崔文汉 刘 霞 薛云翼

今年以来，在经济下行压力加大、减税降费政策推行、“保工资、保运转、保基本民生”持续重点关注的大背景下，山东省财政厅财源保障评价中心选取山东省Z市与某市L县作为主要调研对象，深入一线调研。在调研两地财源保障中，发现了在财源保障工作中具有工作站位与层次“高”，党委政府牵头主导财源保障工作；数据信息掌握面“广”，部门联动、权责明晰，网格员“地推式”服务；信息化建设应用程度“深”，积极探索大数据平台功能建设与应用等三大亮点，但在实际工作中地方财政部门仍然存在着在财源建设方面的困难和诉求。

一、财源建设工作存在四项难题

调研发现，两地在财源保障方面虽多措并举、小有成效，但仍有诸多因素和困境制约。存在的问题如下：

（一）减税降费影响深远，“三保”压力加大

2019年，经济下行压力和大规模减税降费，两项因素叠加对全省经济形势带来非常严峻的挑战，而对于地方财政部门来说，主体税种回落明显，随着减税降费政策实施的逐步深入，税收收入增长的压力将持续加大。以L县为例，预计2019年全年减税共计4.1亿元，直接减少地方财力2.7亿元；今年1—6月份，全县公共收入增长5.1%，比上年同期回落5.3个百分点，其中税收收入增长1.3%，比上年同期回落17.8个百分点。地方财政是“保工资、保民生、保运转”的直接支出责任主体，收入下行压力增大的情况下“三保”等支出压力也进一步显现。因此，如何培植壮大财源，强化财政收入征管，成为摆在各级财政部门的重点工作。

（二）税源征管仍有薄弱环节与“盲点”

部分企业税收法治观念淡薄，将“避税”和偷漏税作为减轻资金压力、加快自身发展的重要手段，财务核算不健全、会计信息失真，采取账外账、多套账甚至不做账的做法来偷逃税款、脱离监管。征管手段与力度缺失，缺乏对部分行业和税种的关注与监控。通过调研和财政大数据平台显示，在建筑、房地产等重点行业，土地使用税、土地增值税、房产税等税种还存在征管不到位问题。如餐饮娱乐、美容美发、商贸流通等服务行业税收贡献明显偏低，缺少有效的监管手段，税收征管成本较高。税源外流现象突出。通过调研发现，有的行业、企业税收向监管不严、税收优惠力度大的地区流动。例如Z市本地物流运输企业，其车辆登记缴税几乎全部是在外地，对本地财政税收收入并未做出贡献，却大量消耗了本地路桥等基础设施，税源外流现象突出。

（三）财源保障管理体制机制尚未厘清

上下级税收部门之间职能划分不合理。调研中市县反映，上级税收征管部门将征管责任层层压到基层，县级及基层税收征管部门成为征管过程中最直接面对纳税单位与纳税人的部门，监管责任最重，但这些部门干部人员老化、征管经费不足，难以应对繁重、复杂的税收征缴工作。同级部门间财源保障监管职责划分不明。建立各部门联动配合制度是两地在现阶段财源保障工作取得较好成效的重要原因之一，但在制度实施过程中存在信息沟通不畅、权责不清、责任职能缺位等情况，当地工作人员坦言仍需将包括财政、税务、国土和住建等相关部门财源保障职责作进一步明确划分。信息共享难度较大。当前政务信息整合共享平台数据不落地，难以直接用于综合治税分析。协调获取部门数据，仍需逐个部门衔接、多次协调，数据共享难度大。

（四）新业态下如何调整制度与方式成为难点

当前，互联网、大数据、移动支付等各项新技术应用形成新的业态，给税源征管带来新挑战。如何加强对网络经济和移动支付领域的税源监控成难题。无论是大型商超还是街边小商贩，移动支付的身影随处可见，但其特性导致这部分税源很难被税收征管部门监控，征管难度大。以网购和移动支付为例，交易过程通过第三方完成，交易结算汇集于第三方平台公司总部所在地，交易发生的相关税收流失严重。现代服务业快速发展，但税收征管仍需加强。以美容行业为例，该行业依托化妆品、保健品等高档消费品，加以劳动服务，增加大量附加值，行业利润十分可观、扩张十分迅速，现实情况是该行业可追踪的纳税记录很少，无法同其发展与营业实际情况相匹配。连锁经营、分公司等行业经营形式税源流失比较严重。以某西式快餐连锁加盟店为例，据财政大数据平台显示，全省某西式快餐加盟店遍布每个市（县、区），注册户数达1300多户，但实际纳税户数很少。各加盟店由于账面进项税额（由总公司配给食品半成品）远大于账面销项税额，再加上快餐消费者很少积极开发票，导致加盟店对地方税收收入几乎无贡献；总公司以食品半成品配给各加盟店的形式视同销售，税收转移至总公司所在地缴纳，导致税源流失严重。

二、加强财源保障工作的对策

总结先进经验，结合当前实际，从制度建设、厘清权责、创新监管方式、适应新常态和深化平台应用五个方面提出加强财源保障工作的措施与建议。

（一）做实“压舱石”，完善财源保障制度建设

落实部门协作机制，建立以各级党委政府牵头、各部门联动的财源保障工作制度，省里出台财源保障指导意见和实施方案，地方各级政府出台相关文件，设立相关财源保障工作机构，制定相关工作措施，由政府主要领导或分管领导负责，各相关单位选派联系人专门负责财源保障具体工作；定期向政府汇报包括税收在内的财源保障统计监管情况，形成月报、季报或年报制度，用完善的制度切实做好财源保障工作的“压舱石”。

（二）找准“定盘星”，明确权责职能分工

找准权责与职能分工的准绳，是任何制度完善过程中的关键，是多部门共同做好一件工作的“第一粒扣子”。只有把权责与职能分工这颗“定盘星”找准了，后续工作才能有保证。一是解决好征管部门上下级职能划分，提高省市级征管部门监控执行能力，加强基层征管部门骨干力量，切实做好基层征管资金保障；二是厘清财政、税务、国土、住建、人社、市场监管、公安等掌握涉税信息的部门间对于财源保障工作的权责划分，明确各项工作的权力与责任，确保每项财源保障工作落实落地。

（三）紧跟“风向标”，把好新时代新业态的脉搏

新经济新常态，必须要紧跟千变万化的经济社会发展这一财源保障工作的“风向标”。一是大力发展以现代服务业为主的第三产业，积极培养、扶植新财源，加强对第三产业税收的监控，既不能放任不管，也要保护好积极性，避免竭泽而渔。二是对于网络经济、物流传媒、供应链与区块链等新兴经济发展方式，积极探索税收征管新方式、新方法，比如加强线上交易信息监控，培植本地电商、移动支付平台等新兴行业，把本地经济的发展变为实实在在的地方财政收入。三是助推“双招双引”政策落地，对重点企业实行一户一策的财税政策，借助大数据平台实现对重点招商引资企业纳税的精准分析，为企业提供精准服务，为新旧动能转换提供支撑。

（四）做强“发动机”，不断丰富财源监管方式

财源保障工作点多面广、分散复杂，单靠征管部门难以形成合力。税源监控实施“网格化”管理，建立税收信息采集“网格员”制度。“网格员”制度作为一项广撒网、大范围的情况调度制度，具有“动态实时”、“广泛发动”的地推优势，能够在较大限度内采集例如社区房屋及写字楼租赁、酒店住宿、美容美发等税费信息，为下一步财源建设增添引擎。权清责明、考核激励，是实现财源监管的“尚方宝剑”。建立责任清单制度，实施财源保障考核激励机制，推动建立完善相关考核激励办法，将财源保障工作纳入政府绩效目标考核，明确规范协税单位、相关部门的考核要求。落实考核奖惩机制，将贯彻财源保障工作情况纳入单位年度绩效考核中，甚至作为文明创建考核项。由政府牵头，对部门财源保障工作配合情况综合打分，形成奖优罚劣的激励约束机制，不断提高财源保障工作的主动性。

（五）做精“导航仪”，大数据信息平台深度开发与应用

大数据分析与利用是强化财源保障的“导航仪”，通过大数据分析比对，发现征管疑点，动态把握经济发展趋势，助力财源保障工作更好开展。一是深化信息共享机制。政府牵头，各部门联动，依托省政务信息系统和财政大数据平台建设，全面升级我省财源保障综合信息平台，开发平台系统功能，加大涉税信息采集共享力度，将财政、税务、国土、住建、人社、市场监管、公安等部门涉税涉费信息纳入系统综合分析。对省级暂时无法提供的数据，由各市数据分中心负责采集，逐步建立横向联通、纵向贯通的涉税数据采集机制，为大数据综合分析应用提供翔实的数据资源。二是深化大数据平台推广应用。对省级汇集的数据资源及时推送各市县应用，对省级建设的数据分析模型给各市县开放访问权限，避免重复建设，充分利用省级大数据平台的建设成果。对各市县好的数据分析模型和经验做法，省级要总结和推广。近期，省级财政部门将制定操作应用指南，指导各级财政部门利用大数据平台信息，挖掘税费等财源潜力，助力财政增收。财税部门组成工作专班，充分利用各部门共享信息，研究建立多行业、多层次、立体式的财源保障数据分析模型，开展信息比对分析利用，通过关联数据进行分析推算，将结果及时通报反馈相关部门，探索建立常态、快捷、高效的财源疑点信息推送、调查、处理反馈机制，深度挖掘大数据价值，发挥大数据平台在财源税源保障工作中的作用。