是觉得专门制定一部农村环境保护法的必要性并不大，可以根据农村环境污染的特殊性，制定有针对性的治理法律，把农村生活垃圾污染防治的内容加进去就可以了。新修订的《环境保护法》更加重视农村环境问题了，明确了县乡两级政府的具体责任，这让处置生活垃圾的过程中就有了明确的责任主体，能够促进农村生活垃圾治理工作的展开，也有利于地方法规的制定。以《环境保护法》和《固体废物污染环境防治法》的原则性、基础性规定作为依据，地方政府在根据自己地区的实际情况，制定自己地方的农村生活垃圾治理规定，这样操作性会更高。在改革制度之前，要充分研究和调查当地的实际情况，对相关法则进行细化，不能抄袭其他地区的法律。

（二）提高农村生活垃圾治理中的行政执法水平

1.目前我国县乡一级的政府，还普遍存在着环保机构和队伍不足的问题。环保执行主体的位置空缺，造成农村地区出现污染事故后没人采取措施解决；即便一个地区设立了环保机构，也逃不开资金、人员还有设备等条件的制约，同时执法力度也不够，效果并不理想。所以，首先应该做的加大力度建设环保机构，提高环保能力，最重要的是努力打造出一个专业化的农村生活垃圾治理队伍。尽管依据我国国情，增加农村生活垃圾治理执法机构的数量是很有难度的事情，但是仍旧可以选择兼职的方法，也就是由其他环保检测机构的员工兼任环境监管员，发挥管理职能，能在一定程度上改善污染无人解决的问题。另外还要充分利用起村民委员会，与行政执法队伍合作处理农村生活垃圾问题。

2.为了更好的明确农村生活垃圾治理主体所具备法律责任，在新修订的《环境保护法》中，尽管规定了政府作为农村生活废弃物处置工作的责任主体，但是在具体的职责上还有完善的空间。因此，需要建立起一个严格的考核问责机制，把农村生活垃圾治理的工作交给政府，对他们的职责进行明确，规定好不同的失职行为对应不同的处罚，让每一名不履行治理生活垃圾职责或者履行不当的决策者、执行者或者污染制造者都在法律管制的范围内，同时他们还要接受民众们的监督，让各级行政机关的环保法律责任都能得得到加强。

（三）鼓励公众参与农村生活垃圾治理

一定要鼓励全民都参与到农村生活垃圾治理工作当中去，在农村，农民不仅会制造农村生活垃圾，也会成为污染的受害者，因此，要想增强农民们的环境守法意识，就要鼓励全民参与到治理工作中来。提高村民的环保法律意识，地方政府可以利用起各种传媒方式，常见的有电视、广播和环保宣传手册等等，向民众传播有关农村生活垃圾的知识。同时，围绕农村生活垃圾治理制定的法律规定中加入了听证制度，这可以保障村民们的参与积极性，村民就会从自家的环保上扩展到更大的范围当中去，充分发挥出村民的监督职能，设置一些奖励，这样村民会更积极的参与治理工作。

（四）加强农村生活垃圾治理的法律监督力度

主要的法律监督主体有三种：第一种是国家机关，这个类型当中包括国家权利机关、行政机关还有司法机关；第二种是是社会团体，比如说一些企事业单位就在这个行列当中，除此之外还有其它很多组织；第三种是公民。具体的农村生活垃圾治理的监督过程是这样的：首先要充分发挥人大常委会的职能，就是可以对政府的环境执法部门提出相关要求，比如说要求他们定期给同级人大常委会反映农村生活垃圾的治理情况。其次，村民委员会是村民自治组织，需要履行好监督的职责。最后就是要保障更多的公民参与到治理活动当中来，这也是对治理工作监督的一种有效方法。