沈满洪

(1.宁波大学 商学院，浙江 宁波 315211；2.宁波大学 东海研究院，浙江 宁波 315211)

习近平生态文明体制改革重要论述是习近平生态文明思想的重要组成部分，是以美丽中国为目标的生态文明建设的指导思想。因此，研究习近平生态文明体制改革重要论述的发展脉络、基本内容、主要特色及历史贡献，具有重要的现实意义和理论价值。

一、习近平生态文明体制改革重要论述的发展脉络

从习近平生态文明思想的萌发到思想体系的形成，其生态文明体制改革的重要论述大致可以分成以下三个阶段：

(一)高度重视机制和制度在生态文明建设中的重要作用(2002—2007)

浙江省是习近平生态文明思想的重要萌发地，也是全国生态文明建设的先行地。习近平同志在2002—2007年主政浙江期间，十分重视生态文明建设。到浙江工作仅半年多时间，习近平同志就提出了“八八战略”，战略之五就是“进一步发挥浙江的生态优势，创建生态省，打造‘绿色浙江’”。在创建生态省的进程中，习近平同志十分注重机制和制度建设。他说：“深化改革是建设节约型社会的动力。要充分发挥市场机制和经济杠杆的作用，注重运用价格、财税、金融手段促进资源的节约和有效利用。”[1]192“法治建设是建设节约型社会的保障……抓紧制定和完善促进资源节约使用、有效利用的法律法规，制定更加严格的节约的标准，建立强制淘汰制度，完善市场准入制度，建立新上建设项目的资源评价体系。”[1]192在谈及发展循环经济工作时，他特别强调“两个机制”：一是充分发挥市场机制的作用，“建立和完善促进循环经济发展的评价指标体系和科学考核机制，建立健全有关的法律法规体系，提高市场准入的门槛，从法制上制裁、从经济杠杆上制约浪费资源的行为”[1]194。二是逐步建立健全生态补偿机制，“要研究探索把财政转移支付的重点放到区域生态补偿上来，对生态脆弱地区和生态保护地区实行特殊政策。还要研究探索通过运用市场手段让社会各阶层之间进行生态补偿”[1]194-195。在论述干部的政绩观时，习近平同志强调：“要科学制定干部政绩的考核评价指标，形成正确的用人导向和用人制度……要看GDP，但不能唯GDP。GDP快速增长是政绩，生态保护和建设也是政绩。”[2]30这些论述集中体现在四个论点上：一是充分发挥市场机制即价格机制在自然资源配置中的调节作用；二是发挥生态补偿机制在“绿水青山”转化为“金山银山”中的促进作用；三是充分发挥法律法规等制度在生态文明建设中的保障作用；四是着力构建包括生态保护在内的干部政绩考核制度并使之发挥牵引作用。

(二)明确提出“生态文明制度建设”并构建生态文明制度框架(2007—2012)

党的十七大报告在描绘更高要求的小康社会时首次提出“建设生态文明”，并用一段话阐述生态文明建设，从而形成了物质文明、精神文明、政治文明、生态文明的文明体系。这是中国共产党对人类文明传承和创新的重要贡献。习近平同志在2007—2012年担任政治局常委期间，虽然不分管生态文明工作，但是一直高度关注生态文明建设。习近平同志主持起草的党的十八大报告按照“五位一体”的框架，在第八部分系统阐述了“大力推进生态文明建设”。其中，第四点首次提出了“加强生态文明制度建设”。“生态文明制度建设”是一个全新的概念。“生态文明制度”是对“生态制度”的升华，“制度建设”是对“制度创新”的升华。“生态文明制度建设”既包括对被实践证明有效的生态文明制度的继承，又包括根据新情况新形势而开展的生态文明制度的创新；既包括单一的生态文明制度的建设，又包括生态文明制度体系的建设；既包括生态文明制度的完善，又包括生态文明制度的加强。党的十八大报告在提出生态文明制度建设这一核心概念的同时，系统阐述了生态文明考核奖惩机制、最严格的生态环境保护制度、资源有偿使用和生态补偿制度、生态环境监管追责制度、生态文明宣传教育制度等五大制度：“要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。建立国土空间开发保护制度，完善最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度。深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。加强环境监管，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。加强生态文明宣传教育，增强全民节约意识、环保意识、生态意识，形成合理消费的社会风尚，营造爱护生态环境的良好风气。”[3]646这是对生态文明制度内涵的首次系统阐述。其中，生态文明考核奖惩机制、最严格的生态环境保护制度、生态环境监管追责制度属于别无选择的强制性制度，资源有偿使用和生态补偿制度属于权衡利弊的选择性制度，生态文明宣传教育制度属于道德教化的引导性制度。十八大报告仅用五大代表性制度就勾勒了生态文明制度的初步框架。

(三)大力推进生态文明体制改革并做好制度体系顶层设计(2013—2018)

党的十八届三中全会以来是全面、系统、深入推进生态文明体制改革的五年。2013年召开的党的十八届三中全会是专题研究全面深化改革的会议。在生态文明体制改革方面，会议的主要成果体现在两个方面：一是习近平同志所做的《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》[4](以下简称《说明》)。《说明》对健全国家自然资源资产管理体制和完善自然资源监管体制做了专门解释，其中提出了“山水林田湖是一个生命共同体”的理念。这一理念成为国务院机构改革的指导思想。二是《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)。《决定》按照“五位一体”总体布局的框架，系统阐述了经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革、社会体制改革和生态文明体制改革。其中第十四部分就是“加快生态文明制度建设”[5]，主要内容是：健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制。

根据党的十八大报告和十八届三中全会的精神，中央出台了系统推进生态文明建设的纲领性文件《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》[6](以下简称《意见》)。《意见》共有九章35条，其中，第六章“健全生态文明制度体系”阐述了10条生态文明的正式制度，第七章“加强生态文明建设统计监测和执法监督”阐述了2条生态文明制度的实施机制，第八章“加快形成推进生态文明建设的良好社会风尚”阐述了3条生态文明的非正式制度，生态文明制度建设的条目数占到整个文件的43%。这充分说明制度在生态文明建设中的重要性。

在明确了生态文明建设的目标、思路、原则等基本问题的基础上，以习近平同志为核心的党中央又全面谋划了生态文明体制改革的纲领性文件《生态文明体制改革总体方案》。2015年9月，中共中央政治局审议通过《生态文明体制改革总体方案》，并以中共中央和国务院的名义正式发布。方案分为10个部分，共56条，其中举措47条，提出建立健全八大制度，分别为健全自然资源资产产权制度，建立国土空间开发保护制度，建立空间规划体系，完善资源总量管理和全面节约制度，健全资源有偿使用和生态补偿制度，建立健全环境治理体系，健全环境治理和生态保护市场体系，完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度[7]。这是最全面阐述生态文明制度的文件。

党的十九大报告按照“五位一体”的框架系统阐述了生态文明建设，尤其突出了生态文明体制改革[8]。第九部分的标题就是“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”，主要阐述了推进绿色发展、着力解决突出环境问题、加大生态系统保护力度、改革生态环境监管体制等四个方面的内容。从标题看，似乎只有“改革生态环境监管体制”是生态文明体制改革的内容，实际上其他三个部分均有大量生态文明体制改革方面的内容。

在2018年全国生态环境保护大会上，习近平同志发表了重要讲话，首次提出了新时代生态文明建设的“六大原则”和“五大体系”[9]。“六大原则”之五就是“用最严格制度最严密法治保护生态环境”，“五大体系”之四就是“生态文明制度体系”。这足见生态文明制度建设的重要性。此次会议对生态文明建设的理念做了系统梳理，形成“六大原则”；首次提出生态文明体系即“五大体系”，使生态文明建设体系化；再次强调生态文明制度体系，努力形成系统完整的生态文明制度体系。至此，习近平生态文明思想和习近平生态文明体制改革重要论述趋于体系化。

二、习近平生态文明体制改革重要论述的基本内容

习近平生态文明体制改革重要论述主要包括三个层面的内容：一是生态文明体制(system)改革思想；二是生态文明机制(mechanism)设计思想；三是生态文明制度(institution)建设思想。

(一)生态文明体制改革思想

1.按照系统论的观点改革国家管理部门。生态环境是一个复杂的系统，虽然生态环境系统可以分成森林生态系统、湿地生态系统、湖泊生态系统、海洋生态系统、城市生态系统、农村生态系统等不同的子系统，但生态环境系统的整体功能并非各个子系统功能的简单加总。因此，习近平同志在十八届三中全会上的《说明》中指出，“山水林田湖是一个生命共同体”，“由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的”[4]。《说明》为国务院机构改革指明了方向。国务院机构改革方案中最引人瞩目的是自然资源部、生态环境部、国家林业和草原局。自然资源部涉及八个部门的职能整合，生态环境部与国家林业和草原局均涉及七个部门的职能整合。从生态文明体制角度审视，国务院机构改革至少在相当大的程度上解决了“九龙治水”“九龙治海”等多年来想解决而没有解决的问题。

2.按照“两山论”的观点改革核算制度。推动经济社会发展和加强生态环境保护，都是为了改善人类的福祉。因此，一般情况而言，发展经济是政绩，保护环境也是政绩。但经济效益来得快，环保效益来得慢。所以，政府部门往往热衷于招商引资而不屑于环境保护。从静态的角度考察，生态效益与经济效益加总的综合效益也许是递增的。虽然综合效益是增加的，但生态效益是递减的，也就是说发展经济是建立在破坏生态环境的基础之上的，由此导致发展的不可持续。因此，需要从动态的角度进行考察，努力追求综合效益的最大化。习近平同志在浙江工作时就概括了“两山论”的“认识三阶段论”：第一阶段，只要金山银山，不要绿水青山；第二阶段，既要金山银山，又要绿水青山；第三阶段，绿水青山就是金山银山[2]13。其核心思想是“绿水青山就是金山银山”。担任总书记后，习近平同志旗帜鲜明地提出了“两山论”的“三个重要论断”：“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”[10]正是在“两山论”的指引下，我国大力推进了资源税、环境税、碳税制度的改革探索，推进了生态补偿、循环补贴、低碳补助的改革探索，推进了用水权、用能权、排污权、林权、碳排放权的有偿使用和交易制度试点，在越来越多的领域实现了绿水青山的价值转化。

3.按照控制论的观点改革条块职责。生态环境管理中存在的突出问题是：条与条的矛盾(例如林业部门与水利部门的矛盾、水利部门与环保部门的矛盾)、块与块的矛盾(上游与下游的矛盾、左岸与右岸的矛盾)、条与块的矛盾(部门与地方的矛盾)。在区域综合规划、土地规划、空间规划中普遍出现的一个现象是，上游的A区域把自己的水源地规划在自己的上游，而把工业区安排在自己的下游；B区域、C区域也是如此。如此，A区域的工业区成为B区域水源地的上游，B区域的工业区成为C区域水源地的上游。这就说明，加强条与条之间、块与块之间、条与块之间的协调是十分必要的。因此，习近平同志十分重视空间管制和规划先行。党的十八大报告阐述加强生态文明建设的第一条就是要“优化国土空间开发格局”；《决定》强化了“建立空间规划体系”“划定生态保护红线”；《意见》专门阐述了“强化主体功能定位，优化国土空间开发格局”；《生态文明体制改革总体方案》提出的八大制度中有两大制度是强调空间问题的，分别是“建立国土空间开发保护制度”“建立空间规划体系”。正是在习近平生态文明体制改革重要论述的指引下，我国的主体功能规划制度、国家公园制度、生态红线制度、多规融合制度等制度逐项建立起来。

(二)生态文明机制设计思想

生态文明建设中，既存在政府机制、市场机制和社会机制一个或多个有效的区域，也存在政府机制、市场机制和社会机制一个或多个失灵的区域。为此，生态文明机制的设计一方面要充分考虑每一个机制的有效区间，另一方面必须考虑不同机制的相互制衡。在生态文明机制设计中，习近平同志十分重视各个机制的有效区间。

1.政府主动承担责任。在全国生态环境保护大会上，习近平同志强调，生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题。广大人民群众热切期盼加快提高生态环境质量。我们要积极回应人民群众所想、所盼、所急，大力推进生态文明建设，提供更多优质生态产品，不断满足人民群众日益增长的优美生态环境需要。习近平同志还进一步强调，地方各级党委和政府主要领导是本行政区域生态环境保护第一责任人，各相关部门要履行好生态环境保护职责，使各部门守土有责、守土尽责，分工协作、共同发力[9]。《生态文明体制改革总体方案》中提出的47条举措，大约60%是主要依靠政府履职的。

2.充分发挥市场作用。《决定》指出：“加快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益……坚持谁受益、谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度。发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理。”[5]这充分说明生态文明建设既要充分发挥基于庇古理论的绿色财税机制的作用，又要充分运用基于科斯理论的绿色产权机制的作用，而庇古手段和科斯手段均是典型的市场经济手段[11]83-95。事实上，绿水青山转化为金山银山必须依靠市场机制，而市场机制的核心是价格机制。

3.构建社会治理机制。广大公众是“委托人”，政府环境保护部门是“代理人”，代理人自然要接受委托人的监督。因此，政府必须加强生态环境信息的披露，让公众知晓环境质量以决定是否采取防范措施，让公众根据环境权益监督政府环保行为。因此，生态环境“管理”转向生态环境“治理”是生态环境保护体制改革的重要内容。要避免过去的政府作为管理者、公众作为被管理者的对立性体制，而要构建起政府机制、市场机制、社会机制三足鼎立、齐抓共管的制衡性体制。这是生态环境治理的大势所趋。党的十九大报告中，习近平同志旗帜鲜明地指出：“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。”[8]51环境治理不仅是环境问题，而且是经济问题、社会问题，甚至是政治问题，因此，环境治理体系建设是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

(三)生态文明制度建设思想

习近平同志在重视生态文明体制改革和机制设计的同时，也高度重视生态文明制度建设。

党的十八大报告在“加强生态文明制度建设”部分,系统阐述了生态文明考核奖惩机制、最严格的生态环境保护制度、资源有偿使用和生态补偿制度、生态环境监管追责制度、生态文明宣传教育制度等五大制度。这为构建系统完整的生态文明制度体系奠定了重要基础。《决定》在“加快生态文明制度建设”部分首次提出“必须建立系统完整的生态文明制度体系”的论断，并重点阐述了健全自然资源资产产权制度和用途管制制度、划定生态保护红线、实行资源有偿使用制度和生态补偿制度、改革生态环境保护管理体制等四大制度。《意见》强调“加快建立系统完整的生态文明制度体系”，具体阐述了健全法律法规、完善标准体系、健全自然资源资产产权制度和用途管制制度、完善生态环境监管制度、严守资源环境生态红线、完善经济政策、推行市场化机制、健全生态保护补偿机制、健全政绩考核制度、完善责任追究制度等十大制度。《生态文明体制改革总体方案》进一步强调“加快建立系统完整的生态文明制度体系”。其中设计了自然资源资产产权制度(5项举措)、国土空间开发保护制度(4项举措)、空间规划体系(3项举措)、资源总量管理和全面节约制度(10项举措)、资源有偿使用和生态补偿制度(8项举措)、环境治理体系(6项举措)、环境治理和生态保护市场体系(6项举措)、生态文明绩效评价考核和责任追究制度(5项举措)等8个方面47项具体举措。

至此，我国生态文明制度体系已经建立，具有层级关系的“制度结构树”已经建立，不同制度针对不同主体的“制度矩阵”已经建立。

三、习近平生态文明体制改革重要论述的主要特色

(一)生态文明体制改革的理性思维特色

习近平同志始终坚持理论思考和思想创新。《生态文明体制改革总体方案》指出，生态文明体制改革要树立六个理念：树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，树立发展和保护相统一的理念，树立绿水青山就是金山银山的理念，树立自然价值和自然资本的理念，树立空间均衡的理念，树立山水林田湖是一个生命共同体的理念。这些理念都是习近平同志长期理论思考的正确结论。其中，“绿水青山就是金山银山”的理念和“山水林田湖是一个生命共同体”的理念是习近平生态文明思想的原始创新，前者按照辩证唯物主义和唯物辩证法的观点回答了生态文明体制“为什么改”“改什么”等问题，后者按照系统论思维回答了生态文明体制“怎么改”“怎么办”等问题。

(二)生态文明体制改革的问题导向特色

习近平生态文明体制改革重要论述具有鲜明的问题导向特色，立足于“管用”，立足于解决现实问题。首先，针对问题进行改革。哪里有问题，就解决哪里的问题；哪里问题严重，就优先解决哪里的问题。例如“水十条”“气十条”“土十条”就是针对老百姓关心的“一口水”“一口气”“一口饭”等重大民生问题。其次，针对问题的根源进行改革。针对水资源水环境管理中存在的“九龙治水”问题，习近平同志按照“山水林田湖是一个生命共同体”的理念，大力推进国务院机构改革，通过组建自然资源部、生态环境部、国家林业和草原局等新的机构实现职能整合，以治水为例，做到了地表水与地下水、河湖水与岸上水、陆地水与海洋水的管理职能整合。

(三)生态文明体制改革的目标导向特色

生态文明体制改革的目标可以分广义目标和狭义目标。广义目标就是建设美丽中国。生态文明体制改革是生态文明建设的根本保障，因此，从广义上讲，生态文明建设的目标就是生态文明体制改革的目标。党的十八大报告首次把“美丽中国”作为生态文明建设的宏伟目标；党的十九大报告再次强调，“建设美丽中国，是实现中华民族伟大复兴的中国梦的重要内容”。党的十九大报告第九部分的标题“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”就充分说明，生态文明体制改革是手段，建设美丽中国是目标。狭义目标就是完善体制机制。《生态文明体制改革总体方案》指出：生态文明体制改革的目标是，“到2020年，构建起由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等八项制度构成的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化，努力走向社会主义生态文明新时代”[7]。可见，生态文明体制改革的狭义目标是推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化。

(四)生态文明体制改革的顶层设计特色

如果说在党的十八大之前，生态文明体制改革主要还停留于自下而上的推进，那么党的十八大以后生态文明体制改革则均是自上而下的顶层设计和强力推进。习近平同志在党的十八大以来的历届全会和中央重要文件的起草与决策中均发挥了决定性的作用。《决定》指出：“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。”[5]习近平同志强调，“要深化生态文明体制改革，尽快把生态文明制度的‘四梁八柱’建立起来，把生态文明建设纳入制度化、法制化轨道”[12]。习近平同志作为全面深化改革领导小组组长，无论在《生态文明体制改革总体方案》这样的整体性改革方案的设计，还是在“领导干部自然资源资产离任审计”这样的具体化制度的策划上，均是站在时代前列，做出具有前瞻性的顶层设计和重要决策。在生态文明体制顶层设计的过程中，习近平同志十分重视系统构造、全面布局、整体推进。按照党的十八届三中全会的精神，我国计划在2020年形成系统完整的生态文明制度体系。实际上，生态文明制度体系现已基本形成。党的十八大以来，我国的生态文明制度建设已经形成了由别无选择的强制性制度、权衡利弊的选择性制度和道德教化的引导性制度等所构成的制度体系，由源头控制制度、过程管控制度、末端处理制度等所构成的制度体系，由法律制度、行政制度、经济制度、教育制度、宣传制度等所构成的制度体系，由以法律法规规章等为主体的正式制度、以意识形态和伦理道德为主体的非正式制度、以信息披露和奖优罚劣为主体的实施机制所构成的制度体系。

四、习近平生态文明体制改革重要论述的历史贡献

(一)构建了“生态文明体制改革”等重要范畴

“可持续发展”“循环经济”“低碳经济”等均是西方国家的“舶来品”，“生态文明”“绿色发展”“生态产品”等则是中国共产党人的首创。中国共产党作为执政党，不仅在党和国家的最高文件中大胆使用“生态文明”的概念，而且把生态文明建设纳入“五位一体”总体布局之中。在此基础上，习近平同志进一步构建了“生态文明体制改革”“生态文明机制设计”“生态文明制度建设”等一系列重要范畴。生态文明体制改革主要侧重于从宏观层面解决生态文明建设的管理体制、治理结构、治理体系等问题；生态文明机制设计主要侧重于从中观层面解决以企业为主体的市场机制、以政府为主体的政府机制、以社会组织与公众为主体的社会机制的职能分工及相互制衡；生态文明制度建设主要侧重于从微观层面解决生态文明制度的设计、制度体系的构建、制度的优化选择、制度的实施机制等。“生态文明体制改革”“生态文明机制设计”“生态文明制度建设”等一系列范畴的创立，一方面，为生态文明体制改革的理论深化提供了概念基础并开辟了全新领域；另一方面，为生态文明体制改革奠定了框架基础，例如，有了“生态文明制度建设”一级范畴，就可以进一步细分为“别无选择的强制性制度”“权衡利弊的选择性制度”“道德教化的引导性制度”等二级范畴，二级范畴如“权衡利弊的选择性制度”又可以细分为“生态文明财税制度”和“生态文明产权制度”等三级范畴，三级范畴如“生态文明产权制度”又可以细分为“自然资源产权制度”“环境资源产权制度”和“气候资源产权制度”等四级范畴。这样，生态文明制度体系的框架就搭建起来了。可见，范畴的创立是理论创新和制度设计的重要前提。习近平生态文明体制改革重要论述奠定了生态文明体制改革的理论基石。

(二)丰富发展了生态文明体制改革的方法论思想

生态文明体制改革是当代人与当代人、当代人与后代人、人类与自然之间利益关系的再调整，特别需要以科学的方法指导改革。以“既要绿水青山，又要金山银山”“宁要绿水青山，不要金山银山”“绿水青山就是金山银山”为基本内容的“两山论”既是唯物辩证法的娴熟运用，又丰富和发展了唯物辩证法，为生态文明体制改革提供了方法论基础。唯物辩证法有两大特征——普遍联系的观点和永恒发展的观点与三大规律——对立统一规律、质量互变规律和否定之否定规律。“两山论”揭示了“绿水青山”和“金山银山”之间的内在联系，揭示了“绿水青山就是金山银山”的发展规律，揭示了绿水青山与金山银山的对立统一规律，揭示了“宁要绿水青山，不要金山银山”的质量互变规律，揭示了从否定绿水青山到保护绿水青山的否定之否定规律。

推进生态文明体制改革，必须认识到经济增长与生态保护是对立统一的关系。没有良好的生态环境，就没有经济增长的自然基础。因此，要以保护为前提促进经济增长。同时，没有经济增长，生态保护就成为无源之水，强调生态保护绝不是不要经济增长。只有妥善处理经济增长和环境保护的关系，才可以实现环境与经济双赢的绿色发展。

推进生态文明体制改革，必须认识到量变与质变的关系，关注“生态阈值”“环境阈值”和“气候阈值”。生态破坏达到一定的阈值会导致生态系统的退化且不可逆转，环境污染达到一定的阈值会导致环境质量下降且不可逆转，温室气体排放达到一定程度会导致气候变暖且不可逆转。因此，必须实施严格的取水总量控制、排污总量控制、碳总量控制。只有这样，才能实现自然资源、环境资源和气候资源的可持续利用、生态平衡和环境改善。

推进生态文明体制改革，必须认识到“增长→污染→保护性增长”是一种否定之否定，“环境保护→减缓增长→更好增长”也是否定之否定。据此，要不断寻求凤凰涅槃、腾笼换鸟。而要实现这种超越，就要采取绿色科技创新和绿色制度创新，以创新驱动发展，以创新驱动转型。

(三)推动建立了我国生态文明体制改革的整体性框架

习近平生态文明体制改革重要论述推动建立了我国生态文明体制改革的整体性框架。

在生态文明体制改革方面，实现了从“九龙治水”向“统筹治水”的转变，做到供水与治污的统筹、岸上与水上的统筹、地表与地下的统筹、淡水与海水的统筹；实现了所有权与管理权从合一到分离的转变，自然资源、环境资源和气候资源通过所有权与管理权的分离实现更加有效的配置；实现了“运动员”与“裁判员”从合一到分离的转变，通过职能分割形成相互制约的权力结构。

在生态文明机制设计方面，实现了从生态环境管理到生态文明治理的转变，政府、企业、公众作为平等主体参与生态文明建设，生态文明治理体系基本形成，生态文明治理能力显著增强；实现了市场机制、政府机制、社会机制由割裂到职能明确、分工合作、相互制衡的格局转变；实现了由突出抓生态文明的某个或几个要素到综合推进生态文化、生态产业、生态消费、生态环境、生态资源、生态科技、生态制度、生态乡村、生态城市等各个要素统筹建设的转变。

在生态文明制度建设方面，实现了从单一制度到制度体系的转变，形成了完整的制度体系和制度结构，国外有的制度中国也探索了，国外没有的制度中国也创新了；实现了正式制度、非正式制度和实施机制从分离到衔接的转变，正式制度的推出均有非正式制度的配合和实施机制的保障；实现了生态文明制度绩效从低到高的转变，不仅经济生态化，而且生态经济化，不仅生态环境安全更有保障，而且生态环境审美不断彰显。

发达国家以几百年的时间实现了工业化，我国以几十年的时间实现了工业化。发达国家在工业化进程中短则花了三五十年、长则花了一百多年的时间实现生态环境质量的根本好转，我国自党的十八大以来总体上实现了环境质量从退化到改善的转折。习近平同志在全国生态环境保护大会上指出：“党的十八大以来，我们开展一系列根本性、开创性、长远性工作，加快推进生态文明顶层设计和制度体系建设，加强法治建设，建立并实施中央环境保护督察制度……推动生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化。”[9]这“根本性、开创性、长远性”的谋划实现“历史性、转折性、全局性”的变化，是恰如其分的评价，也是有目共睹的成就。这种举世瞩目的成就与包括生态文明体制改革重要论述在内的习近平生态文明思想是密不可分的。